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摘 要：现代社会管理包括政府社会管理和社会自我管理两种类型。社会政策是实现社会管理目标的重要途径：政府通过制定社会政策满足个人的基本需要和社会需要，达到促进社会整合、社会稳定有序与社会发展的耳的，政府制定的社会政策提供了社会规范以保障社会管理目标的实现。
关键词：社会政策；政府社会管理；作用；实现途径
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589(2010)12-0020-02
党的十七大报告明确使用“完善社会管理、维护社会安定团结”来概括新时期社会管理的重要意义和深远目标。社会管理的需要催生社会政策，本文主要分析社会政策在政府社会管理中的地位、作用以及政府通过社会政策参与社会管理过程的实现途径。
一、政府社会管理的内涵阐释
目前，学者们多是从公共管理学和社会学视角界定社会管理的内涵。本文认为，依据不同的主体，社会管理包括两类：第一类是政府对有关社会事务的规范和制约，即政府社会管理。政府社会管理是政府通过整合社会资源，动员社会力量，为增进公共利益，依法对社会事务实施的组织化活动，其重点是对那些家庭、社会团体与社会自治所不能解决的社会事务的管理，这些社会事务涉及社会整体的公共利益，需要依靠国家权力与政府权威加以解决。政府社会管理的主要内容涉及面很广，比如保障公民权利、协调社会利益、实施社会政策、管理社会组织、维护社会秩序以及解决社会危机等。政府社会管理主要是通过社会政策的制定、执行和评估，运用推动立法、制定法规、宏观调控、监督检查、信息引导等手段，变直接管理为间接管理，对社会自身无力解决的利益矛盾和冲突进行仲裁和协调，使政府在社会管理中的角色成为服务者、协调者、干预者。第二类社会管理是社会组织(即自治组织、非营利组织和公民)依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为，即社会自我管理和社会自治管理。现代社会管理是以政府干预与协调为主导、非营利组织为中介、市镇自治与社区自治为基础、公众广泛参与的互动过程。公平正义、稳定有序是社会管理所追求的终极价值目标。
二、社会政策在社会管理中的作用
社会政策的实质是政府在社会福利事务领域中的干预行动。前工业社会，各国政府一般只靠国家机器的“专政”功能和文化的“教化”功能去管理社会，19世纪80年代德国社会保险制度的建立，标志着政府开始通过一定的社会政策，通过向社会中的人提供必要的服务来达到社会管理的目标。在现代社会，从20世纪中叶福利国家体制形成开始，社会政策成为实现政府社会管理目标必不可少的重要工具：世界各国政府无一例外地广泛实行各项社会政策，通过满足社会成员的基本需求、解决社会问题达到整合社会资源、协调社会关系、实施有序管理，以形成良好的社会秩序，促进社会协调发展、加强社会管理的效果；社会政策贯穿于社会管理过程的始终，社会管理的过程就是制定、实施、执行社会政策的过程，社会政策是国家干预社会、管理社会的主要手段和基本措施。在现代社会条件下，社会政策对于协调社会群体之间的利益关系，保证社会的安全，促进社会的整体发展，提升社会的质量，最大限度地增进社会公共利益，均有着不可替代的重要作用。社会政策在社会管理中的作用使其成为实现社会管理目标的重要途径。
三、社会政策“嵌入”政府社会管理过程的途径
1.政府通过制定社会政策，满足社会成员的基本需要，以促进社会整合 社会政策是当代社会满足人们基本需要的主流方式，是对个人、群体和社区的各种基本需要的制度性回应。社会政策的基本目标就是为那些不能通过其他途径来满足自身基本需要的人提供福利性帮助，从而达到解决社会问题、促进社会整合的目的。所谓社会整合，就是指社会利益的协调与调整，是促使社会个体或社会群体结合成为人类社会生活共同体的过程，简言之，就是使人类社会各个部分之间保持联系的状态、实现一体化的过程。在传统社会，社会整合与联结主要通过情感和宗教，工业化之后的现代社会则主要通过社会分工来实现社会的整合。按照涂尔干和帕森斯的观点，社会分化基础上的整合必须有一种团结的整体所具有的共同情感作保证。这种共同情感体现在对所处社会的认同与依赖，如果国家制定的社会政策不能满足社会成员的基本需要，就会出现严重的贫富差距、两极分化，导致社会不满情绪的累积和增长，从而引发灾难性的社会冲突和社会矛盾，导致社会联结的断裂，影响社会的安全运行，使政府的社会管理效能难以充分发挥。正是在此意义上看，社会成员的基本需要成为社会政策行动的基础和先导。
2.政府通过制定社会政策，满足社会的需要，以保持社会的稳定有序
社会需要，是指社会作为一个整体维护其自身存在和发展的需要。就其内容和层次来看，首先是社会稳定的需要。现代社会是日益分化的社会，社会阶层之间和不同的社会群体、职业、种族之间的关系如果呈持续性紧张就会影响社会稳定。其次是社会有序的需要。有序的社会是人们在行动上具有一致性的社会。社会稳定具有动态性、变异性和相对性等特征，社会稳定是表象、是初级状态，如果满足于表象稳定而不去构建有序社会，就会使一些深层矛盾不能得到及时解决，也难以实现社会的持久稳定，因此，安定有序是社会运行更高层次的理想状态，是保持社会繁荣发展的根基。第三是保持经济和社会发展的需要。经济发展主要解决物质资料的扩大再生产问题，而社会的发展主要以满足社会成员的生存、享受、发展的需要为中心，经济发展的最终目的是社会发展，而社会发展也会为经济发展提供重要保证。
社会政策可以有效地满足社会稳定、有序、发展的需要：政府通过实施社会政策，干预资源的分配与再分配，调节社会成员之间的利害关系，使人民的安全和福利得到合法的保障，缩小不同利益群体和地区之间的差别，使社会成员之间的社会距离由于社会政策的实施不断缩小，使社会的紧张状态由于社会公正和人权的实现而得以消除，从而有效地规范社会成员的社会行动，从而有效维护社会的稳定与秩序。此外，通过规划和落实社会政策，可以有效地调节经济发展和社会发展之间的不平衡问题，使社会发展和经济发展保持同步、协调，使人类社会日益接近既追求效率又追求公平的社会管理目标。因此，社会政策在满足社会整体需要的过程中。发挥了其作为社会结构的一个重要组成部分的功能，即社会管理和社会控制的功能。
3.政府通过制定社会政策，提供社会规范，促使社会管理目标的实现
任何一个国家或社会的统治阶级都有一个特定的管理目标体系，包括政治、经济、科技、教育、文化、医疗卫生、环境、人口等各个层面，这些目标体现着国家和社会发展的趋势和方向，体现着一定社会运行的社会理想。社会政策体系是以激励机制为主的规范体系，虽然有些政策有时也提出一些限制性的要求，告诉人们不能超出哪些范围， 不准做哪些事情，但它的本性更多地是在鼓励人们去干什么，告诉人们的行为达到什么程度，这与以惩戒为主要特点的法律体系不同，也与以自律自省为主的道德规范相区别。法律的刚性特点使得人们在操作时不能有伸缩回旋的余地，而道德体系的自律特点又在严酷的社会现实面前显得力度不够。因此，社会要求一种介于法律和道德之间的规范体系，这种规范体系既有一定的力度，又有相当的弹性，基本上可以解决众多社会生活领域中的社会问题，唯有社会政策才可以担当此重任。社会政策的内容和形式是灵活多样的，它既可以适应长期的社会行为，也可以适应短期的社会行为；既可以解决普遍性的社会矛盾，也可以处理特殊的社会问题。它可以对社会的方方面面进行调整与控制，因而是国家或政府最主要的社会管理工具。离开了社会政策实践，任何一个政党或政府都将难以生存。因此，世界各国政府都把如何制定和实施社会政策作为实现政治统治、关系政局稳定、关系社会经济发展、关系国家前途命运的重大问题。
十六大以来，构建社会主义和谐社会的重大举措标志着我国的社会管理发展进入一个新的历史阶段。这一目标的实现归根结底要通过社会政策实践来实现，这是由社会的需要和社会政策的本质属性决定的。社会政策体系包括保证整个社会良性运行的制度型社会政策和针对弱势群体的补缺型社会政策。制度型社会政策重点加大对社会弱势群体、困难群体的生存状态和权益保护的社会政策设计，强化对农业、农村、农民的社会政策支持力度，特别是尽快建立起一个覆盖包括农村在内的社会保护安全网和医疗卫生服务网。补缺型社会政策既包括加快建立如城市最低生活保障制度、贫困救济政策等这样消极的社会政策，也涵盖加快建立如农村教育政策、就业政策、反贫困政策、社会资本政策、民众参与政策、社会自治政策这样积极的社会政策。因此，转变社会管理的战略重点，就是要实施适应新形势的社会政策体系。目前我国的制度型社会政策还没有真正建立起来，要建立完整意义的社会政策仍需要一个长期努力过程，而作为针对弱势群体的补缺型社会政策——社会保障制度也需要进一步完善。社会保障直接关系广大人民群众基本利益，是社会的重要“稳定器”，经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”。
综上所诉，社会政策是任何一个国家、任何一个政府调控社会、实现社会管理职能的主要手段。
关键词：社会政策；政府社会管理；作用；实现途径
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589(2010)12-0020-02
党的十七大报告明确使用“完善社会管理、维护社会安定团结”来概括新时期社会管理的重要意义和深远目标。社会管理的需要催生社会政策，本文主要分析社会政策在政府社会管理中的地位、作用以及政府通过社会政策参与社会管理过程的实现途径。
一、政府社会管理的内涵阐释
目前，学者们多是从公共管理学和社会学视角界定社会管理的内涵。本文认为，依据不同的主体，社会管理包括两类：第一类是政府对有关社会事务的规范和制约，即政府社会管理。政府社会管理是政府通过整合社会资源，动员社会力量，为增进公共利益，依法对社会事务实施的组织化活动，其重点是对那些家庭、社会团体与社会自治所不能解决的社会事务的管理，这些社会事务涉及社会整体的公共利益，需要依靠国家权力与政府权威加以解决。政府社会管理的主要内容涉及面很广，比如保障公民权利、协调社会利益、实施社会政策、管理社会组织、维护社会秩序以及解决社会危机等。政府社会管理主要是通过社会政策的制定、执行和评估，运用推动立法、制定法规、宏观调控、监督检查、信息引导等手段，变直接管理为间接管理，对社会自身无力解决的利益矛盾和冲突进行仲裁和协调，使政府在社会管理中的角色成为服务者、协调者、干预者。第二类社会管理是社会组织(即自治组织、非营利组织和公民)依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为，即社会自我管理和社会自治管理。现代社会管理是以政府干预与协调为主导、非营利组织为中介、市镇自治与社区自治为基础、公众广泛参与的互动过程。公平正义、稳定有序是社会管理所追求的终极价值目标。
二、社会政策在社会管理中的作用
社会政策的实质是政府在社会福利事务领域中的干预行动。前工业社会，各国政府一般只靠国家机器的“专政”功能和文化的“教化”功能去管理社会，19世纪80年代德国社会保险制度的建立，标志着政府开始通过一定的社会政策，通过向社会中的人提供必要的服务来达到社会管理的目标。在现代社会，从20世纪中叶福利国家体制形成开始，社会政策成为实现政府社会管理目标必不可少的重要工具：世界各国政府无一例外地广泛实行各项社会政策，通过满足社会成员的基本需求、解决社会问题达到整合社会资源、协调社会关系、实施有序管理，以形成良好的社会秩序，促进社会协调发展、加强社会管理的效果；社会政策贯穿于社会管理过程的始终，社会管理的过程就是制定、实施、执行社会政策的过程，社会政策是国家干预社会、管理社会的主要手段和基本措施。在现代社会条件下，社会政策对于协调社会群体之间的利益关系，保证社会的安全，促进社会的整体发展，提升社会的质量，最大限度地增进社会公共利益，均有着不可替代的重要作用。社会政策在社会管理中的作用使其成为实现社会管理目标的重要途径。
三、社会政策“嵌入”政府社会管理过程的途径
1.政府通过制定社会政策，满足社会成员的基本需要，以促进社会整合 社会政策是当代社会满足人们基本需要的主流方式，是对个人、群体和社区的各种基本需要的制度性回应。社会政策的基本目标就是为那些不能通过其他途径来满足自身基本需要的人提供福利性帮助，从而达到解决社会问题、促进社会整合的目的。所谓社会整合，就是指社会利益的协调与调整，是促使社会个体或社会群体结合成为人类社会生活共同体的过程，简言之，就是使人类社会各个部分之间保持联系的状态、实现一体化的过程。在传统社会，社会整合与联结主要通过情感和宗教，工业化之后的现代社会则主要通过社会分工来实现社会的整合。按照涂尔干和帕森斯的观点，社会分化基础上的整合必须有一种团结的整体所具有的共同情感作保证。这种共同情感体现在对所处社会的认同与依赖，如果国家制定的社会政策不能满足社会成员的基本需要，就会出现严重的贫富差距、两极分化，导致社会不满情绪的累积和增长，从而引发灾难性的社会冲突和社会矛盾，导致社会联结的断裂，影响社会的安全运行，使政府的社会管理效能难以充分发挥。正是在此意义上看，社会成员的基本需要成为社会政策行动的基础和先导。
2.政府通过制定社会政策，满足社会的需要，以保持社会的稳定有序
社会需要，是指社会作为一个整体维护其自身存在和发展的需要。就其内容和层次来看，首先是社会稳定的需要。现代社会是日益分化的社会，社会阶层之间和不同的社会群体、职业、种族之间的关系如果呈持续性紧张就会影响社会稳定。其次是社会有序的需要。有序的社会是人们在行动上具有一致性的社会。社会稳定具有动态性、变异性和相对性等特征，社会稳定是表象、是初级状态，如果满足于表象稳定而不去构建有序社会，就会使一些深层矛盾不能得到及时解决，也难以实现社会的持久稳定，因此，安定有序是社会运行更高层次的理想状态，是保持社会繁荣发展的根基。第三是保持经济和社会发展的需要。经济发展主要解决物质资料的扩大再生产问题，而社会的发展主要以满足社会成员的生存、享受、发展的需要为中心，经济发展的最终目的是社会发展，而社会发展也会为经济发展提供重要保证。
社会政策可以有效地满足社会稳定、有序、发展的需要：政府通过实施社会政策，干预资源的分配与再分配，调节社会成员之间的利害关系，使人民的安全和福利得到合法的保障，缩小不同利益群体和地区之间的差别，使社会成员之间的社会距离由于社会政策的实施不断缩小，使社会的紧张状态由于社会公正和人权的实现而得以消除，从而有效地规范社会成员的社会行动，从而有效维护社会的稳定与秩序。此外，通过规划和落实社会政策，可以有效地调节经济发展和社会发展之间的不平衡问题，使社会发展和经济发展保持同步、协调，使人类社会日益接近既追求效率又追求公平的社会管理目标。因此，社会政策在满足社会整体需要的过程中。发挥了其作为社会结构的一个重要组成部分的功能，即社会管理和社会控制的功能。
3.政府通过制定社会政策，提供社会规范，促使社会管理目标的实现
任何一个国家或社会的统治阶级都有一个特定的管理目标体系，包括政治、经济、科技、教育、文化、医疗卫生、环境、人口等各个层面，这些目标体现着国家和社会发展的趋势和方向，体现着一定社会运行的社会理想。社会政策体系是以激励机制为主的规范体系，虽然有些政策有时也提出一些限制性的要求，告诉人们不能超出哪些范围， 不准做哪些事情，但它的本性更多地是在鼓励人们去干什么，告诉人们的行为达到什么程度，这与以惩戒为主要特点的法律体系不同，也与以自律自省为主的道德规范相区别。法律的刚性特点使得人们在操作时不能有伸缩回旋的余地，而道德体系的自律特点又在严酷的社会现实面前显得力度不够。因此，社会要求一种介于法律和道德之间的规范体系，这种规范体系既有一定的力度，又有相当的弹性，基本上可以解决众多社会生活领域中的社会问题，唯有社会政策才可以担当此重任。社会政策的内容和形式是灵活多样的，它既可以适应长期的社会行为，也可以适应短期的社会行为；既可以解决普遍性的社会矛盾，也可以处理特殊的社会问题。它可以对社会的方方面面进行调整与控制，因而是国家或政府最主要的社会管理工具。离开了社会政策实践，任何一个政党或政府都将难以生存。因此，世界各国政府都把如何制定和实施社会政策作为实现政治统治、关系政局稳定、关系社会经济发展、关系国家前途命运的重大问题。
十六大以来，构建社会主义和谐社会的重大举措标志着我国的社会管理发展进入一个新的历史阶段。这一目标的实现归根结底要通过社会政策实践来实现，这是由社会的需要和社会政策的本质属性决定的。社会政策体系包括保证整个社会良性运行的制度型社会政策和针对弱势群体的补缺型社会政策。制度型社会政策重点加大对社会弱势群体、困难群体的生存状态和权益保护的社会政策设计，强化对农业、农村、农民的社会政策支持力度，特别是尽快建立起一个覆盖包括农村在内的社会保护安全网和医疗卫生服务网。补缺型社会政策既包括加快建立如城市最低生活保障制度、贫困救济政策等这样消极的社会政策，也涵盖加快建立如农村教育政策、就业政策、反贫困政策、社会资本政策、民众参与政策、社会自治政策这样积极的社会政策。因此，转变社会管理的战略重点，就是要实施适应新形势的社会政策体系。目前我国的制度型社会政策还没有真正建立起来，要建立完整意义的社会政策仍需要一个长期努力过程，而作为针对弱势群体的补缺型社会政策——社会保障制度也需要进一步完善。社会保障直接关系广大人民群众基本利益，是社会的重要“稳定器”，经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”。
综上所诉，社会政策是任何一个国家、任何一个政府调控社会、实现社会管理职能的主要手段。