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【摘要】至2009年以来迪拜、希腊等主权债务违约事件以及欧洲主权债务危机吸引了全球瞩目，政府债务问题也越来越被人们所关注。在国内地方政府债务问题也是愈演愈烈，中国地方政府债务问题与我国分税制度不完善，地方官员激励制度扭曲，宏观经济政策方针，地方融资平台不规范等一系列因素都有关系。本文旨在通过对财政分权下的约束问题进行分析，对比国外成熟的分权体制，进而对我国地方政府债务问题进行简要的评述。
【关键词】地方债务 财政分权 预算约束
一、前言
1994年我国分税制改革以来，我国地方政府债务问题越发严重，2010年，财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行和银监会四部门联合部署地方政府对融资平台公司债务进行全面清理工作。国家决策层和相关机构已经高调介入，但是不得不承认和面对我国目前的地方政府债务管理现实：在我国财政分权的大背景下，地方政府仍然没有被赋予自主发债的权利；从预算管理来看，仍然有大量的债务游离在预算体制之外；从规模控制来看，地方政府尚未建立适合中国国情的规模控制机制；从风险管理来看，还没有健全风险预警机制；从信息披露来看，尚未完全公开地方政府举债情况，等等。其实，在这些所谓的事实背后，一直隐藏着一个我国目前财政分权领域最根深蒂固的问题，那就是，政府间的软约束问题，任何一个理性的地方政府都符合经济人假设，如果中央政府不对地方政府产生硬约束，不去摆脱地方政府的依赖心理，地方政府的举债欲望将不可能得到有效控制。当然，这是分权制度下的必然产物，也是世界性问题。
二、分权制度下政府间事权和财力匹配问题
我国在计划经济时代并未出现过所谓的政府间不均衡问题，因为计划经济体制下，地方政府几乎没有财政自主权，更不需要独立的财力，所有的政府部门的经济决策都是由中央统一部署安排。改革开放以后，我国进入市场经济时代，中央政府才将部分财政自主权下放到地方，地方政府因此获得了一些对地方发展建设的支出责任，并且产生了融资需求，在一系列复杂因素的推动下，地方政府支出严重透支就产生了地方债务问题，而地方政府间情况不一样和中央财政转移支付的差别，便又产生了财政横向失衡，纵向失衡问题。因此，地方政府债务问题天然的内置于财政分权的经济体制当中。
在财政分权体制框架下，如何划清中央和地方的事权范围，明确支出责任，一直都是分权制度的问题，由于国家地区的情况差别，学术界对此问题可能看法不尽相同。然而分税制改革以来，地方政府财力受到严重削弱，财力的不支与沉重的支出责任是地方政府债务问题的根本内因。从短期来看，加强中央转移支付，规范地方融资平台运作，可以暂时减缓地方债务压力。但从长期来看，完善中央和地方财力与事权相匹配的财政体制才是根本之计。必须厘清各级政府的公共职责与公共权限，明晰各级政府事权和公共支出责任；必须调整和完善各级政府间以分税制为主要内容的收入划分体制；必须按照加强中央宏观调控和贯彻财力均等化的原则，继续完善我国上下级政府间的财政转移支付制度；加强中央对地方的预算硬约束，完善并贯彻我国地方财政预算法制建设，才能从根本制度上规范地方政府举债行为和控制规模。
三、地方政府债务与预算软约束
说到预算软约束问题就不得不提出财政的纵向失衡，纵向失衡是产生于财政分权制度之下，由于不同地区的地方经济发展水平、自然资源、人均收入、公共支出成本等因素不同，如果地方财政完全由本地税收和借债来进行融资，这必会造成地区间财政不平等。这一问题可以通过“财政均等化”来予以改造，也即通过政府间的转移支付来降低不同地区的财政差距。然而一旦地方政府财政赤字可以由上级政府的转移支付来弥补，所谓的财政纵向失衡就产生了。极端的形式就是地方政府收入无法维持债务因而中央政府不得不被迫动用国家财政对地方政府进行救助。地方政府深知中央政府不会允许地方政府破产，进而产生道德风险问题。
预算软约束问题最早起源计划经济中的中央政府对国有企业的扶助，使国有企业产生道德风险问题，但后来道德风险问题在市场经济中也愈演愈烈。在实行财政联邦制（分权制）的国家中，地方公共品投资常常对其他地区具有正的外部性，所以中央政府有很强烈的激励去为地方公共支出提供援助。但地方政府正是利用这种动机，他们更偏向于将自有财政资金投向只会造福于本地居民的公共支出，而具有外溢效应的公共品投资留待中央政府的援助，这就是一场中央政府与地方政府的博弈，谁的依赖程度更高谁就处于博弈劣势。特别是当某个地区在全国经济中处于“大而不倒”的重要地位时，问题就变得尤为严重。如果中央政府不对地方政府行为强加约束，也即地方政府面临软约束时，地方政府就有有强烈的激励进行过度借债和财政支出，对其投资项目的质量和经济效益关注则较少。
预算软约束为何能够持续存在是一个值得深刻反思的问题，许多地方政府由于“大而不倒”中央不允许其破产而不得不进行财政援助。在理论上也不是没有解决的办法，比如完全可以在事后对当事的官员进行严厉的惩罚，但这仅仅是理论，因为现实中由于政策性负担的存在，中央政府在事后是很难区分地方的亏损到底是有意为之，还是政策性负担所致，即使是能够区分，由于地方政府“大而不倒”也很难对其进行有效的处罚。
综上所述，预算软约束是我国目前财政分权体制下造成我国地方政府债务危机很重要的一个因素，中央对地方财政权力的下放要把握一个合适的度，既不能放得太开，也不能管的太死。国外成熟的财政体制下的做法可以作为参考，但必须结合我国具体国情。针对地方政府债务问题的研究有很多学者给出了很多看法和建议，本文在借鉴了目前的一些热点分析之后给出了自己的一些评述，仅抛砖引玉，这些问题还需要进一步深入研究。
【关键词】地方债务 财政分权 预算约束
一、前言
1994年我国分税制改革以来，我国地方政府债务问题越发严重，2010年，财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行和银监会四部门联合部署地方政府对融资平台公司债务进行全面清理工作。国家决策层和相关机构已经高调介入，但是不得不承认和面对我国目前的地方政府债务管理现实：在我国财政分权的大背景下，地方政府仍然没有被赋予自主发债的权利；从预算管理来看，仍然有大量的债务游离在预算体制之外；从规模控制来看，地方政府尚未建立适合中国国情的规模控制机制；从风险管理来看，还没有健全风险预警机制；从信息披露来看，尚未完全公开地方政府举债情况，等等。其实，在这些所谓的事实背后，一直隐藏着一个我国目前财政分权领域最根深蒂固的问题，那就是，政府间的软约束问题，任何一个理性的地方政府都符合经济人假设，如果中央政府不对地方政府产生硬约束，不去摆脱地方政府的依赖心理，地方政府的举债欲望将不可能得到有效控制。当然，这是分权制度下的必然产物，也是世界性问题。
二、分权制度下政府间事权和财力匹配问题
我国在计划经济时代并未出现过所谓的政府间不均衡问题，因为计划经济体制下，地方政府几乎没有财政自主权，更不需要独立的财力，所有的政府部门的经济决策都是由中央统一部署安排。改革开放以后，我国进入市场经济时代，中央政府才将部分财政自主权下放到地方，地方政府因此获得了一些对地方发展建设的支出责任，并且产生了融资需求，在一系列复杂因素的推动下，地方政府支出严重透支就产生了地方债务问题，而地方政府间情况不一样和中央财政转移支付的差别，便又产生了财政横向失衡，纵向失衡问题。因此，地方政府债务问题天然的内置于财政分权的经济体制当中。
在财政分权体制框架下，如何划清中央和地方的事权范围，明确支出责任，一直都是分权制度的问题，由于国家地区的情况差别，学术界对此问题可能看法不尽相同。然而分税制改革以来，地方政府财力受到严重削弱，财力的不支与沉重的支出责任是地方政府债务问题的根本内因。从短期来看，加强中央转移支付，规范地方融资平台运作，可以暂时减缓地方债务压力。但从长期来看，完善中央和地方财力与事权相匹配的财政体制才是根本之计。必须厘清各级政府的公共职责与公共权限，明晰各级政府事权和公共支出责任；必须调整和完善各级政府间以分税制为主要内容的收入划分体制；必须按照加强中央宏观调控和贯彻财力均等化的原则，继续完善我国上下级政府间的财政转移支付制度；加强中央对地方的预算硬约束，完善并贯彻我国地方财政预算法制建设，才能从根本制度上规范地方政府举债行为和控制规模。
三、地方政府债务与预算软约束
说到预算软约束问题就不得不提出财政的纵向失衡，纵向失衡是产生于财政分权制度之下，由于不同地区的地方经济发展水平、自然资源、人均收入、公共支出成本等因素不同，如果地方财政完全由本地税收和借债来进行融资，这必会造成地区间财政不平等。这一问题可以通过“财政均等化”来予以改造，也即通过政府间的转移支付来降低不同地区的财政差距。然而一旦地方政府财政赤字可以由上级政府的转移支付来弥补，所谓的财政纵向失衡就产生了。极端的形式就是地方政府收入无法维持债务因而中央政府不得不被迫动用国家财政对地方政府进行救助。地方政府深知中央政府不会允许地方政府破产，进而产生道德风险问题。
预算软约束问题最早起源计划经济中的中央政府对国有企业的扶助，使国有企业产生道德风险问题，但后来道德风险问题在市场经济中也愈演愈烈。在实行财政联邦制（分权制）的国家中，地方公共品投资常常对其他地区具有正的外部性，所以中央政府有很强烈的激励去为地方公共支出提供援助。但地方政府正是利用这种动机，他们更偏向于将自有财政资金投向只会造福于本地居民的公共支出，而具有外溢效应的公共品投资留待中央政府的援助，这就是一场中央政府与地方政府的博弈，谁的依赖程度更高谁就处于博弈劣势。特别是当某个地区在全国经济中处于“大而不倒”的重要地位时，问题就变得尤为严重。如果中央政府不对地方政府行为强加约束，也即地方政府面临软约束时，地方政府就有有强烈的激励进行过度借债和财政支出，对其投资项目的质量和经济效益关注则较少。
预算软约束为何能够持续存在是一个值得深刻反思的问题，许多地方政府由于“大而不倒”中央不允许其破产而不得不进行财政援助。在理论上也不是没有解决的办法，比如完全可以在事后对当事的官员进行严厉的惩罚，但这仅仅是理论，因为现实中由于政策性负担的存在，中央政府在事后是很难区分地方的亏损到底是有意为之，还是政策性负担所致，即使是能够区分，由于地方政府“大而不倒”也很难对其进行有效的处罚。
综上所述，预算软约束是我国目前财政分权体制下造成我国地方政府债务危机很重要的一个因素，中央对地方财政权力的下放要把握一个合适的度，既不能放得太开，也不能管的太死。国外成熟的财政体制下的做法可以作为参考，但必须结合我国具体国情。针对地方政府债务问题的研究有很多学者给出了很多看法和建议，本文在借鉴了目前的一些热点分析之后给出了自己的一些评述，仅抛砖引玉，这些问题还需要进一步深入研究。