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[摘 要]目前，地方高校的组织结构大多为直线职能式，属于传统的科层式管理体制，但高校的组织特性与科层制管理并不完全相容，这种管理体制以“贯彻执行”为主要内容，不适合用在追求学术自治、平等、自由的大学。本文主要分析了地方高校内部治理机构优化。
[关键词]地方高校；内部治理；结构优化
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.12.089
[中图分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2018）12-0-02
1 行政权力与学术权力之间出现失衡
目前，在我国大部分地方高校内部管理中都存在一个问题，那就是行政权力与学术权力之间出现失衡的问题。发生这种情况的主要原因是因为我国地方高校管理机制中主要是以行政权力为主导，实行的是校长负责制，这样虽然突出了党委的决策权力以及校长的行政权力，但是同时也导致了学校的决策权力以及执行权力高度集中，这代表着高校校长不仅拥有着高校的最高权力，同时也成为绝对的学术权力核心。
该模式使高校区别于其他社会组织的显著特征。在这样的模式之下高校就像是一个小型社会，由于对高校内部之中的多数学术活动如教师职称评定、院系设置以及拨付科研经费等多个方面干涉过多，导致高校内部出现了行政权力泛化以及学术权力虚化的情况，这种情况不仅不利于高校的学术发展，同时也造成了高校内部行政权力和学术权力之间的冲突加剧。其中行政权力想要通过对学术活动进行控制来达成提高自身控制力的目的，而学术权力也想通过行政管理在高校管理中发挥出自身的作用，从而导致高校内部出现了学而优则仕的情况。许多优秀的中青年教学、科研骨干竭力向校内行政岗位流动，博士、教授“官员化”后，渐渐在行政权力中丢失了自身的学术地位，从而进一步对高校的学术进步造成了严重影响。
行政权力泛化、学术权力虚化的后果有两点。第一，无法让高校教师完全发挥出自身的学术专长，也不能有效维护自身的合法权益；第二，无法有效提高高校的整体学术水平。此外，高校还应该提倡学术自由，因为学术自由是高校学术进步以及繁荣的重要前提条件。高校应尊重学者，尊重学者是尊重学术权力的前提条件。但是在现如今的高校管理工作中由于教授治学的渠道不通畅以及教授参与决策的机制不成熟的原因，导致现阶段高校之中虽然存在许多学术组织，但是这些学术组织大多数都是在行政权力的控制之下，发挥学术权力的余地非常小。除此之外，学术权力机构成员具有行政与学术的双重身份，校、院的行政领导大多以学科带头人、学术骨干、“双肩挑”教授等双重身份介入学术组织，掌控学术资源，导致学术组织被行政权力淡化为咨询机构，成为摆设。
2 高校内部治理结构的理论思考
由于存在上述情况，我国地方高校内部的管理体制一直不够完善，造成行政开销大、行政效率低、决策失误率高、无效行政现象普遍、机构臃肿和人浮于事等问题长期得不到有效解决。因此，理顺地方高校内部权力关系，是地方高等教育体制改革工作之中的重点部分。高校要想达到这一目的就需要注意以下3点：第一，行政权力要与学术权力分开；第二，权力的重心要向下移；第三，分散权力。做到这3点就能够有效将高校内部权力关系理顺。
2.1 行政权力与学术权力分离
地方高校之中的行政权力主要由两部分组成，一部分是以高校校长为首的行政权力，另一部分则是党委的权力。地方高校的学术权力则是高校学者通过教学以及研究的权力和对教学以及研究进行评价的权力。而要想实现行政权力与学术权力分离的目标就需要有效发挥高校学术委员会的作用。比如可以在學术委员会之中设立学位评定委员会和教师职务评审委员会，通过这3个委员会有效突出学术权力在高校管理机制中的地位以及作用。除此之外，高校还需要注意到三个委员会之中的人员组成。比如在校学术委员会之中首先需要设立一位“懂学术、负责任、重人才、有魄力”的学者担任主任，而校学术委员会之中的成员则要选择在各个学科之中学术地位高以及人品好的学者。同时，校长要担任学位评定委员会的主席，而成员则由各学科学位评定分委员会主席担任。最后，教师职务评审委员会要由学术委员会主任或者校长担任主席，成员则从各学科职称评审委员会之中的委员中随机抽取一位担任，并且每年都要对成员进行相关调整。
除此之外，为了更好地处理学术权力与行政权力之间的关系，高校还应当将志在行政权力的员工单独分离出来，采用职员制的晋升机制，从而防止发生竞争学术资源的情况，同时也使志在行政权力的员工拥有事业发展的空间。
2.2 权力重心下移
目前，我国大部分高校内部的权力中心都偏向高层的少数人，而高校中层人员以及下层人员的行政权力以及学术权力太小，从而导致高校中下层人员工作积极性不高。因此就需要适当将高校权力下放到高校中下层人员中，借此有效激发出高校中下层人员的工作积极性，有助于高校走向多样化的发展道路，并且形成自身的特色，有助于高校之间形成一个良性竞争。
2.3 权力适当分散
面对目前地方高校的权力过度集中于党政组织的状况，各大高校应将内部权力进行适当分散、重新分配，建设出一个让高校内部的党政权力、行政权力、学术权力以及学生权利得以相互制衡的机制。其中的重点部分就是给予行政权力和学术权力更多的运作空间，借此有效调动高校管理者、教师以及学生的积极性，有效促进高校实现可持续发展。除此之外，高校还可以在决策层中设立一些教授、学生以及校外人员的席位，让其拥有发言权的同时也拥有一定的决策权。
3 高校内部治理结构的优化策略
3.1 院系共同参与模式
大学作为特殊的组织，知识就是它的主要运作内容，而大学之中的各门学科的知识中存在一定的共性，也存在着一定的个性。在地方高校合并以后，导致各个学科之间的差异变大，这就导致学校领导无法对其进行具体管理。在这样的情况下采用院系共同参与模式是现阶段最有效的做法。 3.1.1 学院一级参与型的治理模式
参与型的治理模式主要指的是高校之中的各个利益群体全部参与高校决策。在这种模式之中，高校的学术人员是治理核心，而行政人员则负责提供资源以及服务，学生则作为学习主体存在。除此之外，高校在运行该模式中要注意将决策、执行以及监督分离开来。在参与型的治理模式中应当包含以下三个部分，分别是健全的决策执行系统、有效的参谋咨询系统以及完善的监督反馈系统。
（1）决策执行系统。决策机构可设为“党政联席会”或“院务委员会”，学院的重大事项必须经过其讨论和批准。行政机构（即院机关）有权独立执行职责范围内的行政事务，并对执行结果负责。院长或受院长委托的副院长，应每学期向党政联席会或院务委员会提交学期工作报告，由其审议。
（2）参谋咨询系统。其主要是为了让高校之中的教师以及专家更好地参与高校的学术管理。高校可以将学术分委员会以及学位平等分委员会等机构作为参谋咨询机构，此外还可以结合实际情况设立一些小组来专门为高校提供相关咨询意见。
（3）监督反馈系统。监督机构可设为“院监督委员会”，由院分党委会兼任，改变目前院分党委和行政共同决策、共同办事的现状。院一级的“教代会”和过去一样，执行自己的职责，也可设想将“党政联席会”或“院务委员会”与“教代会”统一，前者作为后者的常设机构。
3.1.2 放权和制衡
高校在将自身的权力中心下移的同时，还要注意建立一个能够与其配套的制衡机制。这主要是因为高校领导在制定政策的时候都会从自身的利益出发，因此需要制定一个制衡机制来进行制衡，比如可以建立问责制度，一旦出了问题领导必须承担全部的责任。
此外当高校权利重心下移之后，有关校级职能部门相应的作用以及背负责任就随之变得更大了。此时，高校的职能部门就不再局限于一个服务机构，还应当肩负起该职能部门本身的管理以及监督方面的职责。为了防止出现“保护主义”，因此高校必须还要有一个外来的监督，这就是校领导及其授权的职能部门的职责。
3.2 教授治学的分权组织模式
现代大学制度的核心是在国家宏观调控政策的指导下，遵循大学自身特点制定的具有权利和责任相互统一的管理制度。结合前面的分析，建立和完善以“党委领导、校长管理、教授治学”为特征的内部治理结构是最适合地方高校的结构优化模式，其核心是确立政治、行政、学术横向三元一体的高校分权组织体系。
在现代大学制度的框架下，合理而健全的大学内部治理结构是“党委领导、校长管理、教授治學”。目前，我国现代大学的内部管理结构主要由高校校长为代表的行政人员、高校教师以及高校学生等人员。但是不管高校之中使用哪种管理结构，学术自治以及价值中立都是永恒不变的原则，所有管理高校的原则都是基于这两点衍生出来的。
为此，大学的责任主体不能是松散的教授组织，而必须是代表学校运转效率的大学行政团体，负责人就是校长。校长可以通过招聘学科带头人、任命主要教授等手段，来控制学校学术发展大体与学校经营战略相一致。对于学术权力内部的事务，还是应该交给教授评议会来完成。
大学治理结构中的学术权力和行政权力之间不是上下级关系，而是一种平行的、合作的关系。它们应该各司其职，在各自的专属领域中发挥作用，进而使学术权力和行政权力在大学内部治理结构中达到最优配置。
高校应确立和完善以“党委领导、校长管理、教授治学”为特征的大学内部治理结构，既符合大学的内在属性和管理规律，又符合我国具体国情，有利于加速建设现代大学制度。该措施的好处主要有四点。第一，可以加强和完善党对高校的领导工作。其主要是通过对高校内部的制度设计、执行以及监督的领导，借此有效突出了党委统揽全局、协调各方的核心地位和领导作用。第二，有利于完善高校的决策机制。其主要是通过将行政权力以及学术权力协调、补充以及制衡，形成自我发展、自我约束机制，使高校决策科学化、民主化。第三，可以有效提高高校教师队伍的凝聚力。其主要是在制度上确保学术性权力对民主决策和民主管理的参与，能使教师集体摆脱被动而单纯地接受管理的状态，最大限度地调动教师的积极性。第四，可以促进学校校长和其他行政管理人员的专业化、职业化建设。
[关键词]地方高校；内部治理；结构优化
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.12.089
[中图分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2018）12-0-02
1 行政权力与学术权力之间出现失衡
目前，在我国大部分地方高校内部管理中都存在一个问题，那就是行政权力与学术权力之间出现失衡的问题。发生这种情况的主要原因是因为我国地方高校管理机制中主要是以行政权力为主导，实行的是校长负责制，这样虽然突出了党委的决策权力以及校长的行政权力，但是同时也导致了学校的决策权力以及执行权力高度集中，这代表着高校校长不仅拥有着高校的最高权力，同时也成为绝对的学术权力核心。
该模式使高校区别于其他社会组织的显著特征。在这样的模式之下高校就像是一个小型社会，由于对高校内部之中的多数学术活动如教师职称评定、院系设置以及拨付科研经费等多个方面干涉过多，导致高校内部出现了行政权力泛化以及学术权力虚化的情况，这种情况不仅不利于高校的学术发展，同时也造成了高校内部行政权力和学术权力之间的冲突加剧。其中行政权力想要通过对学术活动进行控制来达成提高自身控制力的目的，而学术权力也想通过行政管理在高校管理中发挥出自身的作用，从而导致高校内部出现了学而优则仕的情况。许多优秀的中青年教学、科研骨干竭力向校内行政岗位流动，博士、教授“官员化”后，渐渐在行政权力中丢失了自身的学术地位，从而进一步对高校的学术进步造成了严重影响。
行政权力泛化、学术权力虚化的后果有两点。第一，无法让高校教师完全发挥出自身的学术专长，也不能有效维护自身的合法权益；第二，无法有效提高高校的整体学术水平。此外，高校还应该提倡学术自由，因为学术自由是高校学术进步以及繁荣的重要前提条件。高校应尊重学者，尊重学者是尊重学术权力的前提条件。但是在现如今的高校管理工作中由于教授治学的渠道不通畅以及教授参与决策的机制不成熟的原因，导致现阶段高校之中虽然存在许多学术组织，但是这些学术组织大多数都是在行政权力的控制之下，发挥学术权力的余地非常小。除此之外，学术权力机构成员具有行政与学术的双重身份，校、院的行政领导大多以学科带头人、学术骨干、“双肩挑”教授等双重身份介入学术组织，掌控学术资源，导致学术组织被行政权力淡化为咨询机构，成为摆设。
2 高校内部治理结构的理论思考
由于存在上述情况，我国地方高校内部的管理体制一直不够完善，造成行政开销大、行政效率低、决策失误率高、无效行政现象普遍、机构臃肿和人浮于事等问题长期得不到有效解决。因此，理顺地方高校内部权力关系，是地方高等教育体制改革工作之中的重点部分。高校要想达到这一目的就需要注意以下3点：第一，行政权力要与学术权力分开；第二，权力的重心要向下移；第三，分散权力。做到这3点就能够有效将高校内部权力关系理顺。
2.1 行政权力与学术权力分离
地方高校之中的行政权力主要由两部分组成，一部分是以高校校长为首的行政权力，另一部分则是党委的权力。地方高校的学术权力则是高校学者通过教学以及研究的权力和对教学以及研究进行评价的权力。而要想实现行政权力与学术权力分离的目标就需要有效发挥高校学术委员会的作用。比如可以在學术委员会之中设立学位评定委员会和教师职务评审委员会，通过这3个委员会有效突出学术权力在高校管理机制中的地位以及作用。除此之外，高校还需要注意到三个委员会之中的人员组成。比如在校学术委员会之中首先需要设立一位“懂学术、负责任、重人才、有魄力”的学者担任主任，而校学术委员会之中的成员则要选择在各个学科之中学术地位高以及人品好的学者。同时，校长要担任学位评定委员会的主席，而成员则由各学科学位评定分委员会主席担任。最后，教师职务评审委员会要由学术委员会主任或者校长担任主席，成员则从各学科职称评审委员会之中的委员中随机抽取一位担任，并且每年都要对成员进行相关调整。
除此之外，为了更好地处理学术权力与行政权力之间的关系，高校还应当将志在行政权力的员工单独分离出来，采用职员制的晋升机制，从而防止发生竞争学术资源的情况，同时也使志在行政权力的员工拥有事业发展的空间。
2.2 权力重心下移
目前，我国大部分高校内部的权力中心都偏向高层的少数人，而高校中层人员以及下层人员的行政权力以及学术权力太小，从而导致高校中下层人员工作积极性不高。因此就需要适当将高校权力下放到高校中下层人员中，借此有效激发出高校中下层人员的工作积极性，有助于高校走向多样化的发展道路，并且形成自身的特色，有助于高校之间形成一个良性竞争。
2.3 权力适当分散
面对目前地方高校的权力过度集中于党政组织的状况，各大高校应将内部权力进行适当分散、重新分配，建设出一个让高校内部的党政权力、行政权力、学术权力以及学生权利得以相互制衡的机制。其中的重点部分就是给予行政权力和学术权力更多的运作空间，借此有效调动高校管理者、教师以及学生的积极性，有效促进高校实现可持续发展。除此之外，高校还可以在决策层中设立一些教授、学生以及校外人员的席位，让其拥有发言权的同时也拥有一定的决策权。
3 高校内部治理结构的优化策略
3.1 院系共同参与模式
大学作为特殊的组织，知识就是它的主要运作内容，而大学之中的各门学科的知识中存在一定的共性，也存在着一定的个性。在地方高校合并以后，导致各个学科之间的差异变大，这就导致学校领导无法对其进行具体管理。在这样的情况下采用院系共同参与模式是现阶段最有效的做法。 3.1.1 学院一级参与型的治理模式
参与型的治理模式主要指的是高校之中的各个利益群体全部参与高校决策。在这种模式之中，高校的学术人员是治理核心，而行政人员则负责提供资源以及服务，学生则作为学习主体存在。除此之外，高校在运行该模式中要注意将决策、执行以及监督分离开来。在参与型的治理模式中应当包含以下三个部分，分别是健全的决策执行系统、有效的参谋咨询系统以及完善的监督反馈系统。
（1）决策执行系统。决策机构可设为“党政联席会”或“院务委员会”，学院的重大事项必须经过其讨论和批准。行政机构（即院机关）有权独立执行职责范围内的行政事务，并对执行结果负责。院长或受院长委托的副院长，应每学期向党政联席会或院务委员会提交学期工作报告，由其审议。
（2）参谋咨询系统。其主要是为了让高校之中的教师以及专家更好地参与高校的学术管理。高校可以将学术分委员会以及学位平等分委员会等机构作为参谋咨询机构，此外还可以结合实际情况设立一些小组来专门为高校提供相关咨询意见。
（3）监督反馈系统。监督机构可设为“院监督委员会”，由院分党委会兼任，改变目前院分党委和行政共同决策、共同办事的现状。院一级的“教代会”和过去一样，执行自己的职责，也可设想将“党政联席会”或“院务委员会”与“教代会”统一，前者作为后者的常设机构。
3.1.2 放权和制衡
高校在将自身的权力中心下移的同时，还要注意建立一个能够与其配套的制衡机制。这主要是因为高校领导在制定政策的时候都会从自身的利益出发，因此需要制定一个制衡机制来进行制衡，比如可以建立问责制度，一旦出了问题领导必须承担全部的责任。
此外当高校权利重心下移之后，有关校级职能部门相应的作用以及背负责任就随之变得更大了。此时，高校的职能部门就不再局限于一个服务机构，还应当肩负起该职能部门本身的管理以及监督方面的职责。为了防止出现“保护主义”，因此高校必须还要有一个外来的监督，这就是校领导及其授权的职能部门的职责。
3.2 教授治学的分权组织模式
现代大学制度的核心是在国家宏观调控政策的指导下，遵循大学自身特点制定的具有权利和责任相互统一的管理制度。结合前面的分析，建立和完善以“党委领导、校长管理、教授治学”为特征的内部治理结构是最适合地方高校的结构优化模式，其核心是确立政治、行政、学术横向三元一体的高校分权组织体系。
在现代大学制度的框架下，合理而健全的大学内部治理结构是“党委领导、校长管理、教授治學”。目前，我国现代大学的内部管理结构主要由高校校长为代表的行政人员、高校教师以及高校学生等人员。但是不管高校之中使用哪种管理结构，学术自治以及价值中立都是永恒不变的原则，所有管理高校的原则都是基于这两点衍生出来的。
为此，大学的责任主体不能是松散的教授组织，而必须是代表学校运转效率的大学行政团体，负责人就是校长。校长可以通过招聘学科带头人、任命主要教授等手段，来控制学校学术发展大体与学校经营战略相一致。对于学术权力内部的事务，还是应该交给教授评议会来完成。
大学治理结构中的学术权力和行政权力之间不是上下级关系，而是一种平行的、合作的关系。它们应该各司其职，在各自的专属领域中发挥作用，进而使学术权力和行政权力在大学内部治理结构中达到最优配置。
高校应确立和完善以“党委领导、校长管理、教授治学”为特征的大学内部治理结构，既符合大学的内在属性和管理规律，又符合我国具体国情，有利于加速建设现代大学制度。该措施的好处主要有四点。第一，可以加强和完善党对高校的领导工作。其主要是通过对高校内部的制度设计、执行以及监督的领导，借此有效突出了党委统揽全局、协调各方的核心地位和领导作用。第二，有利于完善高校的决策机制。其主要是通过将行政权力以及学术权力协调、补充以及制衡，形成自我发展、自我约束机制，使高校决策科学化、民主化。第三，可以有效提高高校教师队伍的凝聚力。其主要是在制度上确保学术性权力对民主决策和民主管理的参与，能使教师集体摆脱被动而单纯地接受管理的状态，最大限度地调动教师的积极性。第四，可以促进学校校长和其他行政管理人员的专业化、职业化建设。