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【摘要】 财政管理体制的深入改革，逐步要求加强对财政资金使用效益的管理和监督。文章在分析目前财政专项资金管理现状的基础上，提出建立一种结合业务内容和特点，将支出预算与绩效考评相结合的专项经费管理模式，以优化财政资源配置，有效提高财政资金的使用效益。
【关键词】 财政专项经费；支出预算；绩效考评；管理模式
一、引言
财政管理体制改革逐步深化的进程中，政府一方面在不断加大对公共投资的支出；另一方面在逐渐加强对财政资金使用效益的管理和监督，开始对财政资金的使用分配情况进行绩效考评，以此提高财政资金的使用效率（崔也光等，2008）。在财政专项资金占高校总经费中的投入比例逐年提高的情况下，加强对财政专项资金的管理成为提高财政资金使用效益的关键环节。财政专项资金要经过专项申报、财政评审、预算批复等环节，执行时必须按照预算批复内容专款专用，并且时效性强，这些特点对财政专项资金管理提出了更高的要求。现阶段对专项资金的管理仍停留在简单的预算管理，但同时存在着违背预算管理、挤占、挪用资金、预算执行进度不符等问题，极大地降低了财政专项资金的使用效益，使大量资金在当年形成沉淀，造成资源浪费，同时也不利于高校教育事业的长远发展。
二、高校财政专项经费管理现状
高校为完成其特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制年度项目支出计划。财政专项经费是学校解决发展问题经费的主要来源 ， 专项项目预算是部门预算的重要组成部分，项目的申报应符合学校发展规划，与学科专业发展方向和人才培养目标相一致，是学校各部门完成教学、科研事业规划及发展目标的重要补充。
近年来，财政对高校资金投入力度明显加大，在投入资金结构上有了很大变化，财政专项资金占投入资金的比重逐年上升。财政教育资金投入格局的改变一方面极大地促进了高校各项教育事业的发展；另一方面对高校资金使用效益管理体制提出了更高的要求。但是，我国实行部门预算起步较晚，对预算执行情况的绩效考评也是近几年逐步开展的，对专项经费的精细化管理仍在探索阶段，因此在专项项目的实施和管理过程中，不可避免地存在着一些问题亟待改进。
（一）专项申报中存在的问题
首先，高校作为专项申报主体，应当在观念上明确，申报财政专项的目的必须是出于高校事业发展的需要及教学、科研水平提高的需要，不能盲目上项目。但是现阶段专项申报中，存在前期工作准备不足，造成项目预算编制不细、市场调研不充分、测算依据不准确等问题。在申报项目时，抱着“不要白不要”的态度，只重争取资金，不重细致调查研究。有些项目由于在立项时比较仓促，可行性研究不够，因而在财政专项资金下达后无法正常使用，影响预算资金的支出进度，到期被财政收回，或改变资金用途违背预算管理，或在资金收回前突击花钱，影响正常的教学秩序、科研安排等等。“重申报、轻执行”等不正确的观念和做法实质上造成了资金的浪费。由于缺乏资金使用的全程监督管理，缺乏追踪问效，从而使部分专项资金的投入难以达到预期的目标。在一定程度上影响了当年财政资金的合理分配，降低了资金的使用效益。
其次，缺乏总体规划和统筹协调，信息沟通不充分，存在相同或类似项目重复申报的问题。目前基层单位在申报专项经费时，不能做到较好地规划和预测，为了多获取研究经费，对同一研究项目从不同的职能部门申报经费，或预算粗略，不科学、缺乏依据，在经费有限的情况下，会造成类似项目重复申报，而一些有研究价值的项目无法申报的状况，造成有限的资源得不到合理有效的配置，并可能导致各部门之间的利益之争。
（二）专项经费使用中存在的问题
专项申报中存在的一些问题会延续至专项的使用过程中，同时缺乏项目经费绩效考评也使专项经费在使用中存在更多的问题。
首先，专项经费使用与业务需要脱节问题是存在的普遍问题。目前，教育项目分类较多，不同项目的经费开支内容和范围是不同的，专项经费使用过程中一个普遍现象是经费支出与预算不符、与项目的业务不相关。一方面由于预算编制不够精细化以及预测难以达到准确无误，造成支出违背预算；另一方面为了防止财政经费到期收回，许多专项使用人将无关业务的费用在其中列支，造成虚假列支，挤占、挪用专项资金。
其次，专项的突击花钱现象严重。由于专项资金定期收回，这就造成在经费到期前，经费使用人集中时间突击花钱，一方面影响正常的教学秩序及科学研究进展；另一方面也不免存在违背预算安排购置不需用设备、通过各种途径以虚假发票列支经费的现象，造成资金的浪费，并严重影响财经纪律。
（三）专项经费绩效考评现状
专项经费的管理同样应当在年度专项使用结束后，针对每个项目实际发生的费用情况与预算对比，分析经费执行情况及所取得的效果是否达到预期目标，并出具专项经费决算报告，对于大额支出、重点专项还应当进行抽查审计。但是目前对专项经费的管理多存在重视预算申报、轻视经费管理的现象，缺乏对经费的执行情况、使用效益的绩效考评。缺乏科学的专项经费管理机制、项目负责人职责缺失，是造成目前专项经费绩效考评薄弱的重要原因。
三、高校财政专项经费管理模式
（一）建立专项经费支出预算与绩效考评相结合的管理模式
针对目前高校财政专项经费管理存在的问题，本文拟提出建立一种专项经费支出预算与绩效考评相结合的管理模式，该管理模式将业务管理与经费使用管理相结合、将经费支出预算与绩效考评相结合，以加强财政专项经费管理、提高经费的使用效益。
现有的财政专项经费主要包括基础设施改造、设备购置、信息化建设、科研计划类项目、科研基地类项目、科技成果转化类项目、实验室和实训基地建设类项目、图书馆建设类项目、人才强教计划类项目等，本文拟以科研类专项经费为例具体阐述专项经费支出预算与绩效考评相结合的管理模式。图1显示了支出预算与绩效考评相结合管理模式的理论框架，其核心在于建立一种以实际科研活动需求为出发点，编制详实、有据的项目经费预算，实施科研活动，并对形成的科研成果及预算执行情况实施绩效考评，对经费使用效益进行深入分析，据此为下一年度项目经费预算提供依据，建立科学、有效的专项经费管理模式。
在图1所示的专项经费管理模式中，围绕着科研活动的展开存在着两条路径，一方面是以科研活动的需求为出发点，实施科研活动，并形成相应的科研成果（图1上半部分）；另一方面根据科研需求编制经费预算，申请项目经费，执行经费预算，项目结题时完成经费决算（图1下半部分）。两条路径最终汇合于绩效考评，从项目的业务成果和财务执行情况两个角度对该项目进行绩效考评，深入、全面分析该项目专项经费的使用效益，从而为下一年度经费预算的申请提供依据。
（二）业务管理与经费管理相结合
项目负责人是专项经费的直接使用者和管理者，应该逐步建立起一种新的管理理念，就是将业务管理与经费使用管理相结合，经费为业务需要而申请，为教学、科研需要而支出。现阶段，多数项目负责人在经费管理中，多忽视业务管理和经费使用二者的关系，在重视科研业务管理的情况下，对经费管理则比较弱化，导致经费支出不按预算内容、进度执行，或者完全掌握经费执行状况，仅依靠财务部门的账面记录，实质上造成了经费管理的薄弱环节。在专项管理的各个环节，项目负责人是同时掌握业务实施进展和经费执行情况的关键环节，只有项目负责人真正对项目的完成和经费的执行同时做到控制、监督，才能将业务管理和经费管理结合起来。
如图2所示，项目负责人作为项目经费的直接管理者，一方面根据科研业务研究需要组织开展业务活动，并将项目从开题到结题阶段的业务成果进行汇总形成业务成果库；另一方面严格按照经费预算安排执行经费支出，做到将每一笔经费支出按照预算进度、预算内容执行，并同财务部门在项目结束期出具项目决算报告。这种业务管理与经费管理相结合的模式将为项目经费绩效考评提供包括业务资料和财务资料的直接依据，在一定程度上减少甚至杜绝经费挤占、挪用等现象，可以有效防止专项经费支出不及时造成的资金沉淀等现象，提高经费的使用效益。
（三）专项经费支出预算与绩效考评相结合
随着财政体制改革的深化，部门预算管理、绩效考评、国库集中支付等重大改革措施的逐步实施，使我国财政经费支出管理得到大幅度提高，其中支出预算管理和项目经费绩效考评成为财政预算管理的重要经济手段。
支出预算管理作为部门预算管理的重要组成部门，按照“综合预算、收支平衡”的基本原则，以收入预算为基础，全面安排事业活动等经济支出。这就要求各基层单位在申报专项经费时，在可申请专项资金有限的情况下，根据项目的急缓需求，合理分配资源、安排资金结构、准确编制支出预算，并严格按照预算开展各项事业活动及辅助活动。
绩效考评作为对项目预算执行情况的反馈，即采用一定的方法、标准，通过一定的角度审议和评论效果、影响及其效率的好坏程度。绩效考评通过业务资料和财务资料，从两个角度考察财政资源配置的有效性，针对性地检验预算管理程序执行的严谨度和规范性，从而为下一年度项目经费预算申报提供依据，有效促进财政资金使用效益的提高。绩效考评机制有效抵制了传统的“重分配、轻管理”的模式，促使项目主管部门在申请项目经费之后，加强对项目经费使用的日常管理和监督，并逐步建立起项目管理的全局意识、规划意识，减少项目的盲目申报和资金浪费。
支出预算是项目决算后绩效考评的前提，同时绩效考评又是对支出预算的监督和促进，为下一年度支出预算安排提供依据和改进建议，两者形成互相促进、互相补充的互补机制。在财政专项项目经费管理中，应将二者有效地结合起来，强化专项经费管理。
首先，结合科研等业务工作的特点和内容，确定支出预算的内容和标准，在此基础上科学、准确编制支出预算，这也是本文提出的管理模式的主要特点，即强调引入业务管理，结合业务工作的特点编制支出预算，并为绩效考评指标的设定奠定基础。
其次，绩效考评不仅仅在于对当年度财政项目执行情况的考评，而更强调对今后专项经费工作的管理。财政专项中每一类专项经费有其固有特点，某些经费，如人才强教团队类项目，还存在同一项目分年度拨款的特点，针对这些经费，绩效考评更应突出对下一年度经费管理的指导作用。绩效考评应根据业务特点设置业务指标和财务指标，有针对性地对本年度专项完成情况进行综合评价，并为支出预算不断改进与完善提供支撑。
四、结论
本文在分析现有高校专项经费管理现状的基础上，提出结合业务特点，将支出预算管理与绩效考评相结合的综合管理模式，强调以项目负责人为主体的业务管理与经费管理相结合，支出预算与绩效考评相互补充的管理模式，并论证了其可行性，将在一定程度上减少资金挤占、违背预算支出的现象，优化资金分配结构，提高财政资金的使用效益。
【参考文献】
［1］ 崔也光，等. 北京市财政支出项目绩效考评现状与问题［J］. 经济与管理研究， 2008（7）.
［2］ 戴国庆，李丽亚. 国外科技项目绩效考评研究与借鉴［J］. 中国科技论坛， 2005（9）.
［3］ 顾全，薛倚明. 科研单位支出预算与绩效考评的若干思考［J］. 科研管理， 2006（4）.
［4］ 齐红. 浅析高校财政专项资金管理中存在的问题及对策［J］. 北京工商大学学报（社会科学版），2007（6）.
【关键词】 财政专项经费；支出预算；绩效考评；管理模式
一、引言
财政管理体制改革逐步深化的进程中，政府一方面在不断加大对公共投资的支出；另一方面在逐渐加强对财政资金使用效益的管理和监督，开始对财政资金的使用分配情况进行绩效考评，以此提高财政资金的使用效率（崔也光等，2008）。在财政专项资金占高校总经费中的投入比例逐年提高的情况下，加强对财政专项资金的管理成为提高财政资金使用效益的关键环节。财政专项资金要经过专项申报、财政评审、预算批复等环节，执行时必须按照预算批复内容专款专用，并且时效性强，这些特点对财政专项资金管理提出了更高的要求。现阶段对专项资金的管理仍停留在简单的预算管理，但同时存在着违背预算管理、挤占、挪用资金、预算执行进度不符等问题，极大地降低了财政专项资金的使用效益，使大量资金在当年形成沉淀，造成资源浪费，同时也不利于高校教育事业的长远发展。
二、高校财政专项经费管理现状
高校为完成其特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制年度项目支出计划。财政专项经费是学校解决发展问题经费的主要来源 ， 专项项目预算是部门预算的重要组成部分，项目的申报应符合学校发展规划，与学科专业发展方向和人才培养目标相一致，是学校各部门完成教学、科研事业规划及发展目标的重要补充。
近年来，财政对高校资金投入力度明显加大，在投入资金结构上有了很大变化，财政专项资金占投入资金的比重逐年上升。财政教育资金投入格局的改变一方面极大地促进了高校各项教育事业的发展；另一方面对高校资金使用效益管理体制提出了更高的要求。但是，我国实行部门预算起步较晚，对预算执行情况的绩效考评也是近几年逐步开展的，对专项经费的精细化管理仍在探索阶段，因此在专项项目的实施和管理过程中，不可避免地存在着一些问题亟待改进。
（一）专项申报中存在的问题
首先，高校作为专项申报主体，应当在观念上明确，申报财政专项的目的必须是出于高校事业发展的需要及教学、科研水平提高的需要，不能盲目上项目。但是现阶段专项申报中，存在前期工作准备不足，造成项目预算编制不细、市场调研不充分、测算依据不准确等问题。在申报项目时，抱着“不要白不要”的态度，只重争取资金，不重细致调查研究。有些项目由于在立项时比较仓促，可行性研究不够，因而在财政专项资金下达后无法正常使用，影响预算资金的支出进度，到期被财政收回，或改变资金用途违背预算管理，或在资金收回前突击花钱，影响正常的教学秩序、科研安排等等。“重申报、轻执行”等不正确的观念和做法实质上造成了资金的浪费。由于缺乏资金使用的全程监督管理，缺乏追踪问效，从而使部分专项资金的投入难以达到预期的目标。在一定程度上影响了当年财政资金的合理分配，降低了资金的使用效益。
其次，缺乏总体规划和统筹协调，信息沟通不充分，存在相同或类似项目重复申报的问题。目前基层单位在申报专项经费时，不能做到较好地规划和预测，为了多获取研究经费，对同一研究项目从不同的职能部门申报经费，或预算粗略，不科学、缺乏依据，在经费有限的情况下，会造成类似项目重复申报，而一些有研究价值的项目无法申报的状况，造成有限的资源得不到合理有效的配置，并可能导致各部门之间的利益之争。
（二）专项经费使用中存在的问题
专项申报中存在的一些问题会延续至专项的使用过程中，同时缺乏项目经费绩效考评也使专项经费在使用中存在更多的问题。
首先，专项经费使用与业务需要脱节问题是存在的普遍问题。目前，教育项目分类较多，不同项目的经费开支内容和范围是不同的，专项经费使用过程中一个普遍现象是经费支出与预算不符、与项目的业务不相关。一方面由于预算编制不够精细化以及预测难以达到准确无误，造成支出违背预算；另一方面为了防止财政经费到期收回，许多专项使用人将无关业务的费用在其中列支，造成虚假列支，挤占、挪用专项资金。
其次，专项的突击花钱现象严重。由于专项资金定期收回，这就造成在经费到期前，经费使用人集中时间突击花钱，一方面影响正常的教学秩序及科学研究进展；另一方面也不免存在违背预算安排购置不需用设备、通过各种途径以虚假发票列支经费的现象，造成资金的浪费，并严重影响财经纪律。
（三）专项经费绩效考评现状
专项经费的管理同样应当在年度专项使用结束后，针对每个项目实际发生的费用情况与预算对比，分析经费执行情况及所取得的效果是否达到预期目标，并出具专项经费决算报告，对于大额支出、重点专项还应当进行抽查审计。但是目前对专项经费的管理多存在重视预算申报、轻视经费管理的现象，缺乏对经费的执行情况、使用效益的绩效考评。缺乏科学的专项经费管理机制、项目负责人职责缺失，是造成目前专项经费绩效考评薄弱的重要原因。
三、高校财政专项经费管理模式
（一）建立专项经费支出预算与绩效考评相结合的管理模式
针对目前高校财政专项经费管理存在的问题，本文拟提出建立一种专项经费支出预算与绩效考评相结合的管理模式，该管理模式将业务管理与经费使用管理相结合、将经费支出预算与绩效考评相结合，以加强财政专项经费管理、提高经费的使用效益。
现有的财政专项经费主要包括基础设施改造、设备购置、信息化建设、科研计划类项目、科研基地类项目、科技成果转化类项目、实验室和实训基地建设类项目、图书馆建设类项目、人才强教计划类项目等，本文拟以科研类专项经费为例具体阐述专项经费支出预算与绩效考评相结合的管理模式。图1显示了支出预算与绩效考评相结合管理模式的理论框架，其核心在于建立一种以实际科研活动需求为出发点，编制详实、有据的项目经费预算，实施科研活动，并对形成的科研成果及预算执行情况实施绩效考评，对经费使用效益进行深入分析，据此为下一年度项目经费预算提供依据，建立科学、有效的专项经费管理模式。
在图1所示的专项经费管理模式中，围绕着科研活动的展开存在着两条路径，一方面是以科研活动的需求为出发点，实施科研活动，并形成相应的科研成果（图1上半部分）；另一方面根据科研需求编制经费预算，申请项目经费，执行经费预算，项目结题时完成经费决算（图1下半部分）。两条路径最终汇合于绩效考评，从项目的业务成果和财务执行情况两个角度对该项目进行绩效考评，深入、全面分析该项目专项经费的使用效益，从而为下一年度经费预算的申请提供依据。
（二）业务管理与经费管理相结合
项目负责人是专项经费的直接使用者和管理者，应该逐步建立起一种新的管理理念，就是将业务管理与经费使用管理相结合，经费为业务需要而申请，为教学、科研需要而支出。现阶段，多数项目负责人在经费管理中，多忽视业务管理和经费使用二者的关系，在重视科研业务管理的情况下，对经费管理则比较弱化，导致经费支出不按预算内容、进度执行，或者完全掌握经费执行状况，仅依靠财务部门的账面记录，实质上造成了经费管理的薄弱环节。在专项管理的各个环节，项目负责人是同时掌握业务实施进展和经费执行情况的关键环节，只有项目负责人真正对项目的完成和经费的执行同时做到控制、监督，才能将业务管理和经费管理结合起来。
如图2所示，项目负责人作为项目经费的直接管理者，一方面根据科研业务研究需要组织开展业务活动，并将项目从开题到结题阶段的业务成果进行汇总形成业务成果库；另一方面严格按照经费预算安排执行经费支出，做到将每一笔经费支出按照预算进度、预算内容执行，并同财务部门在项目结束期出具项目决算报告。这种业务管理与经费管理相结合的模式将为项目经费绩效考评提供包括业务资料和财务资料的直接依据，在一定程度上减少甚至杜绝经费挤占、挪用等现象，可以有效防止专项经费支出不及时造成的资金沉淀等现象，提高经费的使用效益。
（三）专项经费支出预算与绩效考评相结合
随着财政体制改革的深化，部门预算管理、绩效考评、国库集中支付等重大改革措施的逐步实施，使我国财政经费支出管理得到大幅度提高，其中支出预算管理和项目经费绩效考评成为财政预算管理的重要经济手段。
支出预算管理作为部门预算管理的重要组成部门，按照“综合预算、收支平衡”的基本原则，以收入预算为基础，全面安排事业活动等经济支出。这就要求各基层单位在申报专项经费时，在可申请专项资金有限的情况下，根据项目的急缓需求，合理分配资源、安排资金结构、准确编制支出预算，并严格按照预算开展各项事业活动及辅助活动。
绩效考评作为对项目预算执行情况的反馈，即采用一定的方法、标准，通过一定的角度审议和评论效果、影响及其效率的好坏程度。绩效考评通过业务资料和财务资料，从两个角度考察财政资源配置的有效性，针对性地检验预算管理程序执行的严谨度和规范性，从而为下一年度项目经费预算申报提供依据，有效促进财政资金使用效益的提高。绩效考评机制有效抵制了传统的“重分配、轻管理”的模式，促使项目主管部门在申请项目经费之后，加强对项目经费使用的日常管理和监督，并逐步建立起项目管理的全局意识、规划意识，减少项目的盲目申报和资金浪费。
支出预算是项目决算后绩效考评的前提，同时绩效考评又是对支出预算的监督和促进，为下一年度支出预算安排提供依据和改进建议，两者形成互相促进、互相补充的互补机制。在财政专项项目经费管理中，应将二者有效地结合起来，强化专项经费管理。
首先，结合科研等业务工作的特点和内容，确定支出预算的内容和标准，在此基础上科学、准确编制支出预算，这也是本文提出的管理模式的主要特点，即强调引入业务管理，结合业务工作的特点编制支出预算，并为绩效考评指标的设定奠定基础。
其次，绩效考评不仅仅在于对当年度财政项目执行情况的考评，而更强调对今后专项经费工作的管理。财政专项中每一类专项经费有其固有特点，某些经费，如人才强教团队类项目，还存在同一项目分年度拨款的特点，针对这些经费，绩效考评更应突出对下一年度经费管理的指导作用。绩效考评应根据业务特点设置业务指标和财务指标，有针对性地对本年度专项完成情况进行综合评价，并为支出预算不断改进与完善提供支撑。
四、结论
本文在分析现有高校专项经费管理现状的基础上，提出结合业务特点，将支出预算管理与绩效考评相结合的综合管理模式，强调以项目负责人为主体的业务管理与经费管理相结合，支出预算与绩效考评相互补充的管理模式，并论证了其可行性，将在一定程度上减少资金挤占、违背预算支出的现象，优化资金分配结构，提高财政资金的使用效益。
【参考文献】
［1］ 崔也光，等. 北京市财政支出项目绩效考评现状与问题［J］. 经济与管理研究， 2008（7）.
［2］ 戴国庆，李丽亚. 国外科技项目绩效考评研究与借鉴［J］. 中国科技论坛， 2005（9）.
［3］ 顾全，薛倚明. 科研单位支出预算与绩效考评的若干思考［J］. 科研管理， 2006（4）.
［4］ 齐红. 浅析高校财政专项资金管理中存在的问题及对策［J］. 北京工商大学学报（社会科学版），2007（6）.