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摘要：随着全国和西部城镇化步伐的加快，农村大量劳动力涌入城市，其未成年子女因各种原因依然留在户籍所在地，产生了大量的留守儿童，这些留守儿童的权益屡遭伤害和侵犯。其原因是：法律不完备、监护制度不健全、城乡公共服务不均等。针对以上原因，作者提出了构建留守儿童权益法治保障体系、建立留守儿童监护制度、促进城乡公共服务均等化、建立政府主导社会参与的留守儿童关爱体系等改进办法。
关键词：农村；留守儿童；权益；保障
中图分类号：D922.183
据《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》表明，中国农村留守儿童有6102.55万，占农村儿童 37.7%。[1]西部地区留守儿童约1883万，占西部儿童总量的21%。[2]由于种种原因，这些留守儿童的权益屡遭伤害和侵犯，如何有效保障他们的权益成为留守儿童健康成长的急迫需要和当务之急。
一、西部农村留守儿童合法权益受损严重
（一）受监护权形同虚设
按照联合国《儿童权利公约》的规定“缔约国承担确保儿童享有其幸福所必需的保护和照料”的义务。我国《民法通则》第十六条规定，未成年人的父母是未成年人的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由有监护能力的人担任监护人。不论是全国，还是西部农村地区，留守儿童的父母一方或者双方长期在外打拼，他（她）们的法定监护义务无法正常履行，留守儿童的受监护权名存实亡。据统计，我国农村留守儿童中，父母一方外出的留守儿童占53.26%，父母双方外出的占46.74%。由此，隔代监护、亲朋监护、同辈监护和自我监护等临时监护方式随之产生。据调查，与祖父母一起居住的留守儿童占32.67%，与其他人一起居住的占10.7%，单独居住的占3.37%。[3]然而，这些临时监护人由于主客观条件的限制，加上学校和家庭衔接不到位造成的真空，使留守儿童的合法权益无法得到有效保障。
（二）人身权屡遭伤害或侵犯
由于缺少父母或其他监护人的有效照顾和关爱，留守儿童的人身权常被伤害或侵犯，甚至留守儿童人身权被侵犯后，由于监护人或其他亲属法律意识淡薄、过多考虑社会影响等原因，未能积极通过法律武器维护留守儿童的合法权益。具体表现为：（1）身心健康面临威胁。留守儿童的饮食、日常卫生、就医情况不容乐观；缺乏安全感，容易表现出孤僻、自卑、胆小、忧虑等心理特征，并且人际交往能力也会很差；行为出现偏差，有的养成不良习惯，有的甚至走上违法犯罪的道路。（2）人身伤害时有发生。留守儿童在家往往要承担部分家务劳动，由于自我保护能力较弱，家庭成员又疏于照顾，在劳动时常被劳动工具伤害，也常出现意外事故。[4]中华全国妇女联合会的一份报告表明，仅2008年，中国就有两万名青少年死于意外事故，其中至少有一半是留守儿童。2013年6月26日，发生在江西南昌市红谷滩新区生米镇文青村的留守三兄妹溺水身亡悲剧就是明显的例证。（3）留守儿童常常成为犯罪的重点对象。如留守男童多会成为人贩子注意的目标，而留守女童则容易遭受性侵害。据公安部门统计数据显示，被拐卖少年儿童群体中居第一位的是流动少年儿童，其次是留守少年儿童。[5]如2009年贵州习水县嫖宿幼女案中的受害人就有多位留守儿童。
（三）受教育权不能完全实现
受教育权是留守儿童面临问题最多的权利，也是社会各界广为关注的问题。我国《宪法》规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”《教育法》规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”2012年9月，根据教育部公布的数据，全国义务教育阶段在校生中农村留守儿童共2200.32万人。其中，在小学就读的 1436.81万人，在初中就读的763.51万人。[6]在西部农村地区，多数留守儿童住在偏远山区，各个村寨分布较分散，再加上国家实行撤点并校政策，使得一些村寨离学校路途遥远，一些儿童未按规定接受义务教育。如在未接受义务教育儿童中，西藏留守儿童比例达到22.84%，青海达12.76%，云南、甘肃等省份的比例均超过5%。而且，西部地区教师资源匮乏，教学设施不齐全，教育信息化缺乏，教育质量偏低，寄宿条件不完善，无法让留守儿童与城市的孩子一样获得平等的教育资源。[7]
（四）留守儿童社会福利得不到保障
留守儿童社会福利是维护和发展留守儿童各项合法权益体系内容之一，它是国家和社会为保障留守儿童的基本生活而提供的福利性物质帮助、福利设施和社会服务，其社会福利的内容主要包括：对监护出现问题的监护人和儿童予以干预、提供服务；对监护人侵害留守儿童合法权益的案件采取保护儿童措施，对不能获得有效监护的留守儿童由政府担任监护人，承担监护职责；组织社会力量关心关爱留守儿童，为留守儿童参与社会活动提供必要的帮助等。从目前看，留守儿童社会福利存在诸多问题，如：与留守儿童福利有关的法规政策分散、凌乱，不能从客观上形成系统的儿童福利制度；缺乏专门的留守儿童医疗保障制度；西部地区大部分农村缺乏托儿所或幼儿园，普遍存在入托难问题；对家庭的帮助和支持体系不完善；缺乏强有力的留守儿童福利管理机构；留守儿童福利领域社会资源匮乏，跨业务配合不够等等，这些因素深深影响到留守儿童福利的有效保障。
二、西部农村留守儿童合法权益得不到保障之原因分析
（一）法律的不完备性
我国虽有《宪法》、《民法通则》、《未成年人保护法》、《教育法》、《义务教育法》、《预防未成年人犯罪法》、《刑事诉讼法》等保护儿童权利的法律文件，但总体来看，现行的法律保障措施还存在着不少缺陷。如在立法上，我国目前没有针对留守儿童的专门法律规定，出现法律盲区。尽管《义务教育法》规定：父母或者其他监护人必须使适龄的子女或者其他被监护人按时入学，接受规定年限的义务教育。但全文并无关于不按时入学或辍学后如何处置的任何规定；而且现有的一些规定可操作性不强。如《未成年人保护法》规定的执法主体为“主管部门”，但“主管部门”过于笼统，有些主管部门有好几个，由谁来执法，至今仍是模糊不清，实践中常会发生互相推诿责任的现象。另外，现有的户籍所在地就近入学的规定，使外出务工者如果把孩子带到城里就读，必须向流入地学校交纳较高的借读费和学杂费，这导致有的外出务工人员忍痛将孩子放在老家居住地。最后，相关立法滞后于司法改革。当前我国的一些地方检察院、法院尝试实行对未成年人“暂缓起诉”、“暂缓判决”等制度，但这些尝试缺乏明确的法律支持，未得到推广，制度的功能没有得到有效发挥。 （二）监护制度不健全
1.监护权利义务不对等。我国《民法通则》规定：“监护人应当履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产。”该条只规定了监护人的义务即监护人须尽力保护被监护人的利益，而几乎没有权利的规定。这一规定既不利于监护制度的有效实施，也不利于对留守儿童监护制度的落实。
2.委托监护制度不完善。我国法律只规定了委托监护制度，但对受托人的监护能力、监护资格未做规定，父母选任的受托人在实践中常出现不利于被监护人的情形。而且，我国立法规定委托监护人只能是自然人，而没有包括机构；受托人的义务和责任规定缺乏，无法有效约束受托人的监护行为。
3.监护监督机制不完善。我国没有专门的监护监督机关，缺乏对监护人履行监护职责的有效监督。我国法律仅规定，在监护人不履行监护职责或者侵害了被监护人的合法权益时，有关个人或组织可以向法院起诉，要求监护人承担赔偿责任或变更监护人。另外，现行法律缺乏监护监督人的责任规定，使得监护实践中，有监督权但不监督的情况时常发生。
（三）城乡公共服务不均等
我国城乡二元结构限制了资源的合理流动，导致城乡之间的联系僵化，城乡生产要素难以平等交换，城乡公共资源配置严重不均衡，城乡基本公共服务严重不均等，使农村发展滞后、城乡发展差距大等状况。具体而言，当前我国公共服务供给机制存在较为严重的城市偏向，城乡教育、医疗、社会保障等基本公共服务标准差距较大。例如在教育经费的投入方面城乡差距十分明显。根据《2010年中国教育经费统计年鉴》显示，城镇小学国家财政性教育经费为185.42亿元，农村小学为140.98亿元；城镇初中为134.40亿元，农村初中为90.93亿元；城镇高中 为46.15亿元，农村高中为41.17亿元。从总额反应出城乡较大的差距，农村经费投入不足的实际状况。如在各地区居民所享受的公共卫生和医疗服务状况中，不论从每千人中卫生技术人员数，还是增长比率上看，农村均远远落后于城市。
（四）家庭、学校和社会教育缺乏有效衔接
留守儿童的健康成长，离不开家庭、学校和社会的通力合作，齐抓共管。但目前来看，家庭教育由于父母一方或双方基本常年在外，对留守儿童的教育和关爱明显不够，而且有些外出打工的父母认为不读书照样可以致富，对子女的教育不太重视。同时家长和老师及学校缺少应有的沟通，很多外出父母认为把孩子送到学校学习，一切问题就应该由学校和老师来解决，由此造成了家庭教育和学校教育分离；学校教育由于受师资力量、经费等因素的影响，对农村留守儿童的关注度不够，尤其缺乏有针对性的心理教育、安全教育等教育措施。社会教育方面，由于社会教育的隐形性、长效性，使人们对社会教育不够重视，认为留守儿童与社会没有多大关系，而且目前的一些社会教育缺乏时代特点，使得社会教育呈无序状态。以上三种教育彼此孤立，没有形成有效互动网络，关联性不强，合力不足。
三、西部农村留守儿童权益保护的路径探讨
（一）构建留守儿童权益法治保障体系
1.制定和完善相关法律。应通过立法明确界定“农村留守儿童”的对象范围、权利内容、权益保障制度；应明确规定留守儿童权益保护的机构及其职权职责、责任范围和承担责任的形式；应修改有关适龄儿童在户籍所在地就近入学的规定，从法律制度上为农民工子女随父母进城就读扫除障碍；建立留守儿童权益保障基金，并明确规定其用途、使用条件及程序。
2.强化政府责任。各级政府应将农村留守儿童工作纳入统筹城乡发展的总体任务和政府的绩效考核，加强领导，强化政府监管职能，加大失职与失误问责力度；应建立留守儿童救助中心，通过留守儿童救助管理工作联席会议制度、建立留守儿童档案、运用多种方式救助和帮扶农村留守儿童等保护其合法权益。
3.完善司法保护。需扩大留守儿童权益司法保护范围。现行法律对留守儿童的监护权、受教育权、人身权、财产权等基本权利受侵犯都可以通过诉讼方式保护，但对于生存发展权 、身心健康成长权 、参与权等留守儿童平等发展权则没有相应的法律保护规定。法律应将上述留守儿童平等发展权纳人司法审查范围， 以矫改正在或己造成伤害或损害的行为。需构建公益诉讼机制，保护留守儿童权益。通过完善相关法律，建立专门的公益诉讼机构，完善相应案件的审理程序等措施保护其合法权益。
（二）建立和完善留守儿童监护制度
1.完善留守儿童监护制度。应从法律上明确区分亲权和监护权，把父母对未成年子女的亲权和监护权严格分开，确立亲权制度、强化父母对未成年子女的责任；要强化留守儿童法定监护人的监护地位和职责，对与子女长期分离的父母的监护职责做出明确规定，以保护留守儿童的合法权益；建全委托监护制度。应在法律中明确规定：委托监护适用的条件、受托监护人的资格和范围、受托监护人的监护职责，加强委托监护人对留守儿童的监护力度。
2.建立学校监护和国家监护制度。在法定监护缺失、委托监护不力的情况下，可以建立学校监护和国家监护制度作为补充。学校监护是由学校代替父母履行监护职责；国家监护就是以保护留守儿童利益为宗旨，设立专门的监护机构，由国家对监护人进行筛选，并且定期对监护情况进行监督，促进留守儿童健康成长的一种监护制度。
3.构建以公权力为主体的留守儿童监护监督机制。应设立监护监督人。监督人是对监护人的监护活动有权监督的人，自然人和组织均可作为监督人；设立专门的监护监督机构。各级政府民政部门可以设立监护监督办公室，专门负责对未成年人，尤其是留守儿童的监护进行监督。[8]
（三）统筹城乡社会事业发展，促进城乡公共服务均等化
首先要加快变革户籍制度步伐。进行户籍制度改革的核心不在于完全取消户籍管理制度，而是要以户籍制度改革为中心，打破包括就业、医疗、住房、教育等在内的维系多年的城乡“二元体制”。户籍制度变革可通过逐步降低进城务工人员入本地户籍的门槛、加大中央和地方财政转移支付的力度、减少户籍与社会保障的联系等手段和措施，从制度上保障城乡居民享受公平权利。其次要理顺政府与市场、政府与社会的关系，在充分发挥市场配置资源决定性作用的同时，更好地发挥政府在农村基本公共服务供给方面的主导作用，改变二元公共服务供给体制，通过多元模式缓解农村基本公共服务供给不足的局面。再次要加快建立公共财政体制，加大公共财政投入力度。建立公共财政体制，应注意将财政收支运作立足于满足包括城乡在内的全社会的公共需要，不断扩大财政收支的受益面，特别是从城市向农村扩展。同时，还要按照事权与财力相匹配的原则，注重改革公共收入制度、公共支出制度，科学界定各级政府在农村公共服务供给方面的职责；提高财政一般性转移支付的比重，增强地方政府公共产品供给能力。最后要建立城乡统一的社会保障制度。要整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，健全城乡医疗卫生服务运行机制，[9]促进城乡居民享受同等的社会保障。 （四）建立政府主导、社会参与的留守儿童关爱体系
农村留守儿童权益的保障，政府责无旁贷，但社会力量不可或缺。政府应以发展教育为突破，促进留守儿童全面健康发展。加大投入力度，大力推进学校布局调整，加快农村寄宿制学校、城区学校建设以及中小学标准化建设，从根本上改善农村孩子学习、生活条件，解决进城务工农民工子女入学问题。应改革学籍管理方式，为异地农民工子弟建立流动学籍，取消异地学生必须回原籍地参加中考、高考等制度，取消各种名目的借读费、建校费、捐资助学费，最大限度地降低进城农民工子弟在其父母工作地入学的门槛，保障其享有与当地儿童相同的接受同等教育的权益。政府应该通过政策引导，鼓励民间资金和社会力量兴办留守儿童服务站等多种形式的托管服务机构，利用社会优质资源，切实为农村留守儿童提供高质量的健康成长服务；应构建农村社区监护体系。村民委员会是与农村留守儿童距离最近也是联系最多的基层群众自治组织，应发挥其应有作用。需由村干部带头，联系各部门包括社会青年志愿者，或者直接聘请一些专业人员，共同构建农村留守儿童监护体系，弥补留守儿童监护不到位的缺陷。各村委会要做好留守儿童档案工作，全面掌握留守儿童的有关情况，针对各类留守儿童的具体情况采取有效措施，更切合实际地解决他们的生活、教育等问题。[10]另外，各级民政部门、团委、妇联也应主动走进农村，了解农村留守儿童的基本情况，协调和推动社会各方力量，合力保护农村留守儿童的合法权益。政府应积极搭建家庭、学校和社会教育的桥梁，加强家庭与学校、社会的联系，建立政府领导，家庭和学校主导，社会广泛参与的“三位一体”教育机制。另外，应加强社会力量的帮助与参与程度，培养和扶持以民间组织为依托的农村留守儿童服务机构，充分发挥专业社会工作者和民间力量的社会支持作用。
（五）激发农村经济活力，加快西部农村发展
西部农村留守儿童问题的根本原因在于农村经济的不发达，保护留守儿童权益的根本是激发和释放农村经济的活力，加快西部农村发展，充分吸纳农村剩余劳动力，让广大农民增收，使广大的父母留在孩子身边，关心子女的健康成长。
参考文献：
[1]刘维涛.流动儿童难融城市 留守儿童渴望团聚[N].人民日报，2013-5-11.
[2]李庆锋，赵林峭.西部农村留守儿童权益保护问题分析——基于贵州桐梓县楚米镇的调查[J].贵阳学院学报（社会科学版），2013，（4）.
[3]中国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告[EB/OL].中国经济网，2013-5-10.
[4]赵丽，邱超奕.6000万留守儿童人身安全如何保障[N].法制日报，2013-5-31.
[5]胡朝晖，王红玉.农村留守儿童安全问题探析[J].西南农业大学学报（社会科学版），2012，（2）.
[6]教育部.2011年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].中国教育部网.
[7]杨茜.农村留守儿童权益法律保护[J].法制与社会，2012，（8）.
[8]胡海媛，闫倩倩.我国农村留守儿童监护制度探析[J].法制与社会，2013，（4）.
[9]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[J].求是，2013，（22）.
[10]张达孝.中国农村留守儿童权益保护问题的形成原因及解决对策——以湖北省宜昌市为例[D].华中师范大学2011年硕士学位论文.
作者简介：贾德荣（1973—），男，宁夏隆德人，中共宁夏区委党校法学部副教授。主要研究方向：政府法治、民族问题。
（责任编辑：陈合营）
关键词：农村；留守儿童；权益；保障
中图分类号：D922.183
据《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》表明，中国农村留守儿童有6102.55万，占农村儿童 37.7%。[1]西部地区留守儿童约1883万，占西部儿童总量的21%。[2]由于种种原因，这些留守儿童的权益屡遭伤害和侵犯，如何有效保障他们的权益成为留守儿童健康成长的急迫需要和当务之急。
一、西部农村留守儿童合法权益受损严重
（一）受监护权形同虚设
按照联合国《儿童权利公约》的规定“缔约国承担确保儿童享有其幸福所必需的保护和照料”的义务。我国《民法通则》第十六条规定，未成年人的父母是未成年人的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由有监护能力的人担任监护人。不论是全国，还是西部农村地区，留守儿童的父母一方或者双方长期在外打拼，他（她）们的法定监护义务无法正常履行，留守儿童的受监护权名存实亡。据统计，我国农村留守儿童中，父母一方外出的留守儿童占53.26%，父母双方外出的占46.74%。由此，隔代监护、亲朋监护、同辈监护和自我监护等临时监护方式随之产生。据调查，与祖父母一起居住的留守儿童占32.67%，与其他人一起居住的占10.7%，单独居住的占3.37%。[3]然而，这些临时监护人由于主客观条件的限制，加上学校和家庭衔接不到位造成的真空，使留守儿童的合法权益无法得到有效保障。
（二）人身权屡遭伤害或侵犯
由于缺少父母或其他监护人的有效照顾和关爱，留守儿童的人身权常被伤害或侵犯，甚至留守儿童人身权被侵犯后，由于监护人或其他亲属法律意识淡薄、过多考虑社会影响等原因，未能积极通过法律武器维护留守儿童的合法权益。具体表现为：（1）身心健康面临威胁。留守儿童的饮食、日常卫生、就医情况不容乐观；缺乏安全感，容易表现出孤僻、自卑、胆小、忧虑等心理特征，并且人际交往能力也会很差；行为出现偏差，有的养成不良习惯，有的甚至走上违法犯罪的道路。（2）人身伤害时有发生。留守儿童在家往往要承担部分家务劳动，由于自我保护能力较弱，家庭成员又疏于照顾，在劳动时常被劳动工具伤害，也常出现意外事故。[4]中华全国妇女联合会的一份报告表明，仅2008年，中国就有两万名青少年死于意外事故，其中至少有一半是留守儿童。2013年6月26日，发生在江西南昌市红谷滩新区生米镇文青村的留守三兄妹溺水身亡悲剧就是明显的例证。（3）留守儿童常常成为犯罪的重点对象。如留守男童多会成为人贩子注意的目标，而留守女童则容易遭受性侵害。据公安部门统计数据显示，被拐卖少年儿童群体中居第一位的是流动少年儿童，其次是留守少年儿童。[5]如2009年贵州习水县嫖宿幼女案中的受害人就有多位留守儿童。
（三）受教育权不能完全实现
受教育权是留守儿童面临问题最多的权利，也是社会各界广为关注的问题。我国《宪法》规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”《教育法》规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”2012年9月，根据教育部公布的数据，全国义务教育阶段在校生中农村留守儿童共2200.32万人。其中，在小学就读的 1436.81万人，在初中就读的763.51万人。[6]在西部农村地区，多数留守儿童住在偏远山区，各个村寨分布较分散，再加上国家实行撤点并校政策，使得一些村寨离学校路途遥远，一些儿童未按规定接受义务教育。如在未接受义务教育儿童中，西藏留守儿童比例达到22.84%，青海达12.76%，云南、甘肃等省份的比例均超过5%。而且，西部地区教师资源匮乏，教学设施不齐全，教育信息化缺乏，教育质量偏低，寄宿条件不完善，无法让留守儿童与城市的孩子一样获得平等的教育资源。[7]
（四）留守儿童社会福利得不到保障
留守儿童社会福利是维护和发展留守儿童各项合法权益体系内容之一，它是国家和社会为保障留守儿童的基本生活而提供的福利性物质帮助、福利设施和社会服务，其社会福利的内容主要包括：对监护出现问题的监护人和儿童予以干预、提供服务；对监护人侵害留守儿童合法权益的案件采取保护儿童措施，对不能获得有效监护的留守儿童由政府担任监护人，承担监护职责；组织社会力量关心关爱留守儿童，为留守儿童参与社会活动提供必要的帮助等。从目前看，留守儿童社会福利存在诸多问题，如：与留守儿童福利有关的法规政策分散、凌乱，不能从客观上形成系统的儿童福利制度；缺乏专门的留守儿童医疗保障制度；西部地区大部分农村缺乏托儿所或幼儿园，普遍存在入托难问题；对家庭的帮助和支持体系不完善；缺乏强有力的留守儿童福利管理机构；留守儿童福利领域社会资源匮乏，跨业务配合不够等等，这些因素深深影响到留守儿童福利的有效保障。
二、西部农村留守儿童合法权益得不到保障之原因分析
（一）法律的不完备性
我国虽有《宪法》、《民法通则》、《未成年人保护法》、《教育法》、《义务教育法》、《预防未成年人犯罪法》、《刑事诉讼法》等保护儿童权利的法律文件，但总体来看，现行的法律保障措施还存在着不少缺陷。如在立法上，我国目前没有针对留守儿童的专门法律规定，出现法律盲区。尽管《义务教育法》规定：父母或者其他监护人必须使适龄的子女或者其他被监护人按时入学，接受规定年限的义务教育。但全文并无关于不按时入学或辍学后如何处置的任何规定；而且现有的一些规定可操作性不强。如《未成年人保护法》规定的执法主体为“主管部门”，但“主管部门”过于笼统，有些主管部门有好几个，由谁来执法，至今仍是模糊不清，实践中常会发生互相推诿责任的现象。另外，现有的户籍所在地就近入学的规定，使外出务工者如果把孩子带到城里就读，必须向流入地学校交纳较高的借读费和学杂费，这导致有的外出务工人员忍痛将孩子放在老家居住地。最后，相关立法滞后于司法改革。当前我国的一些地方检察院、法院尝试实行对未成年人“暂缓起诉”、“暂缓判决”等制度，但这些尝试缺乏明确的法律支持，未得到推广，制度的功能没有得到有效发挥。 （二）监护制度不健全
1.监护权利义务不对等。我国《民法通则》规定：“监护人应当履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产。”该条只规定了监护人的义务即监护人须尽力保护被监护人的利益，而几乎没有权利的规定。这一规定既不利于监护制度的有效实施，也不利于对留守儿童监护制度的落实。
2.委托监护制度不完善。我国法律只规定了委托监护制度，但对受托人的监护能力、监护资格未做规定，父母选任的受托人在实践中常出现不利于被监护人的情形。而且，我国立法规定委托监护人只能是自然人，而没有包括机构；受托人的义务和责任规定缺乏，无法有效约束受托人的监护行为。
3.监护监督机制不完善。我国没有专门的监护监督机关，缺乏对监护人履行监护职责的有效监督。我国法律仅规定，在监护人不履行监护职责或者侵害了被监护人的合法权益时，有关个人或组织可以向法院起诉，要求监护人承担赔偿责任或变更监护人。另外，现行法律缺乏监护监督人的责任规定，使得监护实践中，有监督权但不监督的情况时常发生。
（三）城乡公共服务不均等
我国城乡二元结构限制了资源的合理流动，导致城乡之间的联系僵化，城乡生产要素难以平等交换，城乡公共资源配置严重不均衡，城乡基本公共服务严重不均等，使农村发展滞后、城乡发展差距大等状况。具体而言，当前我国公共服务供给机制存在较为严重的城市偏向，城乡教育、医疗、社会保障等基本公共服务标准差距较大。例如在教育经费的投入方面城乡差距十分明显。根据《2010年中国教育经费统计年鉴》显示，城镇小学国家财政性教育经费为185.42亿元，农村小学为140.98亿元；城镇初中为134.40亿元，农村初中为90.93亿元；城镇高中 为46.15亿元，农村高中为41.17亿元。从总额反应出城乡较大的差距，农村经费投入不足的实际状况。如在各地区居民所享受的公共卫生和医疗服务状况中，不论从每千人中卫生技术人员数，还是增长比率上看，农村均远远落后于城市。
（四）家庭、学校和社会教育缺乏有效衔接
留守儿童的健康成长，离不开家庭、学校和社会的通力合作，齐抓共管。但目前来看，家庭教育由于父母一方或双方基本常年在外，对留守儿童的教育和关爱明显不够，而且有些外出打工的父母认为不读书照样可以致富，对子女的教育不太重视。同时家长和老师及学校缺少应有的沟通，很多外出父母认为把孩子送到学校学习，一切问题就应该由学校和老师来解决，由此造成了家庭教育和学校教育分离；学校教育由于受师资力量、经费等因素的影响，对农村留守儿童的关注度不够，尤其缺乏有针对性的心理教育、安全教育等教育措施。社会教育方面，由于社会教育的隐形性、长效性，使人们对社会教育不够重视，认为留守儿童与社会没有多大关系，而且目前的一些社会教育缺乏时代特点，使得社会教育呈无序状态。以上三种教育彼此孤立，没有形成有效互动网络，关联性不强，合力不足。
三、西部农村留守儿童权益保护的路径探讨
（一）构建留守儿童权益法治保障体系
1.制定和完善相关法律。应通过立法明确界定“农村留守儿童”的对象范围、权利内容、权益保障制度；应明确规定留守儿童权益保护的机构及其职权职责、责任范围和承担责任的形式；应修改有关适龄儿童在户籍所在地就近入学的规定，从法律制度上为农民工子女随父母进城就读扫除障碍；建立留守儿童权益保障基金，并明确规定其用途、使用条件及程序。
2.强化政府责任。各级政府应将农村留守儿童工作纳入统筹城乡发展的总体任务和政府的绩效考核，加强领导，强化政府监管职能，加大失职与失误问责力度；应建立留守儿童救助中心，通过留守儿童救助管理工作联席会议制度、建立留守儿童档案、运用多种方式救助和帮扶农村留守儿童等保护其合法权益。
3.完善司法保护。需扩大留守儿童权益司法保护范围。现行法律对留守儿童的监护权、受教育权、人身权、财产权等基本权利受侵犯都可以通过诉讼方式保护，但对于生存发展权 、身心健康成长权 、参与权等留守儿童平等发展权则没有相应的法律保护规定。法律应将上述留守儿童平等发展权纳人司法审查范围， 以矫改正在或己造成伤害或损害的行为。需构建公益诉讼机制，保护留守儿童权益。通过完善相关法律，建立专门的公益诉讼机构，完善相应案件的审理程序等措施保护其合法权益。
（二）建立和完善留守儿童监护制度
1.完善留守儿童监护制度。应从法律上明确区分亲权和监护权，把父母对未成年子女的亲权和监护权严格分开，确立亲权制度、强化父母对未成年子女的责任；要强化留守儿童法定监护人的监护地位和职责，对与子女长期分离的父母的监护职责做出明确规定，以保护留守儿童的合法权益；建全委托监护制度。应在法律中明确规定：委托监护适用的条件、受托监护人的资格和范围、受托监护人的监护职责，加强委托监护人对留守儿童的监护力度。
2.建立学校监护和国家监护制度。在法定监护缺失、委托监护不力的情况下，可以建立学校监护和国家监护制度作为补充。学校监护是由学校代替父母履行监护职责；国家监护就是以保护留守儿童利益为宗旨，设立专门的监护机构，由国家对监护人进行筛选，并且定期对监护情况进行监督，促进留守儿童健康成长的一种监护制度。
3.构建以公权力为主体的留守儿童监护监督机制。应设立监护监督人。监督人是对监护人的监护活动有权监督的人，自然人和组织均可作为监督人；设立专门的监护监督机构。各级政府民政部门可以设立监护监督办公室，专门负责对未成年人，尤其是留守儿童的监护进行监督。[8]
（三）统筹城乡社会事业发展，促进城乡公共服务均等化
首先要加快变革户籍制度步伐。进行户籍制度改革的核心不在于完全取消户籍管理制度，而是要以户籍制度改革为中心，打破包括就业、医疗、住房、教育等在内的维系多年的城乡“二元体制”。户籍制度变革可通过逐步降低进城务工人员入本地户籍的门槛、加大中央和地方财政转移支付的力度、减少户籍与社会保障的联系等手段和措施，从制度上保障城乡居民享受公平权利。其次要理顺政府与市场、政府与社会的关系，在充分发挥市场配置资源决定性作用的同时，更好地发挥政府在农村基本公共服务供给方面的主导作用，改变二元公共服务供给体制，通过多元模式缓解农村基本公共服务供给不足的局面。再次要加快建立公共财政体制，加大公共财政投入力度。建立公共财政体制，应注意将财政收支运作立足于满足包括城乡在内的全社会的公共需要，不断扩大财政收支的受益面，特别是从城市向农村扩展。同时，还要按照事权与财力相匹配的原则，注重改革公共收入制度、公共支出制度，科学界定各级政府在农村公共服务供给方面的职责；提高财政一般性转移支付的比重，增强地方政府公共产品供给能力。最后要建立城乡统一的社会保障制度。要整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，健全城乡医疗卫生服务运行机制，[9]促进城乡居民享受同等的社会保障。 （四）建立政府主导、社会参与的留守儿童关爱体系
农村留守儿童权益的保障，政府责无旁贷，但社会力量不可或缺。政府应以发展教育为突破，促进留守儿童全面健康发展。加大投入力度，大力推进学校布局调整，加快农村寄宿制学校、城区学校建设以及中小学标准化建设，从根本上改善农村孩子学习、生活条件，解决进城务工农民工子女入学问题。应改革学籍管理方式，为异地农民工子弟建立流动学籍，取消异地学生必须回原籍地参加中考、高考等制度，取消各种名目的借读费、建校费、捐资助学费，最大限度地降低进城农民工子弟在其父母工作地入学的门槛，保障其享有与当地儿童相同的接受同等教育的权益。政府应该通过政策引导，鼓励民间资金和社会力量兴办留守儿童服务站等多种形式的托管服务机构，利用社会优质资源，切实为农村留守儿童提供高质量的健康成长服务；应构建农村社区监护体系。村民委员会是与农村留守儿童距离最近也是联系最多的基层群众自治组织，应发挥其应有作用。需由村干部带头，联系各部门包括社会青年志愿者，或者直接聘请一些专业人员，共同构建农村留守儿童监护体系，弥补留守儿童监护不到位的缺陷。各村委会要做好留守儿童档案工作，全面掌握留守儿童的有关情况，针对各类留守儿童的具体情况采取有效措施，更切合实际地解决他们的生活、教育等问题。[10]另外，各级民政部门、团委、妇联也应主动走进农村，了解农村留守儿童的基本情况，协调和推动社会各方力量，合力保护农村留守儿童的合法权益。政府应积极搭建家庭、学校和社会教育的桥梁，加强家庭与学校、社会的联系，建立政府领导，家庭和学校主导，社会广泛参与的“三位一体”教育机制。另外，应加强社会力量的帮助与参与程度，培养和扶持以民间组织为依托的农村留守儿童服务机构，充分发挥专业社会工作者和民间力量的社会支持作用。
（五）激发农村经济活力，加快西部农村发展
西部农村留守儿童问题的根本原因在于农村经济的不发达，保护留守儿童权益的根本是激发和释放农村经济的活力，加快西部农村发展，充分吸纳农村剩余劳动力，让广大农民增收，使广大的父母留在孩子身边，关心子女的健康成长。
参考文献：
[1]刘维涛.流动儿童难融城市 留守儿童渴望团聚[N].人民日报，2013-5-11.
[2]李庆锋，赵林峭.西部农村留守儿童权益保护问题分析——基于贵州桐梓县楚米镇的调查[J].贵阳学院学报（社会科学版），2013，（4）.
[3]中国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告[EB/OL].中国经济网，2013-5-10.
[4]赵丽，邱超奕.6000万留守儿童人身安全如何保障[N].法制日报，2013-5-31.
[5]胡朝晖，王红玉.农村留守儿童安全问题探析[J].西南农业大学学报（社会科学版），2012，（2）.
[6]教育部.2011年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].中国教育部网.
[7]杨茜.农村留守儿童权益法律保护[J].法制与社会，2012，（8）.
[8]胡海媛，闫倩倩.我国农村留守儿童监护制度探析[J].法制与社会，2013，（4）.
[9]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[J].求是，2013，（22）.
[10]张达孝.中国农村留守儿童权益保护问题的形成原因及解决对策——以湖北省宜昌市为例[D].华中师范大学2011年硕士学位论文.
作者简介：贾德荣（1973—），男，宁夏隆德人，中共宁夏区委党校法学部副教授。主要研究方向：政府法治、民族问题。
（责任编辑：陈合营）