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党的十八届三中全会启动实施“单独二孩”政策，被称为全面深化改革带来的民生实惠。我国严格执行计划生育政策30多年取得显著成效的同时，也产生了100多万独生子女死亡或者严重伤残的特殊家庭，并已日渐成为包括党和政府在内的社会各界高度关注的社会问题。中共重庆市渝北区委党校与区人口计生委合作调研，发现计生特殊家庭有独特之处，期待党和政府以及社会各界多加关爱，建议构建具有“普惠+特惠”特点的计生特殊家庭特别关爱社会服务保障体系，进一步加大特别关爱力度，切实解决现实困难，使其安享幸福晚年，度过特殊人生。
一、特殊：计划生育特殊家庭有别于常规家庭
本课题调研的计划生育特殊家庭，是指独生子女死亡或三级及其以上伤残（以下称“严重伤残”），又没有生育或者领养小孩，夫妻年龄在49岁以上的家庭。可见，计划生育特殊家庭最大的特殊之处，就是独生子女死亡或严重伤残。由此，带来了一系列有别于常规家庭的特殊之处：
（一）遭遇精神的、生活的巨大打击
独生子女死亡或严重伤残给家庭带来的灾难是巨大的，涉及物质、精神、生活等多个方面。这些家庭大多历经社会发展的曲折与起伏，又遭遇丧子或者子女严重伤残之痛，经受了难以想象的精神痛苦，还要面对养老缺乏保障的艰难前景。在与独生子女死亡的父母座谈时，有的哭泣，有的唉叹，更多的是担心害怕，逐渐年迈多病，生活无人照料、没人养老送终，甚至孤独生病无人签字做手术……参与问卷调查的社会大众认为，独生子女死亡或严重伤残给家庭带来的精神灾难是最主要的，达到46.47%，还有51.45%的人认为以上灾害全部具有。独生子女死亡的父母作为当事人，比社会大众感受更加深刻，有82.05%的人认为以上灾难全部具有，高出社会大众30个百分点。
（二）遭遇情感寄托、养老传承等现实的具体问题
子女是父母血脉的传承，情感的寄托，生命的希望，以及养老的重要依靠。独生子女一旦遭遇死亡或者严重伤残，母亲又不能再生育，这些家庭步入中老年后，一系列现实而具体的问题就摆到了面前：养老问题、精神问题、经济问题、康复护理问题、没有后人相传问题等最为突出（见下表）。这些实际困难，负面影响大，个人诉求十分迫切。
（三）家庭面临的经济问题具有差异性
独生子女死亡或者严重伤残，在经济方面必然会给家庭带来巨大损失，如孩子成长中的培养投入、伤残孩子的治疗与康复费用、孩子未来对父母的预期赡养资助等。由于各自家庭经济情况的差别，即使独生子女发生死亡或者严重伤残的情况，父母对此的关注点也各有侧重。家庭经济条件稍好一点的家庭，发生独生子女死亡或者严重伤残情况，更多的是关注精神问题、长远的养老问题。从走访和座谈交流的情况看，部分经济比较困难的独生子女死亡或者严重伤残家庭，仍然面临着经济上的巨大损失与压力。有的甚至考虑不到精神层面的问题，也顾及不了养老的问题，每天面对的是如何解决好温饱问题。无论是独生子女死亡还是严重伤残，给家庭带来的现实经济问题，作为当事人，独生子女死亡父母的认识比普通社会大众明显深刻。
二、期待：更加关爱计划生育特殊家庭
党中央、国务院和各级党委、政府充分肯定独生子女死亡或者严重伤残家庭为国家经济社会健康发展做出的巨大贡献，已经初步建立起了独生子女死亡或严重伤残家庭特别扶助制度，并与其他相关制度一起，初步架构起解决计划生育特殊家庭實际困难的制度保障。重庆市属于独生子女死亡或者严重伤残家庭特别扶助制度的首批试点地区之一，包括国家部分计划生育家庭特别扶助，重庆市独生子女四级以下伤残家庭定额扶助和农村参合补助三个方面。2008年1月1日起到现在，女方年满49周岁的城乡独生子女死亡夫妻，特别扶助金提高到每人每月260元，直到亡故为止；城乡独生子女严重残疾家庭夫妻双方的特别扶助标准是每人每月230元，直到子女康复为止。
渝北区结合自身实际，加大了特别扶助力度，对独生子女伤残或死亡家庭实行一次性1000元补助和每年每人600元的定额扶助政策。2013年5月21日，渝北区颁发了《关于实施流动人口关怀照顾政策和建立计划生育特殊家庭关爱制度的通知》（渝北府办发〔2013〕49号），实施计划生育家庭临时困难救助制度，计生失独家庭父母每3年自主进行一次每人600元的健康检查，把享受特别扶助的失独家庭全部纳入元旦春节走访慰问对象。渝北区独生子女严重伤残或死亡家庭的夫妻，在享受特别扶助的同时，低于低保线的纳入低保；年老时依法享有新型农村社会养老保险的基础养老金；符合社会优抚条件的，享有相应的优抚待遇。获得特别扶助金的家庭，不因此而影响其享受其他相关的社会保障待遇，比如在核算城乡居民最低生活收入时，特别扶助金不记入家庭收入；特别扶助金、独生子女死亡父母的体检费免交个税，也不计入家庭收入抵扣低保补助。
尽管有党和政府、基层组织、社会各界等多方面的关注与行动，但总体上对独生子女死亡或严重伤残家庭的关爱还是初步的，存在有待建立、有待深化、有待完善的诸多问题。从政府的特别扶助看，计划生育已经严格执行30多年后的今天，尚未在国家层面形成较为完善的、科学的基本制度；对独生子女死亡或严重伤残家庭的特别扶助制度虽然事实上已在全国施行，但是国家层面仍然处于试点之中，并未正式确立起来；特别扶助标准普遍很低，尽管部分地方适当有所提高，但与当地的年平均收入，甚至低保标准相比，仍然相差甚远；扶助的对象是年满49岁以上的中老年群体，而独生子女死亡或者严重伤残，但母亲未达到49周岁的群体则没有覆盖。况且，目前政府的特别扶助主要停留在物质方面，至于精神慰藉、社会引导等方面的工作仍然不够，普遍缺少对独生子女死亡或严重伤残家庭参加的社团组织的日常经费支持。
调查发现，社会大众对独生子女死亡或严重伤残家庭的关爱增多，但总体不够，比较缺乏；从目前的经济社会发展水平来看，重庆市对计划生育特殊家庭的特别扶助金标准偏低。 在走访和座谈会中，独生子女死亡父母中大多数人希望能够集中居住养老，要么是住公租房，要么是住公益性的养老公寓，甚至在政府的优惠下自筹资金修建养老公寓。普遍希望政府出台政策，解决独生子女死亡父母老伴先走后，孤独老人住院手术、住敬老院需要签字等问题；希望基层公共组织、社区、社团组织等能够主动想到他们，并提供必要的日常生活服务和心理、精神方面的服务；还希望能够立法，在政策、法律方面获得一个类似于“空巢老人”一样的恰当称呼，依法保护其合法权益；希望提高特别扶助金标准，不应收取电视收视费和物业管理费，由政府供养年满60周岁的失独老人；也希望亲朋好友、社会群众对他们能够有所尊重。
三、建议：构建“普惠+特惠”的特别关爱社会服务保障体系
特别扶助制度是计划生育基本国策的一项配套政策，是国家为保障独生子女死亡或严重伤残家庭的特殊利益而建立的一项保障制度，是一项顺民意、办民事、解民忧、得民心的务实举措。为此，与经济社会发展相适应、与人民群众的期盼相呼应，课题组建议按照“政府为主、部门协同、社会参与”的原则，构建“以法定政策为依据，以地方政策为重点、以公共财政为支撑、以社会组织为依托”，具有“普惠+特惠”特点的计划生育特殊家庭特别关爱社会服务保障体系，进一步加大特别关爱力度，切实解决现实困难，使其安享幸福晚年，度过特殊人生。
（一）政府主动作为，建立特别扶助标准动态调整机制
各级政府履行法定义务，回应广大人民群众的期待，应当不断主动作为，可以侧重从政策架构、利益保障、扶助标准等方面发挥作用，建立特别扶助标准動态调整机制。
在政策架构上，计划生育特别扶助政策可以整合计划生育、民生帮扶、社会治理、公共服务采购等相关政策。因为计划生育特别扶助制度具有独特性，是国家对独生子女死亡伤残家庭的补偿、救助与保障，与相关社会保障制度的政策目标不同，不能相互替代，而应相互衔接、整合。
在利益保障上，除了依法保障独生子女严重伤残或死亡家庭夫妻享有特别扶助和基本社保的待遇外，还应当对他们参加的合法社团组织给予一定资助，保证其正常开展活动，创造相互慰藉搀扶的环境条件；可以比照“三无”人员，率先实施为独生子女死亡的老年父母保障养老，公办养老机构要降低收费标准，优先解决自愿入住人员的养老问题，减免或补贴一定费用，负责给他们收养送终。
在扶助标准上，从目前的经济社会发展水平来看，重庆市特别扶助金标准偏低。参照低保标准和城乡居民平均收入水平，接受调查的同志普遍认为，特别扶助金标准应当对具体家庭实际收入进行补差，达到城乡居民平均收入。独生子女死亡父母主要倾向于每月500元，并逐年每月递增1.5%的标准。独生子女严重伤残或者死亡家庭面临的困难和问题，与烈属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属等相似，可以考虑参照城镇农村病故军人遗属定期抚恤金来拟定特别扶助金标准，并建立特别扶助标准动态调整机制。
（二）社会及时关爱，培育扶危济困的良好风气
目前，社会大众对计划生育特殊家庭了解不够、关注不够，关爱也不够，甚至还有20.47%的社会大众，没有想过独生子女死亡或严重伤残会给家庭带来巨大的灾难。为此，对计划生育特殊家庭的关爱扶助，除了各级政府要发挥主导作用外，希望社会各方面及时发挥各自作用，奉献特别的关爱，培育扶危济困的良好风气。
调查得知，关爱扶助计划生育特殊家庭，社会大众有意愿，受助对象有期待。只要能够有效的联结，就一定会汇聚成宏大的爱的海洋，培育起扶危济困的良好社会新风气。比如，开展亲情关怀，为丰富计划生育特殊家庭精神需求创造条件，可依托居家养老服务中心（站），建设帮扶行动场所，引导特殊家庭老年人参与各类健身、文娱、游览和公益活动，对行动不便的老人上门开展医疗服务或陪护到医院检查治疗。开展社区邻里帮扶服务，比如成立社区心贴心老年人服务中心，免费为年迈老人提供家政服务；成立社区丧葬服务志愿者队伍，帮助亲情送终。团委、妇联、计生协会等群团组织，可以组织志愿者与有需求的特殊家庭老人结对，开展生活照料、心理关爱、精神慰藉、物质帮扶、法律援助等服务。组织同伴连心服务，让有类似情况的同伴相互慰藉，相互帮助，共同走出心灵阴影。
（三）采取多项举措，减少计划生育风险
特殊计划生育家庭的大量出现，是国家实行计划生育政策的负产品。如何规避、化解、降低独生子女死亡或严重伤残家庭的风险，不同社会群体的认识，既有比较一致的地方，也有比较明显的差异。社会大众对此关注度高，希望放开生二胎政策，普遍可以生育两个孩子；为符合条件领养子女的家庭牵线搭桥，免除领养公证费。独生子女死亡父母具有切身感受，主要是考虑当下的现实情况，特别强调需要经济上救助。
鉴于客观上存在着独生子女死亡或严重伤残家庭的风险，主观上需要给予规避、化解、降低，课题组建议在计划生育的数量、环节、技术服务等方面予以强化，在法律政策、体制机制上予以倾斜，在孩子的日常监护、人身保险上予以完善，在社会上多予关爱呵护，在教育引导上增强孩子的自我保护。
十八届三中全会要求启动实施“单独二孩”政策，就是对广大人民群众强烈期待的明确回应。2014年一旦重庆市具体的“单独二孩”政策出台后，要认真组织落实，确保有序到位，把好事做好做实，成为增添发展的新动力。
对特殊计划生育家庭，卫生计生部门可以为他们开设绿色通道，发放爱心卡，并联网各公办医疗机构，为持卡人提供种种医疗便利，如提供挂号、就诊、住院等优先服务。同时，卫生部门可以根据特殊计生家庭的实际情况，为符合条件有意再生育对象优先提供心理咨询、生育力评估、再生育指导、不孕不育诊断和治疗等服务，具备条件的，还可组织社区卫生服务中心医生定期上门开展诊疗和体检服务。
作者：万东良，重庆市渝北区人口计生委主任
王春林，重庆市渝北区委党校副教授
责任编辑：马 健
一、特殊：计划生育特殊家庭有别于常规家庭
本课题调研的计划生育特殊家庭，是指独生子女死亡或三级及其以上伤残（以下称“严重伤残”），又没有生育或者领养小孩，夫妻年龄在49岁以上的家庭。可见，计划生育特殊家庭最大的特殊之处，就是独生子女死亡或严重伤残。由此，带来了一系列有别于常规家庭的特殊之处：
（一）遭遇精神的、生活的巨大打击
独生子女死亡或严重伤残给家庭带来的灾难是巨大的，涉及物质、精神、生活等多个方面。这些家庭大多历经社会发展的曲折与起伏，又遭遇丧子或者子女严重伤残之痛，经受了难以想象的精神痛苦，还要面对养老缺乏保障的艰难前景。在与独生子女死亡的父母座谈时，有的哭泣，有的唉叹，更多的是担心害怕，逐渐年迈多病，生活无人照料、没人养老送终，甚至孤独生病无人签字做手术……参与问卷调查的社会大众认为，独生子女死亡或严重伤残给家庭带来的精神灾难是最主要的，达到46.47%，还有51.45%的人认为以上灾害全部具有。独生子女死亡的父母作为当事人，比社会大众感受更加深刻，有82.05%的人认为以上灾难全部具有，高出社会大众30个百分点。
（二）遭遇情感寄托、养老传承等现实的具体问题
子女是父母血脉的传承，情感的寄托，生命的希望，以及养老的重要依靠。独生子女一旦遭遇死亡或者严重伤残，母亲又不能再生育，这些家庭步入中老年后，一系列现实而具体的问题就摆到了面前：养老问题、精神问题、经济问题、康复护理问题、没有后人相传问题等最为突出（见下表）。这些实际困难，负面影响大，个人诉求十分迫切。
（三）家庭面临的经济问题具有差异性
独生子女死亡或者严重伤残，在经济方面必然会给家庭带来巨大损失，如孩子成长中的培养投入、伤残孩子的治疗与康复费用、孩子未来对父母的预期赡养资助等。由于各自家庭经济情况的差别，即使独生子女发生死亡或者严重伤残的情况，父母对此的关注点也各有侧重。家庭经济条件稍好一点的家庭，发生独生子女死亡或者严重伤残情况，更多的是关注精神问题、长远的养老问题。从走访和座谈交流的情况看，部分经济比较困难的独生子女死亡或者严重伤残家庭，仍然面临着经济上的巨大损失与压力。有的甚至考虑不到精神层面的问题，也顾及不了养老的问题，每天面对的是如何解决好温饱问题。无论是独生子女死亡还是严重伤残，给家庭带来的现实经济问题，作为当事人，独生子女死亡父母的认识比普通社会大众明显深刻。
二、期待：更加关爱计划生育特殊家庭
党中央、国务院和各级党委、政府充分肯定独生子女死亡或者严重伤残家庭为国家经济社会健康发展做出的巨大贡献，已经初步建立起了独生子女死亡或严重伤残家庭特别扶助制度，并与其他相关制度一起，初步架构起解决计划生育特殊家庭實际困难的制度保障。重庆市属于独生子女死亡或者严重伤残家庭特别扶助制度的首批试点地区之一，包括国家部分计划生育家庭特别扶助，重庆市独生子女四级以下伤残家庭定额扶助和农村参合补助三个方面。2008年1月1日起到现在，女方年满49周岁的城乡独生子女死亡夫妻，特别扶助金提高到每人每月260元，直到亡故为止；城乡独生子女严重残疾家庭夫妻双方的特别扶助标准是每人每月230元，直到子女康复为止。
渝北区结合自身实际，加大了特别扶助力度，对独生子女伤残或死亡家庭实行一次性1000元补助和每年每人600元的定额扶助政策。2013年5月21日，渝北区颁发了《关于实施流动人口关怀照顾政策和建立计划生育特殊家庭关爱制度的通知》（渝北府办发〔2013〕49号），实施计划生育家庭临时困难救助制度，计生失独家庭父母每3年自主进行一次每人600元的健康检查，把享受特别扶助的失独家庭全部纳入元旦春节走访慰问对象。渝北区独生子女严重伤残或死亡家庭的夫妻，在享受特别扶助的同时，低于低保线的纳入低保；年老时依法享有新型农村社会养老保险的基础养老金；符合社会优抚条件的，享有相应的优抚待遇。获得特别扶助金的家庭，不因此而影响其享受其他相关的社会保障待遇，比如在核算城乡居民最低生活收入时，特别扶助金不记入家庭收入；特别扶助金、独生子女死亡父母的体检费免交个税，也不计入家庭收入抵扣低保补助。
尽管有党和政府、基层组织、社会各界等多方面的关注与行动，但总体上对独生子女死亡或严重伤残家庭的关爱还是初步的，存在有待建立、有待深化、有待完善的诸多问题。从政府的特别扶助看，计划生育已经严格执行30多年后的今天，尚未在国家层面形成较为完善的、科学的基本制度；对独生子女死亡或严重伤残家庭的特别扶助制度虽然事实上已在全国施行，但是国家层面仍然处于试点之中，并未正式确立起来；特别扶助标准普遍很低，尽管部分地方适当有所提高，但与当地的年平均收入，甚至低保标准相比，仍然相差甚远；扶助的对象是年满49岁以上的中老年群体，而独生子女死亡或者严重伤残，但母亲未达到49周岁的群体则没有覆盖。况且，目前政府的特别扶助主要停留在物质方面，至于精神慰藉、社会引导等方面的工作仍然不够，普遍缺少对独生子女死亡或严重伤残家庭参加的社团组织的日常经费支持。
调查发现，社会大众对独生子女死亡或严重伤残家庭的关爱增多，但总体不够，比较缺乏；从目前的经济社会发展水平来看，重庆市对计划生育特殊家庭的特别扶助金标准偏低。 在走访和座谈会中，独生子女死亡父母中大多数人希望能够集中居住养老，要么是住公租房，要么是住公益性的养老公寓，甚至在政府的优惠下自筹资金修建养老公寓。普遍希望政府出台政策，解决独生子女死亡父母老伴先走后，孤独老人住院手术、住敬老院需要签字等问题；希望基层公共组织、社区、社团组织等能够主动想到他们，并提供必要的日常生活服务和心理、精神方面的服务；还希望能够立法，在政策、法律方面获得一个类似于“空巢老人”一样的恰当称呼，依法保护其合法权益；希望提高特别扶助金标准，不应收取电视收视费和物业管理费，由政府供养年满60周岁的失独老人；也希望亲朋好友、社会群众对他们能够有所尊重。
三、建议：构建“普惠+特惠”的特别关爱社会服务保障体系
特别扶助制度是计划生育基本国策的一项配套政策，是国家为保障独生子女死亡或严重伤残家庭的特殊利益而建立的一项保障制度，是一项顺民意、办民事、解民忧、得民心的务实举措。为此，与经济社会发展相适应、与人民群众的期盼相呼应，课题组建议按照“政府为主、部门协同、社会参与”的原则，构建“以法定政策为依据，以地方政策为重点、以公共财政为支撑、以社会组织为依托”，具有“普惠+特惠”特点的计划生育特殊家庭特别关爱社会服务保障体系，进一步加大特别关爱力度，切实解决现实困难，使其安享幸福晚年，度过特殊人生。
（一）政府主动作为，建立特别扶助标准动态调整机制
各级政府履行法定义务，回应广大人民群众的期待，应当不断主动作为，可以侧重从政策架构、利益保障、扶助标准等方面发挥作用，建立特别扶助标准動态调整机制。
在政策架构上，计划生育特别扶助政策可以整合计划生育、民生帮扶、社会治理、公共服务采购等相关政策。因为计划生育特别扶助制度具有独特性，是国家对独生子女死亡伤残家庭的补偿、救助与保障，与相关社会保障制度的政策目标不同，不能相互替代，而应相互衔接、整合。
在利益保障上，除了依法保障独生子女严重伤残或死亡家庭夫妻享有特别扶助和基本社保的待遇外，还应当对他们参加的合法社团组织给予一定资助，保证其正常开展活动，创造相互慰藉搀扶的环境条件；可以比照“三无”人员，率先实施为独生子女死亡的老年父母保障养老，公办养老机构要降低收费标准，优先解决自愿入住人员的养老问题，减免或补贴一定费用，负责给他们收养送终。
在扶助标准上，从目前的经济社会发展水平来看，重庆市特别扶助金标准偏低。参照低保标准和城乡居民平均收入水平，接受调查的同志普遍认为，特别扶助金标准应当对具体家庭实际收入进行补差，达到城乡居民平均收入。独生子女死亡父母主要倾向于每月500元，并逐年每月递增1.5%的标准。独生子女严重伤残或者死亡家庭面临的困难和问题，与烈属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属等相似，可以考虑参照城镇农村病故军人遗属定期抚恤金来拟定特别扶助金标准，并建立特别扶助标准动态调整机制。
（二）社会及时关爱，培育扶危济困的良好风气
目前，社会大众对计划生育特殊家庭了解不够、关注不够，关爱也不够，甚至还有20.47%的社会大众，没有想过独生子女死亡或严重伤残会给家庭带来巨大的灾难。为此，对计划生育特殊家庭的关爱扶助，除了各级政府要发挥主导作用外，希望社会各方面及时发挥各自作用，奉献特别的关爱，培育扶危济困的良好风气。
调查得知，关爱扶助计划生育特殊家庭，社会大众有意愿，受助对象有期待。只要能够有效的联结，就一定会汇聚成宏大的爱的海洋，培育起扶危济困的良好社会新风气。比如，开展亲情关怀，为丰富计划生育特殊家庭精神需求创造条件，可依托居家养老服务中心（站），建设帮扶行动场所，引导特殊家庭老年人参与各类健身、文娱、游览和公益活动，对行动不便的老人上门开展医疗服务或陪护到医院检查治疗。开展社区邻里帮扶服务，比如成立社区心贴心老年人服务中心，免费为年迈老人提供家政服务；成立社区丧葬服务志愿者队伍，帮助亲情送终。团委、妇联、计生协会等群团组织，可以组织志愿者与有需求的特殊家庭老人结对，开展生活照料、心理关爱、精神慰藉、物质帮扶、法律援助等服务。组织同伴连心服务，让有类似情况的同伴相互慰藉，相互帮助，共同走出心灵阴影。
（三）采取多项举措，减少计划生育风险
特殊计划生育家庭的大量出现，是国家实行计划生育政策的负产品。如何规避、化解、降低独生子女死亡或严重伤残家庭的风险，不同社会群体的认识，既有比较一致的地方，也有比较明显的差异。社会大众对此关注度高，希望放开生二胎政策，普遍可以生育两个孩子；为符合条件领养子女的家庭牵线搭桥，免除领养公证费。独生子女死亡父母具有切身感受，主要是考虑当下的现实情况，特别强调需要经济上救助。
鉴于客观上存在着独生子女死亡或严重伤残家庭的风险，主观上需要给予规避、化解、降低，课题组建议在计划生育的数量、环节、技术服务等方面予以强化，在法律政策、体制机制上予以倾斜，在孩子的日常监护、人身保险上予以完善，在社会上多予关爱呵护，在教育引导上增强孩子的自我保护。
十八届三中全会要求启动实施“单独二孩”政策，就是对广大人民群众强烈期待的明确回应。2014年一旦重庆市具体的“单独二孩”政策出台后，要认真组织落实，确保有序到位，把好事做好做实，成为增添发展的新动力。
对特殊计划生育家庭，卫生计生部门可以为他们开设绿色通道，发放爱心卡，并联网各公办医疗机构，为持卡人提供种种医疗便利，如提供挂号、就诊、住院等优先服务。同时，卫生部门可以根据特殊计生家庭的实际情况，为符合条件有意再生育对象优先提供心理咨询、生育力评估、再生育指导、不孕不育诊断和治疗等服务，具备条件的，还可组织社区卫生服务中心医生定期上门开展诊疗和体检服务。
作者：万东良，重庆市渝北区人口计生委主任
王春林，重庆市渝北区委党校副教授
责任编辑：马 健