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2001年国有企业改制进入了攻坚阶段。随着国企改革和产业结构的深入,国有及国有控股亏损企业一部分关停并转,关闭停产企业的离退休人员养老金、失业人员救济金的发放问题十分突出。随着引进外资的增多和民营经济的发展,非国有企业数量大增,这些普遍未参保企业的失业人员不断走向社会,又带来了新的不稳定因素。