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涉众型经济犯罪已成为当前引发群体性事件的重要诱因，针对涉众型经济犯罪的特点与发展的基本态势，在宽严相济刑事政策的精神指导下，提出有针对性且可操作的立法、司法及被害人保护对策，对遏制涉众型经济犯罪的高发态势，有效消除其社会负面影响，维护社会秩序，具有十分重要的意义。
一、涉众型经济犯罪的刑事立法政策问题
当前，经济犯罪呈高发态势，治理经济犯罪的形势相当严峻。在这一背景下，涉众型经济犯罪也呈现高发、频发态势，不仅严重干扰社会主义市场经济建设进程，而且影响社会和谐稳定，甚至危害国家经济安全，成为我国经济领域中严重的不和谐因素。如何有效地遏制此类犯罪，实施科学的刑事政策，已经成为摆在立法、司法机关面前的重大课题。正如有的学者所指出的，法律与政策互动，相辅相成，是古往今来人类在治理犯罪现象、维护社会稳定方面取得的宝贵经验。[1] 因此，我们需要明确具体的刑事政策来指导涉众型经济犯罪的立法和司法，把握好案件处理过程中法律效果与社会效果的和谐统一。刑事政策是国家和社会依据犯罪态势对犯罪行为和犯罪人运用刑法和诸多处置手段以期有效实现惩罚和预防犯罪目的的方略。[2] 刑事立法政策是刑事政策在刑法立法上的体现，是指刑法上如何规定犯罪、刑罚以及对刑罚适用起指导作用的政策。[3] 宽严相济是我国的基本刑事政策，贯穿于刑事立法、司法和执法的全过程，对预防和打击犯罪，促进市场经济的健康有序发展，缓解社会冲突，减少社会对抗，构建社会主义和谐社会发挥了积极的作用。涉众型经济犯罪刑事立法工作要注意贯彻落实宽严相济刑事政策，一方面，要严厉打击社会危害性严重的犯罪行为，并通过前瞻性立法预防和减少犯罪行为的发生，对不同类型、不同危害程度的犯罪行为处以相应的刑罚处罚措施；另一方面，对一些尚未达到犯罪程度的不法经济行为、罪与非罪的中间灰色地带的行为，刑法应保持必要的谦抑性，不宜过早介入。
1．预防刑事立法过度扩张，保障市场经济自由。过度扩张的刑事立法模糊了民事、行政和刑事案件的界限，不利于经济纠纷的解决和对被害人的保护，侵犯了市场主体的经营自主权和公民人权，阻碍了市场经济的创新发展和繁荣，也使得民事和行政法律制度的前置性屏障作用难以发挥，不利于民事和行政法律制度本身的完善以及民事、行政法规与刑法的衔接。我国目前还处于社会主义初级阶段，必须以经济发展为中心。因此，立法机关应当避免刑法对市场的过度干预，完善经济、行政法规体系，加强经济、行政法规与刑法的衔接，充分保障市场自由。对处于违法与犯罪之间的“灰色地带”行为，立法机关应该从促进市场创新和维护市场主体权利角度出发，克制刑法的介入，尽量不将其作为犯罪处理，最大程度上解除市场参与者的包袱，加快经济的发展。在考虑将某一危害行为入罪时，应当设立专家论证机制，仔细考察该行为是否经由刑法之外的其他法律部门调整，其他法律部门调整该危害行为的方法是否恰当，在社会政策方面是否存在该行为的替代性选择，[1]充分评估该行为的社会危害性是否足以需要刑法的介入，犯罪化的该行为与其他经济违法行为的界限是否清晰，该罪的设立是否与现行刑法的其他规定或其他罪名之间存在冲突等因素，慎重启动立法程序。立法机关还应当建立表决过程中立法信息充分披露机制，将有关该罪设立的专家论证信息、广大社会公众对该罪的意见以及相关信息在全国人民代表大会与会代表或者常委会委员面前充分披露，让有投票权的代表和委员们切实了解有关该项立法的背景、争议焦点、设罪的利弊等情况，然后选择和做出自己的合理决定。
2．严厉打击社会危害性严重的涉众型经济犯罪。预防经济犯罪刑事立法的过度扩张，并非是放纵严重危害经济安全的行为。这种刑事立法权的克制是相对的，对于社会危害性严重的涉众型经济犯罪，仍应采取严厉打击、威慑性预防的基本立场。一是严密刑事法网。涉众型经济犯罪往往涉案金额巨大，被害人人数众多，社会影响较大。有鉴于此，严厉打击此类犯罪的关键不在于降低入罪门槛，而在于严密刑事法网。因此，对于新出现的具有严重社会危害性的经济违法行为，立法机关应当及时予以犯罪化，使各种涉众型经济犯罪都不会因为立法的不严密而无法追究责任。例如，刑法修正案（七）将组织、领导传销行为从非法经营罪中剥离出来，单独定罪，表明国家在当前形势下对于非法传销类犯罪保持了高压态势，并通过界定行为而非单纯以数额认定犯罪，从而严密了刑事法网，加大了打击力度，给其他涉众型经济犯罪罪名的立法完善提供了借鉴。[2]二是前移犯罪评价节点。随着风险成为现代社会的特征，经济风险也无所不在，且对市场自由和秩序的破坏能产生呈几何次方的放大效果，刑法往往对此反应迟钝而导致打击不足，未能及时有效地控制经济风险，维护社会经济的安全。因此，立法机关应当以经济风险控制为导向，将严重危害经济安全的犯罪行为，特别是危害金融安全的犯罪，设置为行为犯或危险犯，提前刑法的介入时间； 将某些社会危害性严重的犯罪预备行为实行行为化，加大刑法的惩治力度，降低证明难度，提高刑法在控制经济风险方面的灵敏度。[3]
3．完善涉众型经济犯罪刑罚体系。确立科学的刑罚哲学，建立合理的刑罚体系，对犯罪规定合理的刑罚，关注非刑罚化和轻刑化，对于预防和打击涉众型经济犯罪具有十分重要的意义。《刑法修正案（八）》废除了近年来较少适用或基本未适用的13个经济性非暴力犯罪的死刑，引进了社区矫正的新型监督方式，调整了死刑与无期徒刑、有期徒刑之间刑罚的结构，加大了对严重犯罪的惩处力度，扩大了罚金刑的适用范围，贯彻和体现了宽严相济刑事政策，体现了巨大的进步之处，但涉众型经济犯罪刑罚体系仍然有进一步完善的空间。一是建议废除集资诈骗罪的死刑。在《刑法修正案（八）》取消了１３个经济性非暴力犯罪的死刑背景下，仍然保留了集资诈骗罪的死刑，这与被害人严惩犯罪分子的愿望和要求的迫切性以及迎合民众报复心理的需要有关，是一种以死刑的适用来消除民怨的消极做法。我们必须清醒地认识到，生命是无价的，集资诈骗尽管属于危害经济安全和侵犯财产的严重犯罪，但仍然不应该用财产的价值来衡量生命的价值。此外，因为死刑无法消除涉众型经济犯罪的原因，其发挥的一般威慑作用和一般预防功能有限。因此，从人权保障和功利角度来看，立法机关应当进一步取消非法集资罪的死刑。二是扩大财产刑和资格刑的适用。涉众型经济犯罪的犯罪分子往往是具有经济管理、金融理财和财务会计等专业知识和技能的专业人士，基于贪利心理实施犯罪。扩大财产刑和资格刑的适用，能消除其再犯的经济基础和资格基础，达到打击和预防的双重效果。我国目前的资格刑主要是指剥夺政治权利，具有强烈的政治色彩，在适用范围上也仅限于被判处死刑、无期徒刑的犯罪分子以及危害国家安全和严重破坏社会秩序的犯罪分子。这对涉众型经济犯罪的行为人而言，适用的可能性较小，对其资格的剥夺也并不相称。立法机关应当细化我国的资格刑刑种，增设禁止担任一定的职务、禁止从事特定职业的资格以及剥夺荣誉称号等措施。以这些资格刑的处罚方式进一步惩罚和打击犯罪分子，并剥夺他们再次实施犯罪的机会，又不至于使他们远离社会，同时也保障和增强了市场主体在从事经济行为的信心。
二、涉众型经济犯罪的刑事司法政策
治理涉众型经济犯罪已成为当前各级司法机关的一项重要任务，相关的刑事司法政策必须针对此类犯罪的深层次原因，在严厉打击的同时也要注意对犯罪的预警和预防，及时化解矛盾，挽回经济损失，防止处置不当激化矛盾。
1．贯彻落实宽严相济刑事司法政策。宽严相济刑事政策对于指导司法机关在新形势下正确适用法律，充分发挥司法职能，最大限度地预防和减少犯罪、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定具有重要意义。当前司法机关在办理未成年人犯罪、伤害类犯罪等传统犯罪时较为注意运用宽和严两个手段，但对如何运用宽严相济刑事政策妥善处理涉众型经济犯罪尚缺乏经验。诸如非法集资、非法证券、传销等涉众型经济犯罪，由于犯罪规模一般较大，涉及被害人人数众多，对社会经济秩序的破坏亦相应较大，因而强调从严惩处。在认定涉众型经济犯罪时也要避免伤及无辜或打击过度，对有可宽宥原因的涉众型经济犯罪，例如国有企业迫于生存发展压力而向职工集资的，在把握罪与非罪、罪轻与罪重时要再三斟酌。此外，涉众型经济犯罪以共同犯罪居多，对参与犯罪的人员要实行分层处理，区分主从。对负主要责任，起组织、领导、决策作用的，要从严打击；对起次要作用且积极退赃、认真悔罪的，可从宽处理；对于一般参与人，特别是本身也是受害者的，要本着教育挽救的原则，可以考虑不予追究刑事责任。[1]
2．坚持刑法干预的正当性和谦抑性原则。随着我国社会的发展，经济行为模式的创新，相关的违法违规及纠纷也越来越多，其中有些可以清晰判断为犯罪行为，有些则是民事违法行为，还有相当一部分是刑民交织，很难一目了然地作出正确判断，例如委托理财作为一种民事经营行为，有时就和非法吸收公众存款罪交织在一起难以区分。司法机关在处理这些刑民（刑事和民事）、刑行（刑事和行政）交叉经济案件时，就必须坚持刑法干预的正当性和谦抑性原则，厘清问题的关键和本质，对行为的性质进行正确分析，得出正确的判断，既不放纵这些涉众型经济犯罪活动，也不阻挠经济活动的发展和创新。一是要坚持刑法的二次性评价规范原则，优先适用民事、行政法律规范来判断行为的性质。二是坚持刑法的谦抑性，从严解释刑事法律规范，从宽解释民事、行政法律规范，优先适用后两者去调整行为人的行为。三是坚持以民事、行政法律关系的前置性分析和定性为基础来判断刑事关系。[2]
3．合理适用涉众型经济犯罪中的轻罪与重罪。所谓轻罪与重罪的选择适用，是指在认定具体经济犯罪行为的罪名时，由于证据在满足对应具体罪名的证明程度上存有缺陷，或是某些具体罪名的犯罪构成要件在认定上出现争议，而可能涉及相似罪名的择一选取问题。比较常见的情形是，集资诈骗罪与非法吸收公众存款罪，高利转贷罪与骗取贷款罪，妨害信用卡管理罪与信用卡诈骗罪等。集资诈骗罪相对于非法吸收公众存款罪而言是重罪，最高可判处死刑，尤其是在《刑法修正案（八）》取消13个经济性非暴力犯罪的死刑背景下，仍然保留了集资诈骗罪的死刑，充分显示出集资诈骗罪的重罪色彩。司法机关在适用集资诈骗罪时，一定要审慎而为，避免将应以非法吸收公众存款罪这一轻罪名处置的犯罪行为，不当升级为集资诈骗罪。尤其是在当前银行等金融机构普遍紧缩银根，民营中小企业融资困难的宏观经济背景下，对那些融资后因不当扩张经营造成经营风险积聚而无法偿还贷款本息的行为，应从主、客观两个方面收集各种证据，不能仅仅因资金链断裂，就认定行为人有非法占有目的，也不能仅仅因为行为人将少部分资金用于购置豪车、办公场所，就判断其为了挥霍。司法机关必须仔细剖析证明罪重罪轻的各种证据，慎重适用罪名，科学引导社会公众的经济行为。
4．建立和完善各司法机关和相关单位的沟通协调机制。预防和打击涉众型经济犯罪绝不是某一个司法机关能独立完成的任务，必须加强各司法机关之间以及司法机关与其他相关单位的沟通与协调。一是建立和完善不同地区间司法机关之间的沟通协调机制。涉众型经济犯罪往往涉及被害人人数众多，地域较广。有必要建立区域性或全国性的合作与协调机制，减少案件管辖上的争议和司法资源的浪费，提高办案效率，形成打击合力。要注意在案件定性上的合作与协调，及时交流办案思想和发挥案例指导作用，统一认识，争取不同地区对同一性质的案件作类似的处理，树立司法的公信力，避免留下不稳定因素。二是建立和完善公检法等司法机关内部的沟通协调机制。可以完善现有的检法联席会议、公检联席会议等，也可以根据各地区涉众型经济犯罪的具体情况，在必要时设立专门的防治涉众型经济犯罪领导小组。三是建立和完善司法机关与相关部门的沟通协调机制。司法机关应加强与工商、证监、银监、保监、银行等相关业务部门的协调与配合，共享信息，定期交流和研讨，共同研究探索打击和预防犯罪的措施，并建立案件的协调查处和移送机制，完善银行等金融机构内部的管理机制，从而减少犯罪的发生。
5．建立和完善涉众型经济犯罪情报信息工作机制。建立涉众型经济犯罪情报工作机制是运用行政技术手段防范犯罪的措施，它能为司法机关和执法机关掌控经济犯罪动向和寻找经济犯罪证据提供用力的支持。国外司法机关和执法机关都十分重视经济犯罪情报工作，认为打击经济犯罪关键在于情报信息。[1] 特别是涉众型经济犯罪，其发展蔓延往往经历了策划预谋、实施等一系列逐步发展的过程，因此，必须加强情报信息的收集，建立有效的预警机制，做到抓早抓小，尽早发现犯罪苗头，阻止涉众型经济犯罪由小案变成大案，个案变成群案。公检法等司法机关，尤其是公安机关，要做好情报信息的收集、分析和分享工作。具体措施包括加强与网监部门、技侦部门的情报消息合作，充分发挥它们在网络技术、电子证据固定、技侦等方面的作用；加强与行政管理部门、金融机构等外部单位的情报信息合作，建立信息交流机制，对经济活动进行有效监控；充分发挥群众的监督作用，拓宽群众举报渠道，借鉴检察机关职务犯罪举报制度，建立经济犯罪举报中心；建立全国性联网资料信息库，方便各地区各类别司法机关查询、及时比对、有效串并案件；及时将有关情报信息向行政执法部门、经济管理部门、行业协会和金融机构等通报，对相关单位和人员加强审查、管理和监控，有效遏制、防范和打击涉众型经济犯罪。
三、涉众型经济犯罪的被害人保护问题
治理涉众型经济犯罪已经成为当前各级司法机关的一项重要任务，在严厉打击的同时也要注意及时挽回和尽量减少被害人的经济损失，平息争议，安抚情绪，防止处置不当引发矛盾激化。将涉众型经济犯罪的犯罪分子绳之以法固然必要，但对大多数受害者而言，可能他们更关心的是自己的投资能否“保本”，避免血本无归的结局更为重要。此类犯罪多由资金链断裂而案发，因而犯罪分子在诉讼环节，很难赔偿被害人物质损失，一旦面临严厉的刑罚而丧失人身自由，以后也难以赔偿被害人的损失。有鉴于此，司法机关在办理有直接被害人的金融犯罪时，要切实处理好办案的法律效果与社会效果之间的关系，积极挽回被害人的经济损失，避免群体性事件的发生。
1．完善被害人刑事诉讼权利保障，加强被害人知情权、上诉权和赔偿权保护。对被害人的保护离不开刑事诉讼程序上的权利保障。2011年8月30日，全国人大常委会法制工作委员会公布了《中华人民共和国刑事诉讼法修正案（草案）》，规定证人证言对案件定罪量刑有重大影响，并且当事人或者辩护人、诉讼代理人有异议的，证人应当出庭作证。当事人或者辩护人、诉讼代理人对鉴定意见有异议的鉴定人应当出庭作证。经人民法院通知，鉴定人拒不出庭作证的，鉴定意见不得作为定案的根据。当事人和辩护人、诉讼代理人可以申请法庭通知有专门知识的人作为证人出庭，就鉴定人作出的鉴定意见提出意见。经审判长许可，公诉人、当事人和辩护人、诉讼代理人可以对证据、案件情况和定罪、量刑发表意见并且可以互相辩论。但从整体上看，《刑事诉讼法修正案（草案）》并没有太多加强被害人权利保障的内容，特别是没有赋予被害人以知情权、独立的上诉权和完整的损害赔偿诉讼请求权，这些权利对于保护被害人的权益至关重要。因此，有必要加强对被害人知悉权的保护，规定关系到被害人权益的法律文书在送达被告人的同时送达被害人，并建立相关的复核、复议、申诉等制度；在维护公诉为主体的制度的同时，赋予被害人独立刑事判决部分上诉权；[2] 加强对被害人获得赔偿权利的保障，废除最高人民法院《关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》中被害人获得民事赔偿受到不合理的限制，恢复被害人就物质损失提起附带民事诉讼的权利。
2．借鉴民事诉讼中的财产保全制度，建立刑事诉讼财产保全制度。为顺利挽回被害人因犯罪行为而导致的经济损失，防止犯罪分子转移和隐匿其财产，避免其后的附带民事诉讼或追赃程序形同虚设，我们可以借鉴民事诉讼中的财产保全制度，建立刑事诉讼财产保全制度。[3] 司法机关在立案之初，就要注意采取有效措施，控制犯罪嫌疑人的涉案财物，防止其财产转移，为最大程度地补偿遭受经济损失的被害人提供现实的物质保障；对于非涉案财产，在必要时候，司法机关也可以主动采取查封、扣押、冻结或者其他法律规定的财产保全方法；因犯罪行为而遭受经济损失存在合法求偿权的被害人也可以向司法机关申请，对犯罪嫌疑人的财产采取保全措施，对非涉案财产提出保全申请的，则必须提供担保；犯罪嫌疑人对非涉案财产提供足额担保的，司法机关应当解除财产保全。
3．加大追赃工作力度，建立长效追赃机制。赃款赃物的追缴是处理涉众经济犯罪案件工作的重中之重，对弥补被害人的经济损失具有决定性的作用。加大追赃工作力度，应当明确公安机关、检察机关和法院都有追赃的义务，特别是公安机关和检察机关应当高度重视追赃工作，转变“重破案、轻追赃”、“重起诉、轻追赃”的观念，将追赃工作作为一项重要的考核内容。2007年3月上海市高院、市检察院、市公安局联合下发的《关于加强刑事案件财产查控工作的若干意见》规定，公安机关、检察机关和法院应当加强对涉案财产的查控工作，加强对非涉案财产的调查，制作《犯罪嫌疑人财产情况调查表》，在特殊情况下，对与案件有关的财产的查控需要公安机关、检察机关和法院通力合作的，公安机关、检察机关应当积极配合法院工作，为赃款赃物的追缴工作打下基础。此外，公安机关、检察机关和法院还要加强和银行、证券公司、信贷公司等金融机构以及特定非金融机构的沟通和协调，充分利用这些机构的反洗钱功能和机制，掌握可疑款项的流动信息，为赃款赃物的追缴打下基础。同时，应当配套建立刑事被告人高消费限制制度，即被告人接受刑事处罚后，如果没有退出全部犯罪所得，则限制其高消费项目，一方面为促使其节约开支，以增加可追缴财产的数额，另一方面对其消费的限制可以增强被告人退赃的积极性。
此外，在司法实践中，赃款赃物往往由于证据和情势等多方面的原因而无法案件审结前全部追缴回来。尽管法律规定赃款赃物应当随时追缴，刑事判决书也一般都会判决继续追缴，但却往往成为一句空文，因为法律没有规定由哪个机关或部门追缴，如何继续追缴。一旦案件判决生效，这个案子基本上就结束了，追赃工作也就基本上停止了，只有在极少数情况下才能案件审结后追缴到赃款赃物。因此有必要建立长效追赃机制，在案件审结后的任何时间发现犯罪分子有可供执行的财产时，都应随时追缴用于补偿被害人，以保持被害人能期待财产归还和损失弥补的平和心态，打消犯罪分子“以刑罚换取金钱”的犯罪动力和侥幸心理，减少犯罪的发生，从而真正维护被害人权益。
4．完善被害人参与涉案款物处置的工作机制。涉众型经济犯罪案件的被害人最为关心的是其遭受的经济损失能否追回，涉案款物如何处置的问题。在不妨碍案件侦查、起诉和审理的情况下，可以充分尊重被害人的知情权，及时将涉案款物的扣押、冻结等处置情况告知被害人，让被害人支持和理解赃款赃物的处置工作，也能充分发挥被害人的积极作用，主动提供犯罪分子财产信息，帮助追缴工作的展开。[1]在处置特定涉案款物事时，应当扩大被害人的参与权，以选举代表或召开被害人会议的不同形式征求被害人意见，对涉案款物作出最合理的处置，并让被害人或其代表参与和监督整个处置进程。例如对于那些有实体的涉众型经济犯罪案件，如果实体具有操作、经营的可能性，执行可以采取在征得被害人同意的基础上，由有关部门托管、经营该实体，用经营所得逐步归还被害人损失。
5．完善涉众型经济犯罪退赔宽宥制度。要弥补涉众型经济犯罪被害人的经济损失，除了司法机关主动积极追赃以外，更要采取有效措施鼓励犯罪分子及其亲属积极退赃和赔偿。鼓励措施主要体现在对已经退赃退赔和未来能积极退赃退赔的被告人从宽处理。相关司法解释已经对这一问题作出了初步回应。但从总体来看，目前，对于涉众型经济犯罪中犯罪分子退赔情况对被告人刑事责任和其他刑事权利的影响，尚缺乏一个制度规范予以明确，这不利于被告人及其亲属的积极退赃。因此公安机关、检察机关、法院和监狱机关都应当分别建立适应各个阶段的退赔宽宥制度，鼓励被告人及其亲属积极退赃，尽力赔偿被害人的经济损失。公安机关对于积极主动退赃和努力通过合法正当经营赔偿被害人损失的犯罪嫌疑人，如果不羁押不致发生危险，可依法不予羁押；对于已经羁押的，可以依法改变强制措施，采取取保候审、监视居住等强制措施。检察机关除在强制措施方面有所应对外，也应当在量刑建议方面对被告人进行鼓励，建议法院把被告人的退赔表现作为一个重要的酌定从轻量刑情节予以考虑；被告人拒不退赃的，应当建议法院酌情从重处罚。法院应当将被告人的退赔表现和未来的退赔情况作为一个重要的量刑情节详细加以规定，被告人退赔的时间、数量、主动退赔还是被动退赔，未来会否进一步退赔，对量刑均有不同的影响。监狱机关也应当将被告人退赔情况作为是否对其减刑的一个重要考量因素。
6．建立涉众型经济犯罪被害人服务工作机制。由于涉众型被害人人数众多，涉案资金和社会影响较大，退赔工作繁重复杂，处理不当，很可能引发被害人上访、闹访等群体性事件，因此，必须做好被害人的服务工作，尽量减少更多的人成为涉众型经济犯罪的被害人，在案发后能最大程度地及时挽回其经济损失。单靠某一案件的承办人或者合议庭无法完全胜任这些工作，各司法机关应当妥善建立涉众型经济犯罪服务工作机制，加强法制宣传及犯罪预警，培养公众被害预防意识和投资风险意识，协调涉众型经济犯罪案件侦查、起诉和审判的准备工作，做好被害人的接待安抚工作、大规模的赃款赃物发放工作和突发事件的紧急应对工作，从事前预防、事中救济和事后安抚等各方面最大限度保护被害人的利益。■
一、涉众型经济犯罪的刑事立法政策问题
当前，经济犯罪呈高发态势，治理经济犯罪的形势相当严峻。在这一背景下，涉众型经济犯罪也呈现高发、频发态势，不仅严重干扰社会主义市场经济建设进程，而且影响社会和谐稳定，甚至危害国家经济安全，成为我国经济领域中严重的不和谐因素。如何有效地遏制此类犯罪，实施科学的刑事政策，已经成为摆在立法、司法机关面前的重大课题。正如有的学者所指出的，法律与政策互动，相辅相成，是古往今来人类在治理犯罪现象、维护社会稳定方面取得的宝贵经验。[1] 因此，我们需要明确具体的刑事政策来指导涉众型经济犯罪的立法和司法，把握好案件处理过程中法律效果与社会效果的和谐统一。刑事政策是国家和社会依据犯罪态势对犯罪行为和犯罪人运用刑法和诸多处置手段以期有效实现惩罚和预防犯罪目的的方略。[2] 刑事立法政策是刑事政策在刑法立法上的体现，是指刑法上如何规定犯罪、刑罚以及对刑罚适用起指导作用的政策。[3] 宽严相济是我国的基本刑事政策，贯穿于刑事立法、司法和执法的全过程，对预防和打击犯罪，促进市场经济的健康有序发展，缓解社会冲突，减少社会对抗，构建社会主义和谐社会发挥了积极的作用。涉众型经济犯罪刑事立法工作要注意贯彻落实宽严相济刑事政策，一方面，要严厉打击社会危害性严重的犯罪行为，并通过前瞻性立法预防和减少犯罪行为的发生，对不同类型、不同危害程度的犯罪行为处以相应的刑罚处罚措施；另一方面，对一些尚未达到犯罪程度的不法经济行为、罪与非罪的中间灰色地带的行为，刑法应保持必要的谦抑性，不宜过早介入。
1．预防刑事立法过度扩张，保障市场经济自由。过度扩张的刑事立法模糊了民事、行政和刑事案件的界限，不利于经济纠纷的解决和对被害人的保护，侵犯了市场主体的经营自主权和公民人权，阻碍了市场经济的创新发展和繁荣，也使得民事和行政法律制度的前置性屏障作用难以发挥，不利于民事和行政法律制度本身的完善以及民事、行政法规与刑法的衔接。我国目前还处于社会主义初级阶段，必须以经济发展为中心。因此，立法机关应当避免刑法对市场的过度干预，完善经济、行政法规体系，加强经济、行政法规与刑法的衔接，充分保障市场自由。对处于违法与犯罪之间的“灰色地带”行为，立法机关应该从促进市场创新和维护市场主体权利角度出发，克制刑法的介入，尽量不将其作为犯罪处理，最大程度上解除市场参与者的包袱，加快经济的发展。在考虑将某一危害行为入罪时，应当设立专家论证机制，仔细考察该行为是否经由刑法之外的其他法律部门调整，其他法律部门调整该危害行为的方法是否恰当，在社会政策方面是否存在该行为的替代性选择，[1]充分评估该行为的社会危害性是否足以需要刑法的介入，犯罪化的该行为与其他经济违法行为的界限是否清晰，该罪的设立是否与现行刑法的其他规定或其他罪名之间存在冲突等因素，慎重启动立法程序。立法机关还应当建立表决过程中立法信息充分披露机制，将有关该罪设立的专家论证信息、广大社会公众对该罪的意见以及相关信息在全国人民代表大会与会代表或者常委会委员面前充分披露，让有投票权的代表和委员们切实了解有关该项立法的背景、争议焦点、设罪的利弊等情况，然后选择和做出自己的合理决定。
2．严厉打击社会危害性严重的涉众型经济犯罪。预防经济犯罪刑事立法的过度扩张，并非是放纵严重危害经济安全的行为。这种刑事立法权的克制是相对的，对于社会危害性严重的涉众型经济犯罪，仍应采取严厉打击、威慑性预防的基本立场。一是严密刑事法网。涉众型经济犯罪往往涉案金额巨大，被害人人数众多，社会影响较大。有鉴于此，严厉打击此类犯罪的关键不在于降低入罪门槛，而在于严密刑事法网。因此，对于新出现的具有严重社会危害性的经济违法行为，立法机关应当及时予以犯罪化，使各种涉众型经济犯罪都不会因为立法的不严密而无法追究责任。例如，刑法修正案（七）将组织、领导传销行为从非法经营罪中剥离出来，单独定罪，表明国家在当前形势下对于非法传销类犯罪保持了高压态势，并通过界定行为而非单纯以数额认定犯罪，从而严密了刑事法网，加大了打击力度，给其他涉众型经济犯罪罪名的立法完善提供了借鉴。[2]二是前移犯罪评价节点。随着风险成为现代社会的特征，经济风险也无所不在，且对市场自由和秩序的破坏能产生呈几何次方的放大效果，刑法往往对此反应迟钝而导致打击不足，未能及时有效地控制经济风险，维护社会经济的安全。因此，立法机关应当以经济风险控制为导向，将严重危害经济安全的犯罪行为，特别是危害金融安全的犯罪，设置为行为犯或危险犯，提前刑法的介入时间； 将某些社会危害性严重的犯罪预备行为实行行为化，加大刑法的惩治力度，降低证明难度，提高刑法在控制经济风险方面的灵敏度。[3]
3．完善涉众型经济犯罪刑罚体系。确立科学的刑罚哲学，建立合理的刑罚体系，对犯罪规定合理的刑罚，关注非刑罚化和轻刑化，对于预防和打击涉众型经济犯罪具有十分重要的意义。《刑法修正案（八）》废除了近年来较少适用或基本未适用的13个经济性非暴力犯罪的死刑，引进了社区矫正的新型监督方式，调整了死刑与无期徒刑、有期徒刑之间刑罚的结构，加大了对严重犯罪的惩处力度，扩大了罚金刑的适用范围，贯彻和体现了宽严相济刑事政策，体现了巨大的进步之处，但涉众型经济犯罪刑罚体系仍然有进一步完善的空间。一是建议废除集资诈骗罪的死刑。在《刑法修正案（八）》取消了１３个经济性非暴力犯罪的死刑背景下，仍然保留了集资诈骗罪的死刑，这与被害人严惩犯罪分子的愿望和要求的迫切性以及迎合民众报复心理的需要有关，是一种以死刑的适用来消除民怨的消极做法。我们必须清醒地认识到，生命是无价的，集资诈骗尽管属于危害经济安全和侵犯财产的严重犯罪，但仍然不应该用财产的价值来衡量生命的价值。此外，因为死刑无法消除涉众型经济犯罪的原因，其发挥的一般威慑作用和一般预防功能有限。因此，从人权保障和功利角度来看，立法机关应当进一步取消非法集资罪的死刑。二是扩大财产刑和资格刑的适用。涉众型经济犯罪的犯罪分子往往是具有经济管理、金融理财和财务会计等专业知识和技能的专业人士，基于贪利心理实施犯罪。扩大财产刑和资格刑的适用，能消除其再犯的经济基础和资格基础，达到打击和预防的双重效果。我国目前的资格刑主要是指剥夺政治权利，具有强烈的政治色彩，在适用范围上也仅限于被判处死刑、无期徒刑的犯罪分子以及危害国家安全和严重破坏社会秩序的犯罪分子。这对涉众型经济犯罪的行为人而言，适用的可能性较小，对其资格的剥夺也并不相称。立法机关应当细化我国的资格刑刑种，增设禁止担任一定的职务、禁止从事特定职业的资格以及剥夺荣誉称号等措施。以这些资格刑的处罚方式进一步惩罚和打击犯罪分子，并剥夺他们再次实施犯罪的机会，又不至于使他们远离社会，同时也保障和增强了市场主体在从事经济行为的信心。
二、涉众型经济犯罪的刑事司法政策
治理涉众型经济犯罪已成为当前各级司法机关的一项重要任务，相关的刑事司法政策必须针对此类犯罪的深层次原因，在严厉打击的同时也要注意对犯罪的预警和预防，及时化解矛盾，挽回经济损失，防止处置不当激化矛盾。
1．贯彻落实宽严相济刑事司法政策。宽严相济刑事政策对于指导司法机关在新形势下正确适用法律，充分发挥司法职能，最大限度地预防和减少犯罪、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定具有重要意义。当前司法机关在办理未成年人犯罪、伤害类犯罪等传统犯罪时较为注意运用宽和严两个手段，但对如何运用宽严相济刑事政策妥善处理涉众型经济犯罪尚缺乏经验。诸如非法集资、非法证券、传销等涉众型经济犯罪，由于犯罪规模一般较大，涉及被害人人数众多，对社会经济秩序的破坏亦相应较大，因而强调从严惩处。在认定涉众型经济犯罪时也要避免伤及无辜或打击过度，对有可宽宥原因的涉众型经济犯罪，例如国有企业迫于生存发展压力而向职工集资的，在把握罪与非罪、罪轻与罪重时要再三斟酌。此外，涉众型经济犯罪以共同犯罪居多，对参与犯罪的人员要实行分层处理，区分主从。对负主要责任，起组织、领导、决策作用的，要从严打击；对起次要作用且积极退赃、认真悔罪的，可从宽处理；对于一般参与人，特别是本身也是受害者的，要本着教育挽救的原则，可以考虑不予追究刑事责任。[1]
2．坚持刑法干预的正当性和谦抑性原则。随着我国社会的发展，经济行为模式的创新，相关的违法违规及纠纷也越来越多，其中有些可以清晰判断为犯罪行为，有些则是民事违法行为，还有相当一部分是刑民交织，很难一目了然地作出正确判断，例如委托理财作为一种民事经营行为，有时就和非法吸收公众存款罪交织在一起难以区分。司法机关在处理这些刑民（刑事和民事）、刑行（刑事和行政）交叉经济案件时，就必须坚持刑法干预的正当性和谦抑性原则，厘清问题的关键和本质，对行为的性质进行正确分析，得出正确的判断，既不放纵这些涉众型经济犯罪活动，也不阻挠经济活动的发展和创新。一是要坚持刑法的二次性评价规范原则，优先适用民事、行政法律规范来判断行为的性质。二是坚持刑法的谦抑性，从严解释刑事法律规范，从宽解释民事、行政法律规范，优先适用后两者去调整行为人的行为。三是坚持以民事、行政法律关系的前置性分析和定性为基础来判断刑事关系。[2]
3．合理适用涉众型经济犯罪中的轻罪与重罪。所谓轻罪与重罪的选择适用，是指在认定具体经济犯罪行为的罪名时，由于证据在满足对应具体罪名的证明程度上存有缺陷，或是某些具体罪名的犯罪构成要件在认定上出现争议，而可能涉及相似罪名的择一选取问题。比较常见的情形是，集资诈骗罪与非法吸收公众存款罪，高利转贷罪与骗取贷款罪，妨害信用卡管理罪与信用卡诈骗罪等。集资诈骗罪相对于非法吸收公众存款罪而言是重罪，最高可判处死刑，尤其是在《刑法修正案（八）》取消13个经济性非暴力犯罪的死刑背景下，仍然保留了集资诈骗罪的死刑，充分显示出集资诈骗罪的重罪色彩。司法机关在适用集资诈骗罪时，一定要审慎而为，避免将应以非法吸收公众存款罪这一轻罪名处置的犯罪行为，不当升级为集资诈骗罪。尤其是在当前银行等金融机构普遍紧缩银根，民营中小企业融资困难的宏观经济背景下，对那些融资后因不当扩张经营造成经营风险积聚而无法偿还贷款本息的行为，应从主、客观两个方面收集各种证据，不能仅仅因资金链断裂，就认定行为人有非法占有目的，也不能仅仅因为行为人将少部分资金用于购置豪车、办公场所，就判断其为了挥霍。司法机关必须仔细剖析证明罪重罪轻的各种证据，慎重适用罪名，科学引导社会公众的经济行为。
4．建立和完善各司法机关和相关单位的沟通协调机制。预防和打击涉众型经济犯罪绝不是某一个司法机关能独立完成的任务，必须加强各司法机关之间以及司法机关与其他相关单位的沟通与协调。一是建立和完善不同地区间司法机关之间的沟通协调机制。涉众型经济犯罪往往涉及被害人人数众多，地域较广。有必要建立区域性或全国性的合作与协调机制，减少案件管辖上的争议和司法资源的浪费，提高办案效率，形成打击合力。要注意在案件定性上的合作与协调，及时交流办案思想和发挥案例指导作用，统一认识，争取不同地区对同一性质的案件作类似的处理，树立司法的公信力，避免留下不稳定因素。二是建立和完善公检法等司法机关内部的沟通协调机制。可以完善现有的检法联席会议、公检联席会议等，也可以根据各地区涉众型经济犯罪的具体情况，在必要时设立专门的防治涉众型经济犯罪领导小组。三是建立和完善司法机关与相关部门的沟通协调机制。司法机关应加强与工商、证监、银监、保监、银行等相关业务部门的协调与配合，共享信息，定期交流和研讨，共同研究探索打击和预防犯罪的措施，并建立案件的协调查处和移送机制，完善银行等金融机构内部的管理机制，从而减少犯罪的发生。
5．建立和完善涉众型经济犯罪情报信息工作机制。建立涉众型经济犯罪情报工作机制是运用行政技术手段防范犯罪的措施，它能为司法机关和执法机关掌控经济犯罪动向和寻找经济犯罪证据提供用力的支持。国外司法机关和执法机关都十分重视经济犯罪情报工作，认为打击经济犯罪关键在于情报信息。[1] 特别是涉众型经济犯罪，其发展蔓延往往经历了策划预谋、实施等一系列逐步发展的过程，因此，必须加强情报信息的收集，建立有效的预警机制，做到抓早抓小，尽早发现犯罪苗头，阻止涉众型经济犯罪由小案变成大案，个案变成群案。公检法等司法机关，尤其是公安机关，要做好情报信息的收集、分析和分享工作。具体措施包括加强与网监部门、技侦部门的情报消息合作，充分发挥它们在网络技术、电子证据固定、技侦等方面的作用；加强与行政管理部门、金融机构等外部单位的情报信息合作，建立信息交流机制，对经济活动进行有效监控；充分发挥群众的监督作用，拓宽群众举报渠道，借鉴检察机关职务犯罪举报制度，建立经济犯罪举报中心；建立全国性联网资料信息库，方便各地区各类别司法机关查询、及时比对、有效串并案件；及时将有关情报信息向行政执法部门、经济管理部门、行业协会和金融机构等通报，对相关单位和人员加强审查、管理和监控，有效遏制、防范和打击涉众型经济犯罪。
三、涉众型经济犯罪的被害人保护问题
治理涉众型经济犯罪已经成为当前各级司法机关的一项重要任务，在严厉打击的同时也要注意及时挽回和尽量减少被害人的经济损失，平息争议，安抚情绪，防止处置不当引发矛盾激化。将涉众型经济犯罪的犯罪分子绳之以法固然必要，但对大多数受害者而言，可能他们更关心的是自己的投资能否“保本”，避免血本无归的结局更为重要。此类犯罪多由资金链断裂而案发，因而犯罪分子在诉讼环节，很难赔偿被害人物质损失，一旦面临严厉的刑罚而丧失人身自由，以后也难以赔偿被害人的损失。有鉴于此，司法机关在办理有直接被害人的金融犯罪时，要切实处理好办案的法律效果与社会效果之间的关系，积极挽回被害人的经济损失，避免群体性事件的发生。
1．完善被害人刑事诉讼权利保障，加强被害人知情权、上诉权和赔偿权保护。对被害人的保护离不开刑事诉讼程序上的权利保障。2011年8月30日，全国人大常委会法制工作委员会公布了《中华人民共和国刑事诉讼法修正案（草案）》，规定证人证言对案件定罪量刑有重大影响，并且当事人或者辩护人、诉讼代理人有异议的，证人应当出庭作证。当事人或者辩护人、诉讼代理人对鉴定意见有异议的鉴定人应当出庭作证。经人民法院通知，鉴定人拒不出庭作证的，鉴定意见不得作为定案的根据。当事人和辩护人、诉讼代理人可以申请法庭通知有专门知识的人作为证人出庭，就鉴定人作出的鉴定意见提出意见。经审判长许可，公诉人、当事人和辩护人、诉讼代理人可以对证据、案件情况和定罪、量刑发表意见并且可以互相辩论。但从整体上看，《刑事诉讼法修正案（草案）》并没有太多加强被害人权利保障的内容，特别是没有赋予被害人以知情权、独立的上诉权和完整的损害赔偿诉讼请求权，这些权利对于保护被害人的权益至关重要。因此，有必要加强对被害人知悉权的保护，规定关系到被害人权益的法律文书在送达被告人的同时送达被害人，并建立相关的复核、复议、申诉等制度；在维护公诉为主体的制度的同时，赋予被害人独立刑事判决部分上诉权；[2] 加强对被害人获得赔偿权利的保障，废除最高人民法院《关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》中被害人获得民事赔偿受到不合理的限制，恢复被害人就物质损失提起附带民事诉讼的权利。
2．借鉴民事诉讼中的财产保全制度，建立刑事诉讼财产保全制度。为顺利挽回被害人因犯罪行为而导致的经济损失，防止犯罪分子转移和隐匿其财产，避免其后的附带民事诉讼或追赃程序形同虚设，我们可以借鉴民事诉讼中的财产保全制度，建立刑事诉讼财产保全制度。[3] 司法机关在立案之初，就要注意采取有效措施，控制犯罪嫌疑人的涉案财物，防止其财产转移，为最大程度地补偿遭受经济损失的被害人提供现实的物质保障；对于非涉案财产，在必要时候，司法机关也可以主动采取查封、扣押、冻结或者其他法律规定的财产保全方法；因犯罪行为而遭受经济损失存在合法求偿权的被害人也可以向司法机关申请，对犯罪嫌疑人的财产采取保全措施，对非涉案财产提出保全申请的，则必须提供担保；犯罪嫌疑人对非涉案财产提供足额担保的，司法机关应当解除财产保全。
3．加大追赃工作力度，建立长效追赃机制。赃款赃物的追缴是处理涉众经济犯罪案件工作的重中之重，对弥补被害人的经济损失具有决定性的作用。加大追赃工作力度，应当明确公安机关、检察机关和法院都有追赃的义务，特别是公安机关和检察机关应当高度重视追赃工作，转变“重破案、轻追赃”、“重起诉、轻追赃”的观念，将追赃工作作为一项重要的考核内容。2007年3月上海市高院、市检察院、市公安局联合下发的《关于加强刑事案件财产查控工作的若干意见》规定，公安机关、检察机关和法院应当加强对涉案财产的查控工作，加强对非涉案财产的调查，制作《犯罪嫌疑人财产情况调查表》，在特殊情况下，对与案件有关的财产的查控需要公安机关、检察机关和法院通力合作的，公安机关、检察机关应当积极配合法院工作，为赃款赃物的追缴工作打下基础。此外，公安机关、检察机关和法院还要加强和银行、证券公司、信贷公司等金融机构以及特定非金融机构的沟通和协调，充分利用这些机构的反洗钱功能和机制，掌握可疑款项的流动信息，为赃款赃物的追缴打下基础。同时，应当配套建立刑事被告人高消费限制制度，即被告人接受刑事处罚后，如果没有退出全部犯罪所得，则限制其高消费项目，一方面为促使其节约开支，以增加可追缴财产的数额，另一方面对其消费的限制可以增强被告人退赃的积极性。
此外，在司法实践中，赃款赃物往往由于证据和情势等多方面的原因而无法案件审结前全部追缴回来。尽管法律规定赃款赃物应当随时追缴，刑事判决书也一般都会判决继续追缴，但却往往成为一句空文，因为法律没有规定由哪个机关或部门追缴，如何继续追缴。一旦案件判决生效，这个案子基本上就结束了，追赃工作也就基本上停止了，只有在极少数情况下才能案件审结后追缴到赃款赃物。因此有必要建立长效追赃机制，在案件审结后的任何时间发现犯罪分子有可供执行的财产时，都应随时追缴用于补偿被害人，以保持被害人能期待财产归还和损失弥补的平和心态，打消犯罪分子“以刑罚换取金钱”的犯罪动力和侥幸心理，减少犯罪的发生，从而真正维护被害人权益。
4．完善被害人参与涉案款物处置的工作机制。涉众型经济犯罪案件的被害人最为关心的是其遭受的经济损失能否追回，涉案款物如何处置的问题。在不妨碍案件侦查、起诉和审理的情况下，可以充分尊重被害人的知情权，及时将涉案款物的扣押、冻结等处置情况告知被害人，让被害人支持和理解赃款赃物的处置工作，也能充分发挥被害人的积极作用，主动提供犯罪分子财产信息，帮助追缴工作的展开。[1]在处置特定涉案款物事时，应当扩大被害人的参与权，以选举代表或召开被害人会议的不同形式征求被害人意见，对涉案款物作出最合理的处置，并让被害人或其代表参与和监督整个处置进程。例如对于那些有实体的涉众型经济犯罪案件，如果实体具有操作、经营的可能性，执行可以采取在征得被害人同意的基础上，由有关部门托管、经营该实体，用经营所得逐步归还被害人损失。
5．完善涉众型经济犯罪退赔宽宥制度。要弥补涉众型经济犯罪被害人的经济损失，除了司法机关主动积极追赃以外，更要采取有效措施鼓励犯罪分子及其亲属积极退赃和赔偿。鼓励措施主要体现在对已经退赃退赔和未来能积极退赃退赔的被告人从宽处理。相关司法解释已经对这一问题作出了初步回应。但从总体来看，目前，对于涉众型经济犯罪中犯罪分子退赔情况对被告人刑事责任和其他刑事权利的影响，尚缺乏一个制度规范予以明确，这不利于被告人及其亲属的积极退赃。因此公安机关、检察机关、法院和监狱机关都应当分别建立适应各个阶段的退赔宽宥制度，鼓励被告人及其亲属积极退赃，尽力赔偿被害人的经济损失。公安机关对于积极主动退赃和努力通过合法正当经营赔偿被害人损失的犯罪嫌疑人，如果不羁押不致发生危险，可依法不予羁押；对于已经羁押的，可以依法改变强制措施，采取取保候审、监视居住等强制措施。检察机关除在强制措施方面有所应对外，也应当在量刑建议方面对被告人进行鼓励，建议法院把被告人的退赔表现作为一个重要的酌定从轻量刑情节予以考虑；被告人拒不退赃的，应当建议法院酌情从重处罚。法院应当将被告人的退赔表现和未来的退赔情况作为一个重要的量刑情节详细加以规定，被告人退赔的时间、数量、主动退赔还是被动退赔，未来会否进一步退赔，对量刑均有不同的影响。监狱机关也应当将被告人退赔情况作为是否对其减刑的一个重要考量因素。
6．建立涉众型经济犯罪被害人服务工作机制。由于涉众型被害人人数众多，涉案资金和社会影响较大，退赔工作繁重复杂，处理不当，很可能引发被害人上访、闹访等群体性事件，因此，必须做好被害人的服务工作，尽量减少更多的人成为涉众型经济犯罪的被害人，在案发后能最大程度地及时挽回其经济损失。单靠某一案件的承办人或者合议庭无法完全胜任这些工作，各司法机关应当妥善建立涉众型经济犯罪服务工作机制，加强法制宣传及犯罪预警，培养公众被害预防意识和投资风险意识，协调涉众型经济犯罪案件侦查、起诉和审判的准备工作，做好被害人的接待安抚工作、大规模的赃款赃物发放工作和突发事件的紧急应对工作，从事前预防、事中救济和事后安抚等各方面最大限度保护被害人的利益。■