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[摘 要]我国地方政府创新大致可分为三种类型：政治改革、行政改革与公共服务创新。从大量的地方政府改革创新的实际情况来看，政治改革创新皆限于宪法所确立的基本政治框架，行政改革仍然是地方政府改革创新的重点，公共服务创新涉及范围较广，尚有极大的创新空间，也将是未来地方政府创新的发展趋向。地方政府创新的三种类型相互依存、相互促进。具体体现为：行政改革进行到一定阶段必然要求进行政治改革；公共服务创新对行政改革和政治改革也存在诉求；政治改革对行政改革和公共服务创新同样存在需求。
[关键词]政府创新；制度空间；路径
[中图分类号]D034 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2008)08-0024-03
党的十七大报告明确指出：“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标，政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会的发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。”政府创新作为政治体制改革的一项重要内容，已日益受到国内外学术界的广泛关注并成为世界范围内政治发展的一种趋势。自20世纪90年代末开始，我国一些地方政府在许多领域进行了改革与创新的探索，收到了较好的效果，体现了地方政府建设社会主义政治文明的生动实践。随着经济社会和政治环境的变化，地方政府改革与创新持续深入，已成不可阻挡之势，将对中国未来政府与政治改革走向产生重要的影响。
一、政治改革：宪法框架下的增长空间
地方政府改革创新的制度空间主要指地方政府改革创新可以选择的制度范围，即在什么范围、界限或原则条件下进行改革，改革创新的制度余地有多大。从目前来看，政治改革大多数项目与民主选举和公民参与有关。
地方政府改革创新的实际情况表明，中国地方政治改革是在现行宪法所确立的基本政治制度或政治框架内进行的，即坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、依法治国和人民当家作主相结合、坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度的基本原则。无论是村委会“海选”、“两票制”选举村党支部书记，还是“公推公选”乡镇党委书记和乡镇长，以及“公推直选”乡镇党委班子等等，地方政治改革创新都是在这一宪法所确立的基本政治框架下进行的，也是改革不可逾越的界限与底线。那么，在这一基本框架下进行政治改革创新有没有余地呢?答案是肯定的。例如，村支部书记竞选和“公推直选”乡镇党委班子等党内基层民主的创新大大改善了基层党组织的政治生活环境，由“少数人在少数人中选人”转变为“由多数人在多数人中选人”，从根本制度上防止了用人上的腐败，保障了党员的选举权利。基层党组织负责人改变了以往只对上负责不对下负责的情况，而是将对上负责和对下负责结合起来，从而密切了党群关系，增强了基层党组织核心地位的合法性。党内基层民主改革创新不仅关乎党内，而且对乡村治理和基层政府的影响甚大，有力地促进了村两委和乡镇党委政府为民办实事，推动了基层责任政府的建设，改善了基层党政机构及其负责人对待党员群众的态度，使得他们必须回应党员群众的需求，真正为党员群众搞好服务，因为党员群众中的选票对他们个人的去留与升迁起着决定性作用。有些人低估了基层党内民主改革对社会发展的作用和影响，仅仅以一时的经济增长指标来衡量改革的效益，这是没有实地考察和深入研究的人错误地想当然的看法，也是目光短浅的看法。基层党内民主的实践将改善基层政治生态，使得基层政府真正面向群众的需求，有利于调整基层政府的职能，改善公共服务，从长远来看，必将为国家政治民主打下最坚实的基础。
二、行政改革：既定政治框架下的体制改革
行政改革是在既定政治框架下政府行政的自我调整，从中央到地方，每届政府都十分重视和强调行政改革，从近年来政府改革的实际情况来看，行政改革至今仍然是地方政府改革创新的重点。行政改革的需求和动因主要来自三个方面：
1.市场经济的发展要求行政管理体制进一步与之相适应。提高行政管理效率，形成一个高效、精干的公共行政管理体系，是随着我国经济体制改革的深入而提出的一项重要任务。从宏观层面上看，计划经济向市场经济的转型要求政府机构设置和职能定位相应转变，政府的经济职能主要是经济调节和市场监管，政府机构需要进行相应的改革，一些计划经济的管理部门需要撤销或者转变为中介组织，新的经济领域的产生需要设立新的行政管理部门，一些部门需要调整或合并以适应综合管理的需要。从微观层面上看，作为市场经济主体的企业为了追求利润的最大化，不断提高生产效率，它们同时也对政府管理效率提出了要求，当它们遭遇政府管理部门的低效率之后会发生资本转移的“用脚投票”效应，地方政府为了吸引投资不得不从改善投资环境的角度出发，为提高政府行政效率进行自我改革。例如，从行政审批制度改革到公共部门绩效评估、行政许可“超时默许”，以及“效能革命”等项目都是为了提高行政效率而进行的改革。
2.行政改革必须回应公民的政治诉求。行政改革与政治改革在有些领域是不可分割的，一些公民的政治需求可以通过行政改革来满足，行政改革为公民个人利益表达和对政府的诉求提供渠道。建设透明政府、服务型政府、责任政府以及参与式政府就是回应公民政治需求的行政改革。透明政府就是要满足公民的知情权，从“政务超市”、“四级联动政务公开”到上海、深圳等地方政府颁布《政府信息公开条例》，除了涉及国家或商业机密之外其他所有的政务信息都必须在规定时间内向社会公开，公民可以免费查询，可见政府透明已经从某项措施上升到法规制度。服务型政府和责任政府明确了政府与公民之间的关系，即政府的权力和合法性来源于公民和社会的授予，政府必须服务于公民和社会，必须对公民和社会负责。从行政部门“服务承诺制”到“三级服务型政府”，从追究官员的事故责任到地方政府颁布《行政部门负责人责任追究办法》，这些都标志着我国地方政府开始从制度上全面系统地建设服务型政府和责任政府。
3.政府管理本身成为行政改革的需求。行政区划和城市管理体制方面的行政改革逐渐列入议事日程。从2002年起至今，浙江、湖北、河南等十多个省份都在进行以权力下放为主要内容的“强县扩权”或“扩权强县”的改革。关于行政区划改革学界有许多说法，如撤销“市管县”体制，实行“省直管县”体制；国家也已明确规定，有条件的地方可试点实行“省管县”改革；增加省级区划，即分省；增加直辖市的数量。不管采取何种措施，为适应经济管理和各级地方发展的需要而进行行政区划改革是大势所趋。此外，随着“单位人”向“社区人”的转变以及城市管理重心的下移，城市基层管理体制的改革势在必行，一些城市进行居委会的彻底改革，将居委会的行政职能移交给社区工作站，居委会成为纯粹的居民自治组织。一些城市撤销街道办事处，将原来街道办事处的职能一部分收归区职能部门，一部分推向市场和中介组织，一部分下移给社区。
三、公共服务创新：广阔的拓展领域
与政治改革和行政改革相比，公共服务创新的制度空间最大，受到的制度约束和障碍最小。从中国地方政府创新奖的申报项目来看，公共服务类的申报项目数量最多。从前四届入围项目来看，公共服务创新类项目占全部入围项目的38.75%之多，超过政治改革与行政改革类项目，所涉及的范围最广。
公共服务类项目可以分为两类，一类是社会性的公共服务，公共服务是面向全社会的，例如基础设施建设、教育、医疗、就业，等等。另一类是扶助困难群体，尽管是针对特定的群体，但对社会来说政府应该承担这样的公共义务。
市场经济条件下政府的公共服务职能对于长期实行计划经济的国家来说是一个崭新的领域，当经济发展到一定阶段，一方面社会的公共服务需求不断增强；另一方面，经济发展为政府履行公共服务职能提供了财政支持。随着公共财政体制的逐步建立，公共服务创新将会进一步增强，这些创新无论对于政府还是公民和社会来说都是最受欢迎的，公民和社会是公共服务创新的直接受益者，而政府也会因此得到更多的认同和信任。从长远来看，随着近年来地方政府越来越重视群众的民生问题，重视服务型政府的构建，因此公共服务创新有着最为广阔的拓展领域，但公共服务创新需要注意的问题是服务的公平性和成本问题，公共服务必须保证社会成员的公平享用，不是政府花钱办好事，也不是政府想给谁就给谁，同时也要考虑公共服务的手段和方式，以最低的成本提供最好的公共服务，保证公共服务的高效率。
四、政治改革、行政改革与公共服务创新：相互依存，相互促进
政治改革、行政改革和公共服务创新这三类改革创新一方面各自具有自己的特征、制度空间和不同的路径选择；另一方面，它们紧密联系在一起，相互依存，相互促进。总体上说，这三者之间存在辩证的关系，每一类改革都是其他两类改革的需求。
1.行政改革进行到一定阶段必然要求进行政治改革。尽管行政改革在一定程度上能够回应公民和社会的部分政治需求，但是最终需要政治改革才能从根本上满足公民和社会的政治需求。只有通过政治改革，才能保障最重要的公民参与权——公民的选举权和创制权。竞争性选举是民主政治的根本规则，公民参与选举过程表达对政策和官员的评价与选择，高质量的参与式政府需要公民从选举到政策制定各个政治环节的全方位参与，而要满足这方面的公民需求就必须通过政治改革来实现，只搞行政改革而不进行政治改革就难以完成这些任务。
2.公共服务创新对行政改革和政治改革也存在诉求。公共服务对于保障社会中产阶层尤其是困难群体的利益来说十分重要，提供良好的公共服务需要建立一个良好的政府和制度。提高行政效率与改善公共服务是彼此紧密联系的。提高行政效率，说到底，是为了服务群众，增进公民权益，而不是为了政府机关及其工作人员自身的便利。行政效率的高低是衡量政府服务质量好坏的一个重要标准，行政效率低下的政府部门不可能提供高质量的公共服务。事实证明，只有通过行政改革和政治改革才能建立良好的公共服务制度基础。例如，公共财政体制有利于提供良好的公共服务，要建立公共财政体制就需要进行行政改革。扶助困难群体是政府的重要责任，只有通过政治改革为困难群体提供利益诉求的渠道，才能使政府积极回应，从而落实政府职能。
3.政治改革对行政改革和公共服务创新同样存在需求。政治改革需要稳定的行政机构和制度，相对健全的依法行政，需要稳定的高素质的公务员队伍，这些条件可以通过行政改革来营造。政治改革在社会冲突较少和阶层差别较弱的环境下才能进展顺利，良好的公共服务创新有利于培养中产阶层，建立完善的社会保障机制和扶助困难群体有利于减少阶层冲突，从而营造更多的社会共识和认同，降低社会分歧和冲突的程度。这些都将为政治改革提供良好的社会环境。因此，政治改革、行政改革、公共服务创新这三者相互依存，相互促进，一方面的改革牵动其他方面的改革，如果一方面跟不上改革的步伐将阻碍和延误其他方面的改革。
五、结语
政府自身的改革与创新，对于社会的进步有着重要的意义。政府的创新行为，改变着国家的政治、经济制度与各种政策方法，影响到所有公民的政治生活、经济生活、社会生活。政府的创新制度，更是直接关系到社会各个领域中创新活动的数量、质量和效用。随着我国市场经济体制的不断完善和政治体制改革的不断深化，我国地方政府创新的制度空间与选择路径也将会得到更大程度的拓展，创新的方式也将更加丰富与多元化。
参考文献：
[1]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.
[2]俞可平.治理与善治：地方政府创新案例[M].北京：社会科学文献出版社，2003.
[3]黄健荣.公共管理新论[M].北京：社会科学文献出版社，2004.
[4]俞可平.政治与政治学[M].北京：社会科学文献出版社，2003.
[5]俞可平.政府创新的理论与实践[M].杭州：浙江人民出版社，2005.
责任编辑 侯 琦
[关键词]政府创新；制度空间；路径
[中图分类号]D034 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2008)08-0024-03
党的十七大报告明确指出：“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标，政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会的发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。”政府创新作为政治体制改革的一项重要内容，已日益受到国内外学术界的广泛关注并成为世界范围内政治发展的一种趋势。自20世纪90年代末开始，我国一些地方政府在许多领域进行了改革与创新的探索，收到了较好的效果，体现了地方政府建设社会主义政治文明的生动实践。随着经济社会和政治环境的变化，地方政府改革与创新持续深入，已成不可阻挡之势，将对中国未来政府与政治改革走向产生重要的影响。
一、政治改革：宪法框架下的增长空间
地方政府改革创新的制度空间主要指地方政府改革创新可以选择的制度范围，即在什么范围、界限或原则条件下进行改革，改革创新的制度余地有多大。从目前来看，政治改革大多数项目与民主选举和公民参与有关。
地方政府改革创新的实际情况表明，中国地方政治改革是在现行宪法所确立的基本政治制度或政治框架内进行的，即坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、依法治国和人民当家作主相结合、坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度的基本原则。无论是村委会“海选”、“两票制”选举村党支部书记，还是“公推公选”乡镇党委书记和乡镇长，以及“公推直选”乡镇党委班子等等，地方政治改革创新都是在这一宪法所确立的基本政治框架下进行的，也是改革不可逾越的界限与底线。那么，在这一基本框架下进行政治改革创新有没有余地呢?答案是肯定的。例如，村支部书记竞选和“公推直选”乡镇党委班子等党内基层民主的创新大大改善了基层党组织的政治生活环境，由“少数人在少数人中选人”转变为“由多数人在多数人中选人”，从根本制度上防止了用人上的腐败，保障了党员的选举权利。基层党组织负责人改变了以往只对上负责不对下负责的情况，而是将对上负责和对下负责结合起来，从而密切了党群关系，增强了基层党组织核心地位的合法性。党内基层民主改革创新不仅关乎党内，而且对乡村治理和基层政府的影响甚大，有力地促进了村两委和乡镇党委政府为民办实事，推动了基层责任政府的建设，改善了基层党政机构及其负责人对待党员群众的态度，使得他们必须回应党员群众的需求，真正为党员群众搞好服务，因为党员群众中的选票对他们个人的去留与升迁起着决定性作用。有些人低估了基层党内民主改革对社会发展的作用和影响，仅仅以一时的经济增长指标来衡量改革的效益，这是没有实地考察和深入研究的人错误地想当然的看法，也是目光短浅的看法。基层党内民主的实践将改善基层政治生态，使得基层政府真正面向群众的需求，有利于调整基层政府的职能，改善公共服务，从长远来看，必将为国家政治民主打下最坚实的基础。
二、行政改革：既定政治框架下的体制改革
行政改革是在既定政治框架下政府行政的自我调整，从中央到地方，每届政府都十分重视和强调行政改革，从近年来政府改革的实际情况来看，行政改革至今仍然是地方政府改革创新的重点。行政改革的需求和动因主要来自三个方面：
1.市场经济的发展要求行政管理体制进一步与之相适应。提高行政管理效率，形成一个高效、精干的公共行政管理体系，是随着我国经济体制改革的深入而提出的一项重要任务。从宏观层面上看，计划经济向市场经济的转型要求政府机构设置和职能定位相应转变，政府的经济职能主要是经济调节和市场监管，政府机构需要进行相应的改革，一些计划经济的管理部门需要撤销或者转变为中介组织，新的经济领域的产生需要设立新的行政管理部门，一些部门需要调整或合并以适应综合管理的需要。从微观层面上看，作为市场经济主体的企业为了追求利润的最大化，不断提高生产效率，它们同时也对政府管理效率提出了要求，当它们遭遇政府管理部门的低效率之后会发生资本转移的“用脚投票”效应，地方政府为了吸引投资不得不从改善投资环境的角度出发，为提高政府行政效率进行自我改革。例如，从行政审批制度改革到公共部门绩效评估、行政许可“超时默许”，以及“效能革命”等项目都是为了提高行政效率而进行的改革。
2.行政改革必须回应公民的政治诉求。行政改革与政治改革在有些领域是不可分割的，一些公民的政治需求可以通过行政改革来满足，行政改革为公民个人利益表达和对政府的诉求提供渠道。建设透明政府、服务型政府、责任政府以及参与式政府就是回应公民政治需求的行政改革。透明政府就是要满足公民的知情权，从“政务超市”、“四级联动政务公开”到上海、深圳等地方政府颁布《政府信息公开条例》，除了涉及国家或商业机密之外其他所有的政务信息都必须在规定时间内向社会公开，公民可以免费查询，可见政府透明已经从某项措施上升到法规制度。服务型政府和责任政府明确了政府与公民之间的关系，即政府的权力和合法性来源于公民和社会的授予，政府必须服务于公民和社会，必须对公民和社会负责。从行政部门“服务承诺制”到“三级服务型政府”，从追究官员的事故责任到地方政府颁布《行政部门负责人责任追究办法》，这些都标志着我国地方政府开始从制度上全面系统地建设服务型政府和责任政府。
3.政府管理本身成为行政改革的需求。行政区划和城市管理体制方面的行政改革逐渐列入议事日程。从2002年起至今，浙江、湖北、河南等十多个省份都在进行以权力下放为主要内容的“强县扩权”或“扩权强县”的改革。关于行政区划改革学界有许多说法，如撤销“市管县”体制，实行“省直管县”体制；国家也已明确规定，有条件的地方可试点实行“省管县”改革；增加省级区划，即分省；增加直辖市的数量。不管采取何种措施，为适应经济管理和各级地方发展的需要而进行行政区划改革是大势所趋。此外，随着“单位人”向“社区人”的转变以及城市管理重心的下移，城市基层管理体制的改革势在必行，一些城市进行居委会的彻底改革，将居委会的行政职能移交给社区工作站，居委会成为纯粹的居民自治组织。一些城市撤销街道办事处，将原来街道办事处的职能一部分收归区职能部门，一部分推向市场和中介组织，一部分下移给社区。
三、公共服务创新：广阔的拓展领域
与政治改革和行政改革相比，公共服务创新的制度空间最大，受到的制度约束和障碍最小。从中国地方政府创新奖的申报项目来看，公共服务类的申报项目数量最多。从前四届入围项目来看，公共服务创新类项目占全部入围项目的38.75%之多，超过政治改革与行政改革类项目，所涉及的范围最广。
公共服务类项目可以分为两类，一类是社会性的公共服务，公共服务是面向全社会的，例如基础设施建设、教育、医疗、就业，等等。另一类是扶助困难群体，尽管是针对特定的群体，但对社会来说政府应该承担这样的公共义务。
市场经济条件下政府的公共服务职能对于长期实行计划经济的国家来说是一个崭新的领域，当经济发展到一定阶段，一方面社会的公共服务需求不断增强；另一方面，经济发展为政府履行公共服务职能提供了财政支持。随着公共财政体制的逐步建立，公共服务创新将会进一步增强，这些创新无论对于政府还是公民和社会来说都是最受欢迎的，公民和社会是公共服务创新的直接受益者，而政府也会因此得到更多的认同和信任。从长远来看，随着近年来地方政府越来越重视群众的民生问题，重视服务型政府的构建，因此公共服务创新有着最为广阔的拓展领域，但公共服务创新需要注意的问题是服务的公平性和成本问题，公共服务必须保证社会成员的公平享用，不是政府花钱办好事，也不是政府想给谁就给谁，同时也要考虑公共服务的手段和方式，以最低的成本提供最好的公共服务，保证公共服务的高效率。
四、政治改革、行政改革与公共服务创新：相互依存，相互促进
政治改革、行政改革和公共服务创新这三类改革创新一方面各自具有自己的特征、制度空间和不同的路径选择；另一方面，它们紧密联系在一起，相互依存，相互促进。总体上说，这三者之间存在辩证的关系，每一类改革都是其他两类改革的需求。
1.行政改革进行到一定阶段必然要求进行政治改革。尽管行政改革在一定程度上能够回应公民和社会的部分政治需求，但是最终需要政治改革才能从根本上满足公民和社会的政治需求。只有通过政治改革，才能保障最重要的公民参与权——公民的选举权和创制权。竞争性选举是民主政治的根本规则，公民参与选举过程表达对政策和官员的评价与选择，高质量的参与式政府需要公民从选举到政策制定各个政治环节的全方位参与，而要满足这方面的公民需求就必须通过政治改革来实现，只搞行政改革而不进行政治改革就难以完成这些任务。
2.公共服务创新对行政改革和政治改革也存在诉求。公共服务对于保障社会中产阶层尤其是困难群体的利益来说十分重要，提供良好的公共服务需要建立一个良好的政府和制度。提高行政效率与改善公共服务是彼此紧密联系的。提高行政效率，说到底，是为了服务群众，增进公民权益，而不是为了政府机关及其工作人员自身的便利。行政效率的高低是衡量政府服务质量好坏的一个重要标准，行政效率低下的政府部门不可能提供高质量的公共服务。事实证明，只有通过行政改革和政治改革才能建立良好的公共服务制度基础。例如，公共财政体制有利于提供良好的公共服务，要建立公共财政体制就需要进行行政改革。扶助困难群体是政府的重要责任，只有通过政治改革为困难群体提供利益诉求的渠道，才能使政府积极回应，从而落实政府职能。
3.政治改革对行政改革和公共服务创新同样存在需求。政治改革需要稳定的行政机构和制度，相对健全的依法行政，需要稳定的高素质的公务员队伍，这些条件可以通过行政改革来营造。政治改革在社会冲突较少和阶层差别较弱的环境下才能进展顺利，良好的公共服务创新有利于培养中产阶层，建立完善的社会保障机制和扶助困难群体有利于减少阶层冲突，从而营造更多的社会共识和认同，降低社会分歧和冲突的程度。这些都将为政治改革提供良好的社会环境。因此，政治改革、行政改革、公共服务创新这三者相互依存，相互促进，一方面的改革牵动其他方面的改革，如果一方面跟不上改革的步伐将阻碍和延误其他方面的改革。
五、结语
政府自身的改革与创新，对于社会的进步有着重要的意义。政府的创新行为，改变着国家的政治、经济制度与各种政策方法，影响到所有公民的政治生活、经济生活、社会生活。政府的创新制度，更是直接关系到社会各个领域中创新活动的数量、质量和效用。随着我国市场经济体制的不断完善和政治体制改革的不断深化，我国地方政府创新的制度空间与选择路径也将会得到更大程度的拓展，创新的方式也将更加丰富与多元化。
参考文献：
[1]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.
[2]俞可平.治理与善治：地方政府创新案例[M].北京：社会科学文献出版社，2003.
[3]黄健荣.公共管理新论[M].北京：社会科学文献出版社，2004.
[4]俞可平.政治与政治学[M].北京：社会科学文献出版社，2003.
[5]俞可平.政府创新的理论与实践[M].杭州：浙江人民出版社，2005.
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