论文部分内容阅读
[摘 要]在介绍林权和林权流转内涵的基础上， 探讨了集体林权流存制度中存在的问题， 提出了完善我国集体林权流转制度的建议。
[关键词]森林法；集体林权制度 改革；林权；林权流转
中图分类号：F326.2 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）42-0073-01
现行《森林法》第15条对林权转让作了原则性规定， 规定在不将林地改为非林地的前提下，用材林、经济林和薪炭林的林地使用权以及国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权可以依法转让。但自1998年九届人大常务委员会对《森林法》进行修订以来， 我国的林业资源状况已经发生了巨大的变化， 《森林法》中关于林权转让的规定已不能适应新情况的需要。目前， 规范森林资源流转的全国性法律尚未出台， 而实践中林权流转问题突出。因此， 有必要对《森林法》中有关集体林权流转的规定进行修改， 以适应新情况的需要。
一、林权与林权流转概述
随着环境问题的日益突出，林业发展的首要任务已从单纯的提供林木产品供给转变为建设生态文明与维护生态安全的轨道上来。为了较大限度地发挥林业的生态和经济效益，实现森林资源的优化配置， 确保林农的收益权， 我国进行了集体林权改革。改革的实质就是在坚持集体林地所有权不变的前提下，确定林权的产权归属和林权流转。其中， 林权流转是集体林权改革成败的关键，它不仅关系到林权交易市场的经济盘活，还关系到林农收益权的保障。
从法律关系的要素来看，集体林权流转法律关系的主体包括集体组织、自然人、法人和其他组织；集体林权流转的权利内容为森林、林木所有权和使用权以及林地使用权；对集体林权流转法律关系的客体， 《森林法》第15条规定， 在不将林地改为非林地的前提下， 用材林、经济林和薪炭林的林地使用权以及国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权可以依法转让。
二、集体林权流转存在的问题
1、《森林法》未落实公益林与商品林的分类经营制度 尽管《森林法》第4条把森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林5类，但它并未明确界定公益林和商品林的范围， 且在林木采伐许可证制度和年采伐限额制度上也没有对商品林和公益林作出不同规定。可见， 《森林法》并未落实公益林与商品林的分类经营制度， 这对商品林的林权流转极为不利。
2、《森林法》对集体林权流转形式的规定与其他法律、政策规定不一致 在林权流转形式方面， 《森林法》对出租和抵押均未作规定；《农村土地承包法》和《土地管理法》只规定了出租而未规定抵押；《物权法》只规定了抵押却没规定出租；中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》和《关于全面推进集体林权制度改革的意见》既规定了出租， 又规定了抵押。可见， 面对有关林权流转的法律和政策对林权流转形式规定不一致的情况， 《森林法》没有与其他法律、政策很好地进行衔接， 这将导致实践中林权流转形式的混乱。
3、《森林法》中森林资源资产评估制度的缺失
森林资源资产评估是林权流转的重要前提，是森林资源资产化管理的一项基础工作。鉴于森林资源资产评估的重要性， 国家国有资产管理局、林业部发布了《关于加强森林资源资产评估管理工作若干问题的通知》。随后， 财政部、国家林业局于2006年12月联合制定了《森林资源资产评估管理暂行规定》，一些地方还制定了森林资源资产评估管理实施细则。而现行《森林法》却没有对森林资源资产评估制度作出规定， 表现出明显的滞后性， 远不能适应当前林权流转的需要。
三、我国集体林权流转制度的完善
1979年2月23日，第五届全国人民代表大会常委会第六次会议原则通过了《中华人民共和国森林法（试行）》。经过5年试行， 1984年9月20 日第六届全国人民代表大会常委会第七次会议通过了正式的《中华人民共和国森林法》。1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会通过了修订的《中华人民共和国森林法》。但是， 自《森林法》修订以来，国内外的林业和森林资源状况发生了较大的变化，
《森林法》的有些内容已经不能适应现阶段新情况的需要， 一些专家从而提出了再次修改《森林法》的建议。《十一届全国人大常委会立法规划》已将《中华人民共和国森林法》（修改）确定为该届人大任期内应当提请审议的立法项目。国家林业局成立了《森林法》修改工作领导小组、起草小组和专小组，制定了《森林法》修改工作实施方案。目前， 武汉大学环境法研究所等机构正在对《森林法》修改专家意见稿进行完善。笔者认为，应以我国《森林法》的修改为契机， 对我国集体林权流转制度进行完善。
1、在《森林法》修改中落实生态公益林与商品林的分类经营制度
《森林法》中可将防护林和特种用途林划为生态公益林；将用材林、经济林、薪炭林划为商品林。这其理论依据主要表现在以下3个方面：①中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》提供了生态公益林和商品林的划分标准。《意见》中规定：“依法把立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害区域的森林和林木划定为商品林；把生态区位重要或生态脆弱区
林和林木划定为公益林。” ②防护林和特种用途林发挥着生态公益林的作用。《森林法》第31条第2 项、第3项分别规定， 防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林只准进行抚育和更新性质的采伐；特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林严禁采伐。③地方法规已明确规定此种分类。”
2、改革现行的林木采伐许可证制度和年采伐限额制度。
对于生态公益林， 应实行严格的林木采伐许可证制度和年采伐限额制度， 使其主要提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木、林地， 以充分发挥其生态保护功能；对于商品林， 应实行相对宽松的林木采伐许可证制度和年采伐限额制度， 以促进商品林的林权流转。因为商品林主要提供能进入市场流通的经济产品， 如提供生产木（竹）材和其他林特产品， 主要发挥林业的经济价值。由于商品林的林权流转是集体林改的重点， 所以只有放宽对商品林的林权流转限制，才能确保林农的收益权， 繁荣林权交易市场。
综上所述， 有关林权流转的法律、政策对林权流转形式的规定迥异；同时，作为林业基本法的《森林法》在林权流转形式方面对出租和抵押均未作出规定。可见， 《森林法》没有及时吸收当前出台的法律和政策，具有明显的滞后性。因此， 《森林法》在修改时，应该注意与相关的法律、政策的良好衔接， 有必要对出租和抵押这2 种林权流转形式作出明确规定， 使林权流转形式多元化， 以便于林权流转。同时， 《森林法》对其他法律来说， 又属于特殊法。尽管《森林法》以外的其他法律对林权流转形式类型的规定不同， 但根据特别法优于一般法原则， 会优先适用《森林法》的规定， 这样可避免因不同法律的不同规定而导致林权流转形式的适用混乱的现象。
参考文献
[1] 陈远树.我国林权流转制度研究[ D] .重庆：重庆大学， 2005：1， 6.
[2] 刘宏明.我国林权内容的法律分析[ J] .国土绿化， 2004（6）：7.
[关键词]森林法；集体林权制度 改革；林权；林权流转
中图分类号：F326.2 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）42-0073-01
现行《森林法》第15条对林权转让作了原则性规定， 规定在不将林地改为非林地的前提下，用材林、经济林和薪炭林的林地使用权以及国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权可以依法转让。但自1998年九届人大常务委员会对《森林法》进行修订以来， 我国的林业资源状况已经发生了巨大的变化， 《森林法》中关于林权转让的规定已不能适应新情况的需要。目前， 规范森林资源流转的全国性法律尚未出台， 而实践中林权流转问题突出。因此， 有必要对《森林法》中有关集体林权流转的规定进行修改， 以适应新情况的需要。
一、林权与林权流转概述
随着环境问题的日益突出，林业发展的首要任务已从单纯的提供林木产品供给转变为建设生态文明与维护生态安全的轨道上来。为了较大限度地发挥林业的生态和经济效益，实现森林资源的优化配置， 确保林农的收益权， 我国进行了集体林权改革。改革的实质就是在坚持集体林地所有权不变的前提下，确定林权的产权归属和林权流转。其中， 林权流转是集体林权改革成败的关键，它不仅关系到林权交易市场的经济盘活，还关系到林农收益权的保障。
从法律关系的要素来看，集体林权流转法律关系的主体包括集体组织、自然人、法人和其他组织；集体林权流转的权利内容为森林、林木所有权和使用权以及林地使用权；对集体林权流转法律关系的客体， 《森林法》第15条规定， 在不将林地改为非林地的前提下， 用材林、经济林和薪炭林的林地使用权以及国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权可以依法转让。
二、集体林权流转存在的问题
1、《森林法》未落实公益林与商品林的分类经营制度 尽管《森林法》第4条把森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林5类，但它并未明确界定公益林和商品林的范围， 且在林木采伐许可证制度和年采伐限额制度上也没有对商品林和公益林作出不同规定。可见， 《森林法》并未落实公益林与商品林的分类经营制度， 这对商品林的林权流转极为不利。
2、《森林法》对集体林权流转形式的规定与其他法律、政策规定不一致 在林权流转形式方面， 《森林法》对出租和抵押均未作规定；《农村土地承包法》和《土地管理法》只规定了出租而未规定抵押；《物权法》只规定了抵押却没规定出租；中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》和《关于全面推进集体林权制度改革的意见》既规定了出租， 又规定了抵押。可见， 面对有关林权流转的法律和政策对林权流转形式规定不一致的情况， 《森林法》没有与其他法律、政策很好地进行衔接， 这将导致实践中林权流转形式的混乱。
3、《森林法》中森林资源资产评估制度的缺失
森林资源资产评估是林权流转的重要前提，是森林资源资产化管理的一项基础工作。鉴于森林资源资产评估的重要性， 国家国有资产管理局、林业部发布了《关于加强森林资源资产评估管理工作若干问题的通知》。随后， 财政部、国家林业局于2006年12月联合制定了《森林资源资产评估管理暂行规定》，一些地方还制定了森林资源资产评估管理实施细则。而现行《森林法》却没有对森林资源资产评估制度作出规定， 表现出明显的滞后性， 远不能适应当前林权流转的需要。
三、我国集体林权流转制度的完善
1979年2月23日，第五届全国人民代表大会常委会第六次会议原则通过了《中华人民共和国森林法（试行）》。经过5年试行， 1984年9月20 日第六届全国人民代表大会常委会第七次会议通过了正式的《中华人民共和国森林法》。1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会通过了修订的《中华人民共和国森林法》。但是， 自《森林法》修订以来，国内外的林业和森林资源状况发生了较大的变化，
《森林法》的有些内容已经不能适应现阶段新情况的需要， 一些专家从而提出了再次修改《森林法》的建议。《十一届全国人大常委会立法规划》已将《中华人民共和国森林法》（修改）确定为该届人大任期内应当提请审议的立法项目。国家林业局成立了《森林法》修改工作领导小组、起草小组和专小组，制定了《森林法》修改工作实施方案。目前， 武汉大学环境法研究所等机构正在对《森林法》修改专家意见稿进行完善。笔者认为，应以我国《森林法》的修改为契机， 对我国集体林权流转制度进行完善。
1、在《森林法》修改中落实生态公益林与商品林的分类经营制度
《森林法》中可将防护林和特种用途林划为生态公益林；将用材林、经济林、薪炭林划为商品林。这其理论依据主要表现在以下3个方面：①中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》提供了生态公益林和商品林的划分标准。《意见》中规定：“依法把立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害区域的森林和林木划定为商品林；把生态区位重要或生态脆弱区
林和林木划定为公益林。” ②防护林和特种用途林发挥着生态公益林的作用。《森林法》第31条第2 项、第3项分别规定， 防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林只准进行抚育和更新性质的采伐；特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林严禁采伐。③地方法规已明确规定此种分类。”
2、改革现行的林木采伐许可证制度和年采伐限额制度。
对于生态公益林， 应实行严格的林木采伐许可证制度和年采伐限额制度， 使其主要提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木、林地， 以充分发挥其生态保护功能；对于商品林， 应实行相对宽松的林木采伐许可证制度和年采伐限额制度， 以促进商品林的林权流转。因为商品林主要提供能进入市场流通的经济产品， 如提供生产木（竹）材和其他林特产品， 主要发挥林业的经济价值。由于商品林的林权流转是集体林改的重点， 所以只有放宽对商品林的林权流转限制，才能确保林农的收益权， 繁荣林权交易市场。
综上所述， 有关林权流转的法律、政策对林权流转形式的规定迥异；同时，作为林业基本法的《森林法》在林权流转形式方面对出租和抵押均未作出规定。可见， 《森林法》没有及时吸收当前出台的法律和政策，具有明显的滞后性。因此， 《森林法》在修改时，应该注意与相关的法律、政策的良好衔接， 有必要对出租和抵押这2 种林权流转形式作出明确规定， 使林权流转形式多元化， 以便于林权流转。同时， 《森林法》对其他法律来说， 又属于特殊法。尽管《森林法》以外的其他法律对林权流转形式类型的规定不同， 但根据特别法优于一般法原则， 会优先适用《森林法》的规定， 这样可避免因不同法律的不同规定而导致林权流转形式的适用混乱的现象。
参考文献
[1] 陈远树.我国林权流转制度研究[ D] .重庆：重庆大学， 2005：1， 6.
[2] 刘宏明.我国林权内容的法律分析[ J] .国土绿化， 2004（6）：7.