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近代以来,随着西方的崛起和东方的相对没落,西学开始东渐。在被介绍到中国的西方各种思潮中,民主宪政理论谱系中的代议理论与马克思主义理论谱系中的先锋队理论是其中影响比较大的两个思想流派。在中国的人大制度中,这两种思想流派都留下了各自的印记。比如中国人大的自下而上的选举人大代表的形式显然是代议理论的痕迹;而为了提高工人阶级的政治地位,城乡人口按不同比例分配人大代表名额的规定,毫无疑问是马列主义的工人阶级先锋队理论的产物。从某种程度上可以说,中国的人大制度就是这两种理论相结合的产物。但时至今日,这两种理论的结合并非融洽,相互间的摩擦与排斥还是非常明显的,这也是人大经常陷入困境的深层原因。要使人大走出困境,必须设法消解这两种理论间的张力。为此目的,本文将尝试通过梳理这两种理论的脉络,寻找这两种理论间张力的根源,并探索消解这两种理论间张力的可能性。
一、代议理论
相比较而言,两种代表论中较早传入中国的是代议理论。在理论谱系上,代议理论属于民主理论中的间接民主论。众所周知,直接民主制存在三个重大缺陷:其一,因为参与决策的人多,所以直接民主的决策效率不高;其二,因为大多数,尤其是社会中下层的公民,既无闲暇也无兴趣去思考公共事务,所以直接民主的决策质量不高;其三,在一个幅员辽阔和人口众多的大国实行直接民主太不经济,甚至可以说是不可能的事,所以直接民主只适用于域小民寡的小国,而不适用于域广民众的大国。正因为如此,所以现代政治学家认为,在规模超过一个市镇的国家内,民主并不意味着人民应该去直接统治,效果更好的办法是挑选能胜任治理国家任务的职业政治代理人。用密尔的话讲,人民应该是权力的“主人”,但他们可以聘用比他们更能干的“仆人”。萨托利曾言:“我们只有在选举的时候才能发现自己是担当统治角色的民”,“民主过程集中体现在选举和选举行为中”[1] 。熊彼特认为,这样一种选择领导人的程序与方法,虽不一定能筛选出最优秀的,但一定可以淘汰掉最差的,它“在阻碍白痴和牛皮家的进展方面并不是完全起不了作用的”[2]。美国的开国元勋们也认为“由人民的代表发出的公共呼声,要比人民自己为此集会,和亲自提出意见更能符合公共利益”[3]。再者,代议制的出现使广土众民也不再成为推行民主的障碍,民主终于成为大小国家咸宜的政治模式。因此密尔明确地说,“一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了”[4]。另一方面,与直接民主相比,代议制民主由于有了“代表”这一中介而变得复杂起来,代议理论已经发展成为一个内容庞杂的理论,概括起来主要包括如下内容。
代议理论的第一个维度的问题是“代表是谁的代表”。这一维度要求明确代表的对象是什么,也就是说代表究竟代表谁?是代表上级,还是代表选民?如果是代表选民,是代表整个国家的选民(如一国之总统),还是一个选区的选民(如一国之议员)?如果是一个选区,是哪一个选区?为了明确这个问题,通常要求明确地划分选区,最好是一个选区一个代表,而不主张委托代理关系含糊的代表团制。“代表是谁的代表”这个问题可以分解为两个问题:第一,代表是否需要得到被代表者的授权?第二,代表是否必须对被代表者负责?对于第一个问题的近代回答,是由社会契约论者提供的。基于自然权利(后来发展为人权)的社会契约被认为是一种经由同意的主权让渡。只有通过这种让渡,统治者才有权宣称,其统治是得到人民同意的,他们是人民的代表。第二个问题在代议制民主中体现为选民是否可以在定期举行的选举中将他们不满意的代表选下来?只有民众可以把他们不满意的代表选下来,这些代表才称得上是民众的代表;如果民众没有这个权利,所谓的民众代表不过是装点民主门面的幌子。因此这一维度要求有严格完善的公开公正的定期选举制度。这一维度的两个方面虽然在逻辑上可以分开论述,但在现实生活中它们常常结合在一起。道理很简单:谁授权,便对谁负责。
代议理论的第二个维度的问题是“代表该做什么”。这是一个行动的领域,反映了代表与被代表者的动态关系。这里存在的一个古典争论是,作为一个政治行动者,代表究竟应该成为选民指令的执行者呢,还是具有独立的判断和自主性的人?用密尔的话说就是:“议会应该是议员表达选民意见的机关呢,还是议员表达自己意见的机关呢?议员应该是选民派往议会的使节呢,还是他们的专职代表,即不仅有权代替他们行动,而且有权代他们判断该做的事情呢?”[5]英国的伯克(Edmund Burke)大概是最早对此发表意见的政治家,在《对布里斯托尔选民的演讲》(1774年)中,他坚定地捍卫议员独立判断问题的权力[6]。在他看来,议员虽然必须关注选民的利益,了解选民的要求,但最后他必须依凭自己的判断来决定应该做什么,因为议员对国家的责任要高于他对于选举他的选区的选民的责任。迄今为止,人们对这个问题的回答并不存在一致的见解。就制度设置而言,欧洲模式倾向于强调议员的独立性和自主性,而美国模式则相反。
代议理论的第三个维度关注的焦点是“社会是否被充分代表”。社会是否被充分代表的衡量方式有两个:一种方式是看民众是否得到平等的对待,有没有人受到歧视,也就是说是否被做到了一人一票,并且一票一值。如美国历史上剥夺未纳税者、妇女、印第安人选举权的做法就违反了一人一票的原则,而在计算选民人口时黑人被按3/5人口折算,以及我国至今还在实行的城乡人口按不同比例折算分配人大代表名额的做法则属于没有做到一票一值的例子。另一种方式是看代议机构中的代表是否充分地反映了特定社会的政治结构。一般而言,持这种代表观的人主张实行比例代表制,也就是说不是按选区选出代表,而是按各个政党在选举中所获得的选票数来分配国会的代表名额。理想的比例代表结构应该是社会利益结构的一个微缩模型,像镜子反映一样精确,但事实上不可能做到这样。许多实行比例代表制的国家,为了便于操作,往往规定一个政党必须至少获得多少选票,才有资格在国会拥有代表。
代议理论的第四个维度关注的焦点涉及代表的政治标签问题。在西方政治的发展过程中,代表的政治标签曾发生一个从个人向政党的重大转变。一般而言,西方的政党组织是选举政治发展的结果。随着公民政治权利的普及和选民人数的增加,政党已经从最初的干部党或议会党发展成为群众性政党。赢得选举的政党虽然成为执政党,但并不是党政合一,也不是事无巨细悉决于党,而是通过向政府机构输送具有本党政治信仰的公职人员,依靠这些公职人员的具体工作,来实现该党的政治目标。成熟的代议制下,不应存在某一政党对国家政权强制性的垄断把持,执政党必须在定期举行的选举中,应对来自反对党的挑战。如果说在政党出现以前,代表选举的竞争是在个人之间进行的,那么在政党出现之后,代表选举就在以政党为背景的舞台上进行了。不但候选人由政党推出,而且一旦当选,其在议会中的行动也要受到党纪的约束。相比之下,欧洲国家政党对议会中本党议员的约束要严格些,而美国则相对宽松些。
需要指出的是,虽然政党的出现使得代表的政治标签发生了变化,但是代表的性质没有发生根本性的变化,政治代表的基本原理是统一的,政党的代表性既不能脱离人民主权这一抽象假定,也不能背离人民行使主权的操作形式——选举。政党代表若离开了选民(要么是特定区域的选民,要么是特定的人群或功能团体)和选举,就没有任何政治合法性。选民、政党提名的候选人以及议会三者之间通过定期的选举被制度性地连接起来。在某种意义上,政党被视为选举的工具,或者说联结选民和议会的中介。“选举党”这一称谓很好地表达了西方政党的性质、特征,以及它与政治代表的关系。
从历史发展的趋势来看,代议制政府经历了一个逐步民主化的过程。在这一历史进程中,大致形成的共识,或者说目前居于主流地位的观点和制度框架包括:理论上的人民主权原则,宪法赋予的公民权利,利益的假定,定期的、自由的、公开的、竞争性的选举,不同程度分权的政府(纵向与横向),政党制度,问责制度,公务员制度,利益集团的合法公开存在等。就整体而言,这些原理、原则、制度、组织和实践构成了当今代议制民主的现实形态。
尽管没有明说,但代议理论隐含着一个假定,即每个选民既是一个拥有自身特定利益的个人,同时又是一个具有政治理性的公民。这意味着公民自身(而不是他人)最了解自己的切身利益之所在,而且通过平时积累以及在选举过程中获得的信息,使他/她能够判断在诸多候选人当中谁(个人或组织)最能够代表他/她的利益。宪法赋予公民以平等的政治权利(一人一票,一票一值)正是基于这一认识。同样重要的是,在代议理论中,民众与代表之间存在一种委托—代理关系,前者是主人,后者是代理人。这种代理关系的方向是自下而上的,任何人都不能自封为代表,也不存在什么“天然代表”。
二、先锋队理论
如果说代议理论中政党的执政合法性(以及作为个体的议员的代表角色)是通过选举获得的,那么,以马克思—列宁主义为指导思想而建立起来的、经由暴力革命和武装斗争而夺取政权的工人阶级政党,其政治代表性和执政合法性是建立在这样一个理论假定的基础之上的:与现代大工业联系在一起的工人阶级代表了先进的生产力,而党是工人阶级的先锋队,因此作为工人阶级先锋队的政党集中体现了政治上的先进性。正是这种先进性,而不是选举,构成了政治代表的基础。为了便于说明问题,我们不妨以简要的方式勾勒这种先锋队理论的论证逻辑及核心内容:
第一,社会发展乃是一个具有自身规律的客观历史进程。生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的辩证关系和矛盾运动是社会进步的内在依据,并最终经由阶级斗争而得以实现。阶级斗争不但是历史发展的动力,而且也是所有政治分析的根本方法。
第二,伴随大工业而产生的现代工人阶级代表了最先进的社会生产力,他们最有组织性和纪律性;由于资本主义导致的贫困化,他们也最具革命性。
第三,但是工人阶级本身无法产生社会主义思想,工人的自发斗争只能局限在经济方面。由统治阶级操纵的宣传媒介大肆传播资产阶级的意识形态,遮蔽了工人阶级对自身利益的认识。要突破这一格局,将工人阶级从自在的阶级上升为自为的阶级,从而认识到自身的真正利益之所在,就必须将社会主义思想从外部灌输进去。
第四,外部灌输的任务责无旁贷地落到了少数掌握了马克思主义理论武器的知识分子肩上。马克思主义揭示了人类社会发展的规律,能帮助工人阶级认识自身的根本利益。因此掌握了这一理论武器的人,在道德和理性两个方面具有至高无上的优势,先进性便是这一优势的理论表述。
第五,被马克思主义武装起来的少数人,作为致力于工人阶级解放事业的职业革命家,在民主集中制原则的基础上建党,并成为党的领袖人物;用马克思主义武装起来的党员,不同于普通的工人群众,由他们组织起来的党也就成为工人阶级的先锋队组织。组成工人阶级先锋队的党员们通过发挥模范带头作用,将普通群众团结在自己周围,共同投身于人类解放事业的斗争中去。由此,形成了一种领袖—党员—群众的自上而下向度的政治逻辑链。
第六,按照这一指导思想组织起来的党,没有自身的特殊利益,全心全意地为人民服务是它的最高宗旨,一切为着人民的利益而奋斗。与此同时,尽管承认存在人民内部矛盾,但这种矛盾并不影响人民群众在整体上和根本利益上的一致性。利益差别主要存在于个人利益与集体利益、短期利益与长远利益、局部利益与全局利益的关系之中。两者之间若发生矛盾,则应以集体利益、长远利益和全局利益为重。由于党组织代表了广大人民群众的根本利益和长远利益,因此服从党组织所做出的重大决策也就意味着符合自身的根本利益和长远利益。
这一套政治代表理论话语具有双重的功能:它既是动员一般民众,确立自身领导角色的政治话语(外向维度),也是对广大党员行为准则提出的政治要求(内向维度)。尤其值得注意的是,从与本文主题的相关性角度来说,这一套政治代表理论话语,显然与代议理论处在不同的理论脉络之中,不仅在—些理论观点上呈现出明显的对立,而且在实践中也频频出现强烈的相互排斥现象。
三、两种代表论间的相互排斥与人大的困境
代议理论与先锋队理论间的相互排斥表现在如下几个方面:
首先,在政权的合法性来源上,代议理论认为通过选举所表现出的民意是政权的唯一合法性来源,而先锋队理论认为所谓的资产阶级民主是虚伪的,是工人阶级的枷锁,资产阶级不会自动退出历史舞台,工人阶级如果想获得解放,必须在工人阶级先锋队的领导下用革命的暴力摧毁反革命的暴力,即“枪杆子里面出政权”。
其次,在政权的政治基础方面,代议理论主张不分阶级阶层,在选举中人人平等,一人一票,而且一票一值;而先锋队理论主张政治有强烈的阶级性,不仅主张在有无投票权上要区别对待,而且主张为了体现工人阶级的领导地位,在分配人大代表名额时城乡人口可以区别对待,即城乡人口虽都有选举权,却一票不一值。
第三,从人大代表“代表角色”的合法性来源角度来看,代议理论认为只有自下而上的定期的、自由的、公开的、竞争性的选举才能赋予“代表角色”以合法性,而先锋队理论认为可以由掌握了马克思主义理论武器和历史发展的规律,因而在道德和理性两个方面都具有至高无上的优势和先进性的党的领导集团自上而下的政治审查和组织任命赋予“代表角色”以合法性。
第四,从对人大代表的代表角色的功能认识来看,代议理论强调代表的代议功能,关注的是代表的参政议政的能力,因而主张代表精干化、专职化;而先锋队理论更为看重代表的象征性和学习传达性功能,因而主张代表要全面化、兼职化。
在某种意义上,正是由于这两种代表论间的相互排斥性,使我国人大制度经常陷入困境;也正是由于这两种理论间强烈的相互排斥性,使从事人大工作的同志常常感到沮丧与无奈。比如,虽然从法理上讲,全国人大是国家的最高权力机关,但其实际的政治地位与此相距甚远。在实践中,由于各级人大要接受同级党组织的领导,因此有人戏称中国人大不过是一块“橡皮图章”。其实,在相当一段时间内,由于党不在法律的框架内活动,这时的人大甚至连橡皮图章都不如,因为许多重大的政治决策并没有经过人大的立法过程。到了文化大革命,全国人大则处于完全瘫痪的状态。改革开放后,我国开始重视人大的作用,人大的功能才逐步得到强化。
再比如,从制度规定的角度看,人大代表以及各级政府人选是经由自下而上的过程产生的,但实际上存在大量的潜规则。为了保证党委推荐的人事名单获得代表们的通过(如果没有顺利通过,将被视为重大政治事故),各种技术手段被发明出来[7]。党的组织部门在党管干部的原则下以自上而下的方式进行的内部控制使得选举在很大程度上成为一种过场的仪式,使得广大人民群众,甚至从事人大工作的同志屡屡产生何必如此的感觉。改革开放以来,随着依法治国和民主施政理念的普及,人大作用得到越来越多的重视和加强,制度建设正在稳步发展,党组织与人大的关系也处在动态的调整之中,但结构性的问题依然存在。
中国人大的代表问题是在特定的历史条件下形成的,它们反映了不同价值理念间的张力。在改革开放的今天,这种张力在基层政治中已经开始充分表露出来,这里有来自乡土社会的两个故事。一是山西河曲县岱狱殿村民的要求:如果村支部只管党员的事情,你们该选谁是谁,我们不管;但若村支书要管全村的事情,则我们村民要参加投票,否则我们不服管。一是东北一位村主任的疑问:我是全村数百名村民选出来的,村支书是十几个党员选出来的,我与村支书谁大?如果再考虑到近年来城市基层人大代表选举中自荐候选人的踊跃登台,各种自发的宣传和动员手段的出现,以及人代会本身所经历的日益复杂的政治过程,我们完全可以判定,两种代表论间张力的消解是一个越来越有必要直面的问题。
四、两种代表论的融合与中国人大的变革
在战争年代,先锋队理论同代议理论相分离是必然的,也是可以理解的;但在建立政权后,先锋队理论必须同代议理论尽快融合起来。只有这样先锋队才能走出尴尬境地,人大代表才能成为名副其实的具有民意基础的人民的代表,而不仅仅是具有浓烈官方色彩的仅具象征意义的来自人民的代表。如果长期处于分离状态,甚至是排斥状态,坚持以自上而下的组织任命为政权组织形式,人们就有足够的理由怀疑这个政权究竟是否真的奉行马克思主义。绝对的权力产生绝对的腐败。即使革命时期曾经信奉马克思主义,在取得政权后,如果先锋队理论同代议理论长期处于分离状态,甚至是排斥状态,长期坚持以自上而下的组织任命为政权组织形式,在权力的腐化下再先进的党也会蜕变。苏联东欧国家的教训深刻地说明了这一点。从政党与国家的关系角度来看,适当的党政分离是必要的。国际上公认的比较健康合理的政党执政方式是通过向政府尽可能多的职位输送优秀的候选人,通过那些进入政府的该党党员的实际工作,实现党在政府的主导作用,实现党的纲领政策,而不是事无巨细悉决于党才叫执政。这种事无巨细悉决于党的党国体制已被实践证明是腐化党、孤立党、捧杀党的危险方式。苏联东欧的巨变进一步提醒我们,即使生产力有所发展,但如果不进行政治体制改革,不能使社会各个阶层都能分享生产力发展的成果,任由社会两极分化,仍然是死路一条。
认识到这些问题后,党一方面提出了要实现从革命党到执政党的转变,另一方面提出了要实现从工人阶级的先锋队到中华民族的先锋队的转变,并提出了建立和谐社会的目标。这种时代背景为两种代表理论的融合提供了契机。如果说革命党必然是从具有革命积极性的社会阶层汇聚力量,组建革命的先锋队的话,那么,执政党如果想执政成功,则必然是从整个国家汇聚力量,刺激鼓励那些具有创造财富能力的人的工作积极性,培育、组建和平建设的先锋队。我们常常说,群众的眼睛是雪亮的。没有群众基础的先锋队,不可能是真正的先锋队。和平建设年代的真正的先锋队,必须接受民意的检验。和平建设年代的先锋队理论必然要同代议理论相融合。
从先锋队理论必须同代议理论相融合,才能打造出名副其实的和平建设的先锋队的角度,人大的适当变革是必然的。先锋队理论同代议理论融合后的人大必然要从“橡皮图章”变为名实相副的最高权力机关。人大代表必须从普遍兼职化逐渐过渡到专职化,因为最高权力机关的重任显然不是兼职代表所能胜任的,而且普遍兼职化的人代会也无法胜任比人大常委会更具有权威的法律责任。人大还必须“减肥”,代表人数必须减至适当的规模,因为不得不经常以地域为单位进行分组讨论的事实已经说明近3000名的人大代表实在太多了。还必须付给人大代表适当的薪酬,只有这样才能吸引、留住优秀人才从事人大工作,尤其能够使既有兴趣又有能力从事人大工作的穷人也能从事人大工作。人大代表的产生必须引入竞争机制。因为有比较才有鉴别,有竞争才有活力。人大会期必须延长到最高权力机关所需要的长度。有足够的时间,才能做到深思熟虑,才能充分地交换意见,这是任何审慎的决断所必需的。从密切人大代表和选民的关系及方便选民监督人大代表的角度考虑,必须用选区制替代委托代理关系含糊的代表团制。对人大的监督制约也必须同时提上议事日程。
总之,通过自下而上的方式产生具有群众基础的、能够经得起民意检验的真正的中华民族的先锋队,代议理论与先锋队理论是可以融合起来的。
参考文献:
[1]乔·萨托利:《民主新论》,冯克利等译,东方出版社1998年版,第89页。
[2]熊彼特:《资本主义、社会主义和民主主义》,枫绛译,商务印书馆1979年版,第361页。
[3]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,商务印书馆1980年版,第49页。
[4][5]J·S·密尔:《代议制政府》,商务印书馆1982年版,第55、171页。
[6]戴维·米勒、韦农·波格丹诺编:《布莱克维尔政治学百科全书》,中国政法大学出版社1992年版,第81页。
[7]参见陈斯喜:《理想与现实:选举程序改革的调研报告》,载于蔡定剑主编:《中国选举状况的报告》,法律出版社2002年版,第336～339页。
(作者单位:菏泽学院社会科学系)
一、代议理论
相比较而言,两种代表论中较早传入中国的是代议理论。在理论谱系上,代议理论属于民主理论中的间接民主论。众所周知,直接民主制存在三个重大缺陷:其一,因为参与决策的人多,所以直接民主的决策效率不高;其二,因为大多数,尤其是社会中下层的公民,既无闲暇也无兴趣去思考公共事务,所以直接民主的决策质量不高;其三,在一个幅员辽阔和人口众多的大国实行直接民主太不经济,甚至可以说是不可能的事,所以直接民主只适用于域小民寡的小国,而不适用于域广民众的大国。正因为如此,所以现代政治学家认为,在规模超过一个市镇的国家内,民主并不意味着人民应该去直接统治,效果更好的办法是挑选能胜任治理国家任务的职业政治代理人。用密尔的话讲,人民应该是权力的“主人”,但他们可以聘用比他们更能干的“仆人”。萨托利曾言:“我们只有在选举的时候才能发现自己是担当统治角色的民”,“民主过程集中体现在选举和选举行为中”[1] 。熊彼特认为,这样一种选择领导人的程序与方法,虽不一定能筛选出最优秀的,但一定可以淘汰掉最差的,它“在阻碍白痴和牛皮家的进展方面并不是完全起不了作用的”[2]。美国的开国元勋们也认为“由人民的代表发出的公共呼声,要比人民自己为此集会,和亲自提出意见更能符合公共利益”[3]。再者,代议制的出现使广土众民也不再成为推行民主的障碍,民主终于成为大小国家咸宜的政治模式。因此密尔明确地说,“一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了”[4]。另一方面,与直接民主相比,代议制民主由于有了“代表”这一中介而变得复杂起来,代议理论已经发展成为一个内容庞杂的理论,概括起来主要包括如下内容。
代议理论的第一个维度的问题是“代表是谁的代表”。这一维度要求明确代表的对象是什么,也就是说代表究竟代表谁?是代表上级,还是代表选民?如果是代表选民,是代表整个国家的选民(如一国之总统),还是一个选区的选民(如一国之议员)?如果是一个选区,是哪一个选区?为了明确这个问题,通常要求明确地划分选区,最好是一个选区一个代表,而不主张委托代理关系含糊的代表团制。“代表是谁的代表”这个问题可以分解为两个问题:第一,代表是否需要得到被代表者的授权?第二,代表是否必须对被代表者负责?对于第一个问题的近代回答,是由社会契约论者提供的。基于自然权利(后来发展为人权)的社会契约被认为是一种经由同意的主权让渡。只有通过这种让渡,统治者才有权宣称,其统治是得到人民同意的,他们是人民的代表。第二个问题在代议制民主中体现为选民是否可以在定期举行的选举中将他们不满意的代表选下来?只有民众可以把他们不满意的代表选下来,这些代表才称得上是民众的代表;如果民众没有这个权利,所谓的民众代表不过是装点民主门面的幌子。因此这一维度要求有严格完善的公开公正的定期选举制度。这一维度的两个方面虽然在逻辑上可以分开论述,但在现实生活中它们常常结合在一起。道理很简单:谁授权,便对谁负责。
代议理论的第二个维度的问题是“代表该做什么”。这是一个行动的领域,反映了代表与被代表者的动态关系。这里存在的一个古典争论是,作为一个政治行动者,代表究竟应该成为选民指令的执行者呢,还是具有独立的判断和自主性的人?用密尔的话说就是:“议会应该是议员表达选民意见的机关呢,还是议员表达自己意见的机关呢?议员应该是选民派往议会的使节呢,还是他们的专职代表,即不仅有权代替他们行动,而且有权代他们判断该做的事情呢?”[5]英国的伯克(Edmund Burke)大概是最早对此发表意见的政治家,在《对布里斯托尔选民的演讲》(1774年)中,他坚定地捍卫议员独立判断问题的权力[6]。在他看来,议员虽然必须关注选民的利益,了解选民的要求,但最后他必须依凭自己的判断来决定应该做什么,因为议员对国家的责任要高于他对于选举他的选区的选民的责任。迄今为止,人们对这个问题的回答并不存在一致的见解。就制度设置而言,欧洲模式倾向于强调议员的独立性和自主性,而美国模式则相反。
代议理论的第三个维度关注的焦点是“社会是否被充分代表”。社会是否被充分代表的衡量方式有两个:一种方式是看民众是否得到平等的对待,有没有人受到歧视,也就是说是否被做到了一人一票,并且一票一值。如美国历史上剥夺未纳税者、妇女、印第安人选举权的做法就违反了一人一票的原则,而在计算选民人口时黑人被按3/5人口折算,以及我国至今还在实行的城乡人口按不同比例折算分配人大代表名额的做法则属于没有做到一票一值的例子。另一种方式是看代议机构中的代表是否充分地反映了特定社会的政治结构。一般而言,持这种代表观的人主张实行比例代表制,也就是说不是按选区选出代表,而是按各个政党在选举中所获得的选票数来分配国会的代表名额。理想的比例代表结构应该是社会利益结构的一个微缩模型,像镜子反映一样精确,但事实上不可能做到这样。许多实行比例代表制的国家,为了便于操作,往往规定一个政党必须至少获得多少选票,才有资格在国会拥有代表。
代议理论的第四个维度关注的焦点涉及代表的政治标签问题。在西方政治的发展过程中,代表的政治标签曾发生一个从个人向政党的重大转变。一般而言,西方的政党组织是选举政治发展的结果。随着公民政治权利的普及和选民人数的增加,政党已经从最初的干部党或议会党发展成为群众性政党。赢得选举的政党虽然成为执政党,但并不是党政合一,也不是事无巨细悉决于党,而是通过向政府机构输送具有本党政治信仰的公职人员,依靠这些公职人员的具体工作,来实现该党的政治目标。成熟的代议制下,不应存在某一政党对国家政权强制性的垄断把持,执政党必须在定期举行的选举中,应对来自反对党的挑战。如果说在政党出现以前,代表选举的竞争是在个人之间进行的,那么在政党出现之后,代表选举就在以政党为背景的舞台上进行了。不但候选人由政党推出,而且一旦当选,其在议会中的行动也要受到党纪的约束。相比之下,欧洲国家政党对议会中本党议员的约束要严格些,而美国则相对宽松些。
需要指出的是,虽然政党的出现使得代表的政治标签发生了变化,但是代表的性质没有发生根本性的变化,政治代表的基本原理是统一的,政党的代表性既不能脱离人民主权这一抽象假定,也不能背离人民行使主权的操作形式——选举。政党代表若离开了选民(要么是特定区域的选民,要么是特定的人群或功能团体)和选举,就没有任何政治合法性。选民、政党提名的候选人以及议会三者之间通过定期的选举被制度性地连接起来。在某种意义上,政党被视为选举的工具,或者说联结选民和议会的中介。“选举党”这一称谓很好地表达了西方政党的性质、特征,以及它与政治代表的关系。
从历史发展的趋势来看,代议制政府经历了一个逐步民主化的过程。在这一历史进程中,大致形成的共识,或者说目前居于主流地位的观点和制度框架包括:理论上的人民主权原则,宪法赋予的公民权利,利益的假定,定期的、自由的、公开的、竞争性的选举,不同程度分权的政府(纵向与横向),政党制度,问责制度,公务员制度,利益集团的合法公开存在等。就整体而言,这些原理、原则、制度、组织和实践构成了当今代议制民主的现实形态。
尽管没有明说,但代议理论隐含着一个假定,即每个选民既是一个拥有自身特定利益的个人,同时又是一个具有政治理性的公民。这意味着公民自身(而不是他人)最了解自己的切身利益之所在,而且通过平时积累以及在选举过程中获得的信息,使他/她能够判断在诸多候选人当中谁(个人或组织)最能够代表他/她的利益。宪法赋予公民以平等的政治权利(一人一票,一票一值)正是基于这一认识。同样重要的是,在代议理论中,民众与代表之间存在一种委托—代理关系,前者是主人,后者是代理人。这种代理关系的方向是自下而上的,任何人都不能自封为代表,也不存在什么“天然代表”。
二、先锋队理论
如果说代议理论中政党的执政合法性(以及作为个体的议员的代表角色)是通过选举获得的,那么,以马克思—列宁主义为指导思想而建立起来的、经由暴力革命和武装斗争而夺取政权的工人阶级政党,其政治代表性和执政合法性是建立在这样一个理论假定的基础之上的:与现代大工业联系在一起的工人阶级代表了先进的生产力,而党是工人阶级的先锋队,因此作为工人阶级先锋队的政党集中体现了政治上的先进性。正是这种先进性,而不是选举,构成了政治代表的基础。为了便于说明问题,我们不妨以简要的方式勾勒这种先锋队理论的论证逻辑及核心内容:
第一,社会发展乃是一个具有自身规律的客观历史进程。生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的辩证关系和矛盾运动是社会进步的内在依据,并最终经由阶级斗争而得以实现。阶级斗争不但是历史发展的动力,而且也是所有政治分析的根本方法。
第二,伴随大工业而产生的现代工人阶级代表了最先进的社会生产力,他们最有组织性和纪律性;由于资本主义导致的贫困化,他们也最具革命性。
第三,但是工人阶级本身无法产生社会主义思想,工人的自发斗争只能局限在经济方面。由统治阶级操纵的宣传媒介大肆传播资产阶级的意识形态,遮蔽了工人阶级对自身利益的认识。要突破这一格局,将工人阶级从自在的阶级上升为自为的阶级,从而认识到自身的真正利益之所在,就必须将社会主义思想从外部灌输进去。
第四,外部灌输的任务责无旁贷地落到了少数掌握了马克思主义理论武器的知识分子肩上。马克思主义揭示了人类社会发展的规律,能帮助工人阶级认识自身的根本利益。因此掌握了这一理论武器的人,在道德和理性两个方面具有至高无上的优势,先进性便是这一优势的理论表述。
第五,被马克思主义武装起来的少数人,作为致力于工人阶级解放事业的职业革命家,在民主集中制原则的基础上建党,并成为党的领袖人物;用马克思主义武装起来的党员,不同于普通的工人群众,由他们组织起来的党也就成为工人阶级的先锋队组织。组成工人阶级先锋队的党员们通过发挥模范带头作用,将普通群众团结在自己周围,共同投身于人类解放事业的斗争中去。由此,形成了一种领袖—党员—群众的自上而下向度的政治逻辑链。
第六,按照这一指导思想组织起来的党,没有自身的特殊利益,全心全意地为人民服务是它的最高宗旨,一切为着人民的利益而奋斗。与此同时,尽管承认存在人民内部矛盾,但这种矛盾并不影响人民群众在整体上和根本利益上的一致性。利益差别主要存在于个人利益与集体利益、短期利益与长远利益、局部利益与全局利益的关系之中。两者之间若发生矛盾,则应以集体利益、长远利益和全局利益为重。由于党组织代表了广大人民群众的根本利益和长远利益,因此服从党组织所做出的重大决策也就意味着符合自身的根本利益和长远利益。
这一套政治代表理论话语具有双重的功能:它既是动员一般民众,确立自身领导角色的政治话语(外向维度),也是对广大党员行为准则提出的政治要求(内向维度)。尤其值得注意的是,从与本文主题的相关性角度来说,这一套政治代表理论话语,显然与代议理论处在不同的理论脉络之中,不仅在—些理论观点上呈现出明显的对立,而且在实践中也频频出现强烈的相互排斥现象。
三、两种代表论间的相互排斥与人大的困境
代议理论与先锋队理论间的相互排斥表现在如下几个方面:
首先,在政权的合法性来源上,代议理论认为通过选举所表现出的民意是政权的唯一合法性来源,而先锋队理论认为所谓的资产阶级民主是虚伪的,是工人阶级的枷锁,资产阶级不会自动退出历史舞台,工人阶级如果想获得解放,必须在工人阶级先锋队的领导下用革命的暴力摧毁反革命的暴力,即“枪杆子里面出政权”。
其次,在政权的政治基础方面,代议理论主张不分阶级阶层,在选举中人人平等,一人一票,而且一票一值;而先锋队理论主张政治有强烈的阶级性,不仅主张在有无投票权上要区别对待,而且主张为了体现工人阶级的领导地位,在分配人大代表名额时城乡人口可以区别对待,即城乡人口虽都有选举权,却一票不一值。
第三,从人大代表“代表角色”的合法性来源角度来看,代议理论认为只有自下而上的定期的、自由的、公开的、竞争性的选举才能赋予“代表角色”以合法性,而先锋队理论认为可以由掌握了马克思主义理论武器和历史发展的规律,因而在道德和理性两个方面都具有至高无上的优势和先进性的党的领导集团自上而下的政治审查和组织任命赋予“代表角色”以合法性。
第四,从对人大代表的代表角色的功能认识来看,代议理论强调代表的代议功能,关注的是代表的参政议政的能力,因而主张代表精干化、专职化;而先锋队理论更为看重代表的象征性和学习传达性功能,因而主张代表要全面化、兼职化。
在某种意义上,正是由于这两种代表论间的相互排斥性,使我国人大制度经常陷入困境;也正是由于这两种理论间强烈的相互排斥性,使从事人大工作的同志常常感到沮丧与无奈。比如,虽然从法理上讲,全国人大是国家的最高权力机关,但其实际的政治地位与此相距甚远。在实践中,由于各级人大要接受同级党组织的领导,因此有人戏称中国人大不过是一块“橡皮图章”。其实,在相当一段时间内,由于党不在法律的框架内活动,这时的人大甚至连橡皮图章都不如,因为许多重大的政治决策并没有经过人大的立法过程。到了文化大革命,全国人大则处于完全瘫痪的状态。改革开放后,我国开始重视人大的作用,人大的功能才逐步得到强化。
再比如,从制度规定的角度看,人大代表以及各级政府人选是经由自下而上的过程产生的,但实际上存在大量的潜规则。为了保证党委推荐的人事名单获得代表们的通过(如果没有顺利通过,将被视为重大政治事故),各种技术手段被发明出来[7]。党的组织部门在党管干部的原则下以自上而下的方式进行的内部控制使得选举在很大程度上成为一种过场的仪式,使得广大人民群众,甚至从事人大工作的同志屡屡产生何必如此的感觉。改革开放以来,随着依法治国和民主施政理念的普及,人大作用得到越来越多的重视和加强,制度建设正在稳步发展,党组织与人大的关系也处在动态的调整之中,但结构性的问题依然存在。
中国人大的代表问题是在特定的历史条件下形成的,它们反映了不同价值理念间的张力。在改革开放的今天,这种张力在基层政治中已经开始充分表露出来,这里有来自乡土社会的两个故事。一是山西河曲县岱狱殿村民的要求:如果村支部只管党员的事情,你们该选谁是谁,我们不管;但若村支书要管全村的事情,则我们村民要参加投票,否则我们不服管。一是东北一位村主任的疑问:我是全村数百名村民选出来的,村支书是十几个党员选出来的,我与村支书谁大?如果再考虑到近年来城市基层人大代表选举中自荐候选人的踊跃登台,各种自发的宣传和动员手段的出现,以及人代会本身所经历的日益复杂的政治过程,我们完全可以判定,两种代表论间张力的消解是一个越来越有必要直面的问题。
四、两种代表论的融合与中国人大的变革
在战争年代,先锋队理论同代议理论相分离是必然的,也是可以理解的;但在建立政权后,先锋队理论必须同代议理论尽快融合起来。只有这样先锋队才能走出尴尬境地,人大代表才能成为名副其实的具有民意基础的人民的代表,而不仅仅是具有浓烈官方色彩的仅具象征意义的来自人民的代表。如果长期处于分离状态,甚至是排斥状态,坚持以自上而下的组织任命为政权组织形式,人们就有足够的理由怀疑这个政权究竟是否真的奉行马克思主义。绝对的权力产生绝对的腐败。即使革命时期曾经信奉马克思主义,在取得政权后,如果先锋队理论同代议理论长期处于分离状态,甚至是排斥状态,长期坚持以自上而下的组织任命为政权组织形式,在权力的腐化下再先进的党也会蜕变。苏联东欧国家的教训深刻地说明了这一点。从政党与国家的关系角度来看,适当的党政分离是必要的。国际上公认的比较健康合理的政党执政方式是通过向政府尽可能多的职位输送优秀的候选人,通过那些进入政府的该党党员的实际工作,实现党在政府的主导作用,实现党的纲领政策,而不是事无巨细悉决于党才叫执政。这种事无巨细悉决于党的党国体制已被实践证明是腐化党、孤立党、捧杀党的危险方式。苏联东欧的巨变进一步提醒我们,即使生产力有所发展,但如果不进行政治体制改革,不能使社会各个阶层都能分享生产力发展的成果,任由社会两极分化,仍然是死路一条。
认识到这些问题后,党一方面提出了要实现从革命党到执政党的转变,另一方面提出了要实现从工人阶级的先锋队到中华民族的先锋队的转变,并提出了建立和谐社会的目标。这种时代背景为两种代表理论的融合提供了契机。如果说革命党必然是从具有革命积极性的社会阶层汇聚力量,组建革命的先锋队的话,那么,执政党如果想执政成功,则必然是从整个国家汇聚力量,刺激鼓励那些具有创造财富能力的人的工作积极性,培育、组建和平建设的先锋队。我们常常说,群众的眼睛是雪亮的。没有群众基础的先锋队,不可能是真正的先锋队。和平建设年代的真正的先锋队,必须接受民意的检验。和平建设年代的先锋队理论必然要同代议理论相融合。
从先锋队理论必须同代议理论相融合,才能打造出名副其实的和平建设的先锋队的角度,人大的适当变革是必然的。先锋队理论同代议理论融合后的人大必然要从“橡皮图章”变为名实相副的最高权力机关。人大代表必须从普遍兼职化逐渐过渡到专职化,因为最高权力机关的重任显然不是兼职代表所能胜任的,而且普遍兼职化的人代会也无法胜任比人大常委会更具有权威的法律责任。人大还必须“减肥”,代表人数必须减至适当的规模,因为不得不经常以地域为单位进行分组讨论的事实已经说明近3000名的人大代表实在太多了。还必须付给人大代表适当的薪酬,只有这样才能吸引、留住优秀人才从事人大工作,尤其能够使既有兴趣又有能力从事人大工作的穷人也能从事人大工作。人大代表的产生必须引入竞争机制。因为有比较才有鉴别,有竞争才有活力。人大会期必须延长到最高权力机关所需要的长度。有足够的时间,才能做到深思熟虑,才能充分地交换意见,这是任何审慎的决断所必需的。从密切人大代表和选民的关系及方便选民监督人大代表的角度考虑,必须用选区制替代委托代理关系含糊的代表团制。对人大的监督制约也必须同时提上议事日程。
总之,通过自下而上的方式产生具有群众基础的、能够经得起民意检验的真正的中华民族的先锋队,代议理论与先锋队理论是可以融合起来的。
参考文献:
[1]乔·萨托利:《民主新论》,冯克利等译,东方出版社1998年版,第89页。
[2]熊彼特:《资本主义、社会主义和民主主义》,枫绛译,商务印书馆1979年版,第361页。
[3]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,商务印书馆1980年版,第49页。
[4][5]J·S·密尔:《代议制政府》,商务印书馆1982年版,第55、171页。
[6]戴维·米勒、韦农·波格丹诺编:《布莱克维尔政治学百科全书》,中国政法大学出版社1992年版,第81页。
[7]参见陈斯喜:《理想与现实:选举程序改革的调研报告》,载于蔡定剑主编:《中国选举状况的报告》,法律出版社2002年版,第336～339页。
(作者单位:菏泽学院社会科学系)