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摘要：随着全球化进程的日益加速，中国对外开放战略的不断拓展，中国海外安全利益的保护显得尤为迫切，而公民的海外安全利益更是我国海外安全利益保护的重中之一。透过“马航370事件”可以看到，我国公民海外航空安全利益保护机制在预防、救援和纠纷解决方面发挥了重要作用，但也存在着不足而亟需完善。我国应加强公民海外航空安全利益保护的立法，构建全方位的航空安全预防机制，强化国际救援合作机制，合理运用国际争端解决机制，以实现我国公民海外航空安全利益保护的最大化。
关键词：公民海外航空安全利益；马航370事件；保护机制
中图分类号：D993.4文献标识码：A
DOI：10.3963/j.issn.16716477.2015.05.006
2014年3月8日凌晨，马来西亚航空公司一架航班号为MH370的波音客机航班，在飞往北京途中，与地面的空中交通管制失去联系。航班失联发生后，马来西亚、中国、澳大利亚等多国政府投入了大量资源参与搜寻MH370航班客机，但截至2015年1月28日，各方目前仍未找到失蹤客机的具体位置。根据《国际民用航空公约》（以下简称《国际民航公约》）《附件 12》和《附件13》的有关规定，马来西亚民航局代表马来西亚政府正式宣布MH370 航班失事，并推定机上所有 239 名乘客和机组人员已全部遇难。
伴随日益加深的全球化进程，中国的对外开放战略正迈入新的历史阶段，我国赴境外的公民数量呈现大幅增长。如何保护中国公民的海外安全利益逐渐成为中国海外安全利益保护亟待解决的现实命题。“马航370事件”充分表明中国公民海外航空安全利益保护的重要性和紧迫性。本文以“马航370事件”为视角，通过对中国公民海外航空安全利益保护的界定，结合中国的相关法律与实践，分析“马航370事件”下中国公民海外航空安全利益保护的相关机制及其不足，并就中国公民海外航空安全利益保护的完善提出建议。
一、“马航370事件”下中国公民海外航空安全利益的保护机制
“马航370事件”凸显出公民海外航空安全利益保护之必要，然而现实则是我国公民海外航空安全利益概念的定位仍然不够明晰，亟需厘清和界定，公民海外航空安全利益的保护机制同样需要重新审视。
（一）中国公民海外航空安全利益保护的界定与依据
1.中国公民海外航空安全利益保护的界定。国际航空法对航空安全尚未形成统一定义，而界定中国公民海外航空安全利益保护的概念必须首先阐释航空安全的含义，它决定着中国公民海外航空安全利益保护的具体内容。“狭义上，航空安全是指防止飞机运行中航空事故的发生；广义上，航空安全蕴含政治、战略和法律层面的意义，包含预防性、救济性和惩罚性措施，并不仅仅限于飞行安全。”国际民用航空组织（以下简称“国际民航组织”）将航空安全界定为“免于人身损害风险和航空器及其财产损失的状态”①。而对中国公民而言，“我国现行的境外公民保护机制仍是以保护境外我国公民的生命安全和财产安全为主要特征”。结合国际民航组织的定义，中国公民海外航空安全利益的保护是指海外中国公民在国际航空活动中享有免于人身损害、航空器及其财产损失的权益；在航空器及其人员遭受损失的情形下，相关机构和人员有权获得赔偿的权益。
2. 中国公民海外航空安全利益保护的依据。首先，中国公民海外航空安全利益的保护是国际社会保障航空安全的现实要求。纵观国际社会航空安全管理的实践，保护海外公民航空安全利益是各国航空运输管理的重要职责。美国联邦层面的航空管理主要由联邦航空管理局负责，而航空事故的调查工作则是由国家安全运输委员会负责，同时后者还负责制定飞行安全建议，积极推动国际合作。“9·11”事件发生后，“国会设立了美国运输安全管理局，与联邦航空管理局共同合作协调努力确保航空安全”。在欧盟，欧洲航空安全局主要承担航空安全的管理工作，并与成员国的航空安全局进行协调合作推动欧盟区域内航空安全的保障。国际民航组织、国际航空运输协会等专门性国际航空组织制定了国际航空安全所遵循的一般标准，努力推动航空安全领域的国际合作，维护国际航空运输安全。由此可见，国家和国际组织的广泛实践业已证明：航空安全的保障是国际航空业持续发展的重要内容，更是国际社会的广泛共识。
其次，国际法的人本化趋势要求中国保护公民的海外航空安全利益。“国际法的人本化， 主要是指国际法的理念、价值、原则、规则、规章和制度越来越注重单个人和整个人类的法律地位、各种权利和利益的确立、维护和实现，它预示着国际法发展的一种动态进程或趋势。”国际法的人本化趋势彰显了国际法关注保护公民个人权益的理念和价值，这也表明“国际法人本化的发展强化了加强海外公民权益保护的国际法依据”。海外公民航空安全利益的保护是海外公民权益保护的组成部分，因而保护海外公民的航空安全利益顺应了国际法人本化趋势的要求。
第三，中国公民海外航空安全利益的保护符合国际航空法的内在目标。国际航空法律体系是由国际社会订立的一系列国际航空条约组成的。具体而言，《国际民用航空公约》是国际航空立法的基础性文件，公约的目标之一是促进航空运输的安全发展，公民航空安全利益的保护亦是公约的内在目标。《东京条约》、《海牙公约》和《蒙特利尔公约》是关于国际民用航空安全的主要国际条约，“这三项公约形式上相互独立，但在内容上相互补充，从而构成一个基本的国际民用航空安全法体系”。关于承运人的责任、乘客索赔和求偿等问题，《统一国际航空运输某些规则的公约》（以下简称 1999 年《蒙特利尔公约》）指出，如果承运人未能履行保护航空安全的职责和义务，那么承运人会依公约规定承担损害赔偿责任，这是从事后出发对承运人强化公民航空安全保护所提出的要求。这些国际法规则的实施表明了保护公民的航空安全利益已然成为国际航空法所要实现的内在目标之一。
（二）“马航370事件”下中国公民海外航空安全利益保护机制的实施 “马航370事件”发生后，中国政府启动了应急预案，由外交部负责，联合其他部委采取一系列紧急应对措施。笔者拟从预防、救援和纠纷解决三个角度对“马航370事件”下中国公民海外航空安全保护的相关机制进行分析。
1. 中国公民海外航空安全利益保护的预防机制。预防机制强调国家应当向境外公民提供所在国的安全信息，帮助海外公民预防潜在的安全威胁，保护公民的海外安全利益，这主要依靠驻外使领馆的领事保护进行。国际法上，领事保护是保护海外公民安全利益的重要手段，职能之一便是“预防海外国民遭受侵害，主要是通过对不同国家和地区进行安全评估，对国民出国注意事项予以提醒和引导，防患于未然”。领事保护的范围不仅局限于事故发生之后，更强调事故发生前的预防机制。“马航370事件”发生以后，我国驻外使领馆于第一时间成立应急小组，协助高层沟通、遇难家属的咨询等活动。但事故发生前，中国驻外使领馆并没有获悉任何关于该航班潜在的安全威胁信息，也就无法向该航班的乘客发出安全预警，“马航370事件”中领事保护的预防机制未能得到有效执行。
2. 中国公民海外航空安全利益保护的救援机制。“马航370航班”失事以后，中国启动了应急救援预案，包括国内和国外两方面。国内层面，利用境外中国公民和机构安全保护工作部际联席机制，外交部组织多次召开部级联席会议，要求有关国家全力进行搜救，派出船只和飞机赴相关区域协助搜救，同时做好乘客家属安抚工作，及时向公众通报有关工作进展。国际层面，中国与马来西亚、澳大利亚等其他国家主要通过会议商讨的形式确立下一步搜寻工作的范围和目标，制定搜救计划，避免重复性搜救工作，充分做到搜救资源的合理配置和利用。在该事件中，考虑到中国公民的海外航空安全利益损失惨重，此次搜寻对中国海上联合搜救能力提出更为严峻的考验。
3.中国公民海外航空安全利益保护的纠纷解决机制。随着“马航370事件”的日趋升温，事故纠纷问题也随之产生。按照国际法上对国际争端解决方式的分类，国际航空安全事故引发的纠纷可以采取外交和法律方式予以解决。外交方式上，中国和马来西亚就此达成过协议。“缔约双方应本着密切合作和相互支持的精神，保证本协定的各项规定的正确实施和满意的遵守。为此，缔约双方航空当局应经常相互协商。”②由此推断，谈判和协商仍会是中马两国处理“马航370事件”的主要方式。就法律方式而言，“在洛克比空难中，联合国安理会要求利比亚承担国家责任的基础就在于利比亚以国家身份实施了‘恐怖主义行动’，必然导致利比亚承担国家责任”。如果调查最终认定马来西亚政府与恐怖主义活动有关，中国可利用联合国安理会以决议的形式对马来西亚实施制裁。另外，两国的争端亦可寻求国际民航组织内部的争端解决程序进行仲裁，或者建议国际民航组织就两国的航空纠纷进行斡旋和调停。另一方面，根据相关国际公约、国内法并合理参照国际惯例，为保护所享有的正当权益，乘客家属能够采取协商或诉讼等方式完成赔偿程序。而且马来西亚政府已经表示，如各位家属已经做好准备，马来西亚航空公司可立即启动赔偿程序。
二、中国公民海外航空安全利益保护机制的现状和不足
“马航370事件”从侧面反映了我国公民海外航空安全利益保护机制的现状，同时也暴露出我国目前应急保护机制依旧存在着不足，并且亟需要完善。
（一）中國公民海外航空安全利益保护机制的现状
“由于航空活动具有较强的国际性，因此，对航空活动的调整不能仅仅依靠各国的国内法。”这时我国的航空安全管理体制而言亦是如此。审视中国公民海外航空安全利益保护机制须从国内法和国际法两个层面进行思考。
1.中国公民海外航空安全利益保护机制的国内法层面。改革开放以后，中国一直重视航空立法工作，形成以《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）为核心，并由国务院的民航行政法规、民航主管部门的民航规章以及其他民航规范性文件组成的民航法律体系。
《民用航空法》第1条就首先强调了航空安全的重要价值，这应视为保障我国公民海外航空安全利益的原则性法律依据；第五章规定了航空人员的安全责任；第七章空中航行部分则指出任何可能影响飞行安全的活动，应当依法获得批准，并采取确保飞行安全的必要措施；第十一章阐述了搜寻救援和事故调查的相关规定；第十三章对外国民用航空器作出特别规定，外国航空器应当担负起保障中国公民航空安全利益的责任；第十五章则是关于危害航空器犯罪的法律责任。以上内容主要是维护航空安全的框架性规定，保障航空安全的具体措施则通过一系列航空安全法规和规章体现出来。 航空管理行政法规是我国民航法律体系的重要组成部分，也是对《民用航空法》的重要补充。在公民航空安全方面，《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》强调了外国民用航空企业对中国公民的航空安全应负有保护责任；《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》规定了处理民用航空器飞行事故的应急措施，但仅涉及国内航空安全事故，境外航空事故范围仅限于中国承运人在国外的飞行事故，国外承运人在境外发生的航空事故不在此列。
在规章方面，国家民航总局制定了一系列有关航空管制的行政规章，航空安全是中心议题之一，如《民用航空器飞行事故应急反应和家属援助规定》、《民用航空器飞行事故调查程序》、《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》等。《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》细化了空难事件中承运人的赔偿数额，为遇难者及其家属的索赔提供法律支持。除此以外，民航总局仍然制定了很多规范性文件和标准，其中，航空安全的内容居于重要地位。
2.中国公民海外航空安全利益保护机制的国际法层面。作为正在发展中的航空大国，我国正积极参与制定国际航空法律规则，合理运用国际航空法维护我国航空利益。一方面，中国加入了一系列国际航空条约，并将国际条约适用于国内航空立法。《国际民用航空公约》制定的目的之一在于保障航空运输的安全，中国加入该条约表明了中国保护公民航空安全利益的决心和立场。鉴于国际社会危害航空安全犯罪活动日益增加，公民的海外航空安全利益受到日益严重的威胁，中国作为缔约国积极参与打击各种危害国际航空安全的犯罪活动，同时倡导和促进相关国际条约的订立，共同保障公民的海外航空安全利益。与此同时，我国的《民用航空法》已经就如何适用国际航空条约作了原则性规定，除了中国声明的保留条款，如果国际条约与国内航空法出现冲突，中国会优先适用国际航空法的规定。而中国公民海外航空安全利益的保护工作也是同样适用，充分表明了我国一贯利用国际航空规则维护公民境外航空安全利益的坚定立场。 另一方面，中国是包括国际民航组织在内的诸多国际航空组织的会员国，以主动姿态推动国际和区域航空合作。作为国际民航组织的创始会员国，中国长期以来努力与其他成员国展开多种形式的国际航空安全合作，扩大中国在维护国际航空安全方面的影响力。2010年，国际民航组织在北京举行了国际航空保安公约外交大会，最终大会通过了《北京公约》和《北京议定书》，“这两个法律文件的主要内容弥补了之前航空保安公约存在的空白和不足，并将今年新出现的航空运输安全构成威胁的犯罪行为予以刑事定罪，同时还将联合国反恐公约体系中的许多既有的法律制度也移植到公约和议定书案文中，进一步从实体法和程序法的角度完善了国际航空刑法”。这是我国主动参与航空保安国际立法的新举措，展示了中国努力承担保障国际航空安全的国家责任，同时为中国公民海外航空安全利益的保障予以有利的国际法支持。
（二）中国公民海外航空安全利益保护机制的不足
1.公民海外航空安全利益保護机制的立法缺失。“我国《民用航空法》自1996年施行以来，迄今从未进行过修订，一些条款内容均已经过时。”其中，本法对航空安全保障的规定较为笼统，作为公民航空安全保护的基本法，它缺乏对中国公民海外航空安全利益保护的明确规定。国际航空安全事件中的紧急应对机制具有临时性，很难得到长期贯彻执行，长期性公民海外航空安全保护机制的构建迫使应对措施要更具有正当性和权威性。当今国际航空运输形势可谓瞬息万变，《民用航空法》关于航空安全之规定并没有充分反映国际航空安全的最新发展和趋势，公民海外航空安全利益的保护立法未能做到与时俱进。
伴随中国国际地位的日益提升，中国国际航空运输近年来得以迅猛发展，国际航空纠纷日趋增多，相关法律制度建设理应并行不悖。但是，航空安全的法规、规章、规范性文件和标准亦集中于国内航空安全的保障工作，公民海外航空安全利益保护的专门性法规、规章等依然较为缺乏。随着对外开放战略持续深层次扩展，未来我国出境公民的人数还将会有更大幅度的增长，保障公民海外航空安全利益的呼声会更为强烈，专门保障海外航空安全利益的立法工作势在必行。
2.公民海外航空安全利益保护的预防机制不够健全。预防机制的关键在于及时获取可能威胁公民海外航空安全的信息，这意味着海外航空安全信息的沟通与共享是其中的核心一环。“中国关于领事保护和海外安全的信息主要通过外交部、驻外使领馆和其他国家机关的网站发布。领事信息的内容也不够丰富， 即便有预警信息， 也不够明确。”“马航370事件”中发生了乘客利用假护照登记事件，然而马方并未向中方通报该消息，这就导致中方使领馆无法及时通知海外中国公民航班潜在的安全隐患信息，这反映了中国与周边国家间航空安全信息的收集和共享不够充分，彰显了亚太地区多国间航空安全信息收集和共享机制建立的迫切性。
另外，海外华人华侨和我国公民境外组成的民间社会团体是国外重要的社会力量，他们不仅在当地具有政治、经济和社会影响力，而且能够利用个人和团体的影响力为使领馆及时提供更多更全面的所在国航空安全信息。因此，单纯依赖领事保护的预防机制难以应付中国公民海外航空安全的复杂情势，构建政府、社团、公民紧密结合的海外航空安全预防机制显得十分必要。
3. 公民海外航空安全利益保护的国际联合救援机制陷入困境。失事客机的搜救工作动员了26个国家开展联合搜寻活动，其规模之大、范围之广是史无前例的。包括中国在内的多国参与了马航客机的搜寻和救援，未来我国还将参与事故调查的国际合作，但是中国将以何种机制开展一系列国际合作确实值得我们思考。就现实而言，国际法依据是《国际民航公约》的《附件12》和《附件13》，应对国际性的搜寻和救援、事故调查等相对应的国内法尚未成形，而这与保障我国公民海外航空安全利益休戚相关，长期而言，国内法的缺失会对未来我国参与国际合作造成一定的局限。
另外，国际联合搜救工作的深入进行，意味着海上搜救工作将会在未来长时间继续下去，各国已耗费了大量人力、物力和财力，搜救工作成本持续增加，这种长期不间断搜寻工作是否具有可持续性是值得考虑的。与此同时，各国在搜救资源方面应该如何合理分配？搜寻和打捞方面的责任该如何分担？国际社会应当采取何种方式对联合搜救工作进行管理？如果国际社会无法做好相关协调工作，国际联合搜救可能会陷入困境。
4. 公民海外航空安全利益保护的纠纷解决机制存在局限。中国在外交政策中一直主张用谈判和协商的和平方式解决国际争端。但出于维护中马两国长期友好关系的考虑，“赢得航空争端的诉求可能不如保持双方政治关系显得更为重要”。而且，马来西政府宣布成立由其领导的国际调查组对“马航370事件”进行调查，由于尚未查明马政府是否与该事件有关，国家调查组报告的客观性和真实性都存在疑问，这会对空难调查产生一定影响，纠纷解决机制的局限性由此凸现。在乘客家属索赔上，“《民用航空法》所规定的赔偿责任限额已大大低于《蒙特利尔公约》的规定” ，如果中国乘客家属在国内法院提起对马航的赔偿诉讼，那么很可能实际获得的与所要求的赔偿数额存在一定差距，遇难家属的求偿权益则难以维护。
三、中国公民海外航空安全利益保护机制的完善
中国公民海外航空安全利益保护机制尚处于初步阶段，“马航370事件”凸显该机制依然面临持续的考验和风险。为了应对日益严峻的航空安全形势，我国应当充分考察国际社会保护公民航空安全利益的实践，并且结合中国的具体国情，采取富有成效的措施保护公民的海外航空安全利益。为了形成具有中国特色的公民海外航空安全利益保护机制，笔者建议拟从强化立法、健全预防机制、加强国际救援合作机制和国际争端解决机制的合理运用等四个方面进行完善。
（一）强化公民海外航空安全利益保护的立法
“洛克比空难”事件促使美国国会立即推动相关的航空立法工作，制定了《航空安全法》和《机场调查和技术法案》。“9·11恐怖袭击事件以后，美国考虑到更为迫切的航空安保形势，又通过了《航空和安全运输法》。”这表明，在美国，航空安全正作为独立分支从航空管理法律中分离，突出强调航空安全立法的独特作用。此次“马航370事件”将严峻的海外航空安全工作形势展现在公众面前，对政府应对航空安全保护的能力提出了更高要求，强化公民海外航空安全利益保护的立法实为首要任务。 第一，全国人大常委会应当加快《民用航空法》的修订工作，突出海外航空安全的重要位置，反映当今国际航空安全形势的新发展。新修改的《民用航空法》要设立专门章节规定航空安全的内容，考虑到国内与国际航空运输的区别和联系，该法应针对国内航空安全和国外航空安全分别作出具体规定，展现中国公民海外航空安全利益保护的重要地位。另外，在空难事件赔偿上，我国《民用航空法》应当紧跟《蒙特利尔公约》关于赔偿数额的规定，作出适当修改，这会为可能出现在国内的空难索赔案件提供有力的法律支持。
第二，在此基础上，我国应考虑制定航空安全保护的专门性法律，即《中华人民共和国航空安全法》，结合现有的航空安全管理体制和法规规章，新法应整合目前航空安全的法规和规章，从航空安全的定义、管理体制、保护机制等多个视角作出详细规定，保护机制则应体现中国公民海外航空安全利益保护的特殊性，在预防、救援和纠纷解决等方面发挥作用。其中，以公约的《附件12》和《附件13》为基础，我国应对如何开展国际性搜寻和救援、事故调查等工作制定可行的统一指导准则，规范参与这些行动的方式方法，实现国际救援机制的常态化和规范化，在未来应对类似“马航370事件”的国际航空事故时，行动更为有效、救援更为迅速，这样海外中国公民的航空安全利益损失则会更小。另外，以美国的《空难家庭援助法案》为例，我国应尝试制定符合本国国情的《空难家庭援助法》，“马航370事件”中大量中国乘客失踪，乘客家属安抚和援助的系统性工作迫在眉睫，例如建立家属援助的专门网站，及时为空难家属提供法律支持，解答家属的法律困惑等。这就要求《空难家庭援助法》应当具体化、细节化，进而富有可操作性。
第三，2013年，国际民航组织出版了《2014年-2016年全球航空安全计划》文件，作为国际民航组织的一项高级别政策、规划和实施文件，全球航空安全计划的目的在于促使成员国更为高效地管理空中交通的增长，同时努力提升航空安全③。对我国而言，该计划同样具有积极意义，中国应以此为蓝本，结合我国目前的航空安全形势，加快制定中国短期和长期的航空安全保护计划，这包含安全管理体系、国家安全框架、航空安全法律法规等内容，公民海外航空安全利益则应成为核心内容之一。
（二）构建全方位的公民海外航空安全预防机制
公民海外航空安全预防机制要求设立地区间国家航空安全信息收集和共享机制，推进政府与海外民间团体和非政府组织等第三方的紧密合作，构建一种全方位的海外航空安全预防体系。在“MH370事件”中，亞太多国展开地区联合搜救的初步尝试，作为推动亚太航空安全合作的平台，亚太航空安全组的作用不容忽视。该机构的任务之一是确保成员国间的协调与合作，提高亚太地区的民用航空安全④。以此为平台，中国应联合其他亚太国家开展航空安全的深度合作，对潜在的航空安全威胁提供预警，构建航空安全数据收集、分析和共享框架，建立航班安全信息收集和分享机制⑤。具体的实施方式需要由各国航空安全管理部门以谈判和协商的方式确定。
另外，我国还应加强与华人华侨和海外社会团体的密切联系。一方面，与之建立经常性的工作联系和定期工作会晤机制，实施驻外使领馆与当地民间社团关于海外航空安全信息的共享，确保信息来源的通畅和预警信息发布的及时有效性，为中国公民海外航空安全提供良好的信息保障。另一方面，国际航空事故的调查和纠纷解决通常较国内会耗时更长、成本更高，而且由于不同国家文化背景差异较大，法律传统也不尽相同，航空法律法规也存在差异，这就需要熟悉当地航空法律的海外华人华侨和民间社会团体积极提供法律援助，从而为航空事故遇难乘客的家属争取合理赔偿，这对保障公民海外航空安全利益同样具有重要意义。
（三）加强国际救援合作机制
在搜救资源分配、商业搜寻和打捞出资的责任承担、搜救工作的协调管理等方面，国际社会目前尚未就此达成一致。随着搜寻工作的无限期延长，这些问题势必会影响未来联合搜救行动的工作效率，国际救援合作机制的加强显得尤为紧迫。首先，中国联合各方一道组建联合搜救协调中心，统一管理各国的救援行动，合理分配救援资源；其次，长期来讲，搜救工作应交由专业的商业搜寻团队负责，各国就出资分配方面尽快达成一致，这有助于提高搜寻效率。在此次搜救过程中，澳大利亚政府将搜救工作公开招标化，委托专业水下搜索公司开展水下搜索工作，采用更先进和富有效率的设备加快搜救速度，以求尽快找到失事客机。公开竞标搜救工作是加快搜救工作的积极尝试，更对我国以后面对类似事件时有效开展搜救工作提供了有益的借鉴。中国政府应当积极鼓励国内专业化搜索公司参与投标工作，中国公司的参与会使得中国更直接地参与失事客机的搜救工作，展示我国保护海外公民航空安全利益的决心和意志。第三，鉴于在航空安全方面具有高度的专业性和需要雄厚的经济实力，国际民航组织和其他与航空运输有关的国际组织应为国际救援行动提供资金和技术支持。第四，亚太国家应以“马航370事件”为契机，充分利用亚太地区的航空资源发挥亚太航空安全组的作用，进而实现亚太区域间航空安全领域的深度合作。
（四）合理运用国际争端解决机制
“马航370事件”不仅是一项国际航空法律纠纷，更引发了中国和马来西亚之间的外交纠纷，中国应坚持谈判和协商为主，法律手段为辅的纠纷处理方式，促成争端得到合理解决。一方面，在谈判和协商中，我国应以保护中国公民海外航空安全利益为核心，利用强大的综合国力和与日俱增的国际地位增加谈判中的筹码，敦促马来西亚最大限度地满足中国乘客家属的利益诉求。另一方面，法律上，中国应尝试将两国的航空纠纷提交国际民航组织进行仲裁，或者寻求第三国成立独立仲裁庭，就此次飞机事故中马来西亚政府及马航公司的责任作出裁判。如果法律和外交方式均宣告失败，中国应对马来西亚采取国家制裁等相关的报复性措施，以维护中国遇难公民及其家属的合法权益。
此外，在飞机宣布失事后，乘客家属应依据《蒙特利尔公约》要求马来西亚航空公司立刻启动赔偿程序，充分利用公约规定的赔偿规则实行双梯度制度，获得合理赔偿。如果事故确实与飞机产品缺陷有关，中国乘客家属还可以向波音公司提起诉讼，但是通常情况下考虑到公司形象等各方面因素，国际航空公司往往会通过调解解决，而且赔偿数额也相对较高。 四、结语
“马航370事件”是对我国公民海外航空安全利益保护的重大考验。尽管我国采取了富有成效的紧急应对措施，但该事件也突显出缺乏海外航空安全利益保护长期机制的建设已成为我国公民海外航空安全利益保护的短板。我国公民海外航空安全利益的保护机制要求强化国内保障性立法，緊跟国际航空法在维护航空安全方面的最新进展；同时应摆脱单纯依赖领事保护的模式，而转向全方位预防机制的构建；国际救援合作要共同发挥国家和国际组织的力量，并寻求地区性合作作为航空安全保障的新方向；应合理利用国际法的外交和法律手段解决国家间的航空纠纷，以保障乘客家属求偿利益的实现。“马航370事件”既是检验我国公民海外航空安全利益保护实践的平台，也是改善公民海外航空安全利益保护机制的契机，这将对我国未来海外安全利益保护的完善产生重要影响。
注释：
① See International Civil Aviation Organization Working Paper， Determination of a
Definition of Aviation Safety， ANWP/7699， 2001， para.2.2.
② See Agreement between the Government of the People’s Republic of China and the Government of Malaysia Relating to Civil Air Transportation， Article 17.
③See International Civil Aviation Organization Working Paper， Acknowledging Progress
Achieved on the Recommendations of the HLSC 2010 and Status of Global Aviation Safety Plan （GASP） Objectives， HLSC/15WP/1， 2015， para.1.4.
④See International Civil Aviation Organization Working Paper， Regional Aviation Safety GroupAsia/Pacific， HLSC/15WP/17， 2015， para.1.1.
⑤See International Civil Aviation Organization Working Paper， Regional Aviation Safety GroupAsia/Pacific， HLSC/15WP/17， 2015， Appendix B RASGAPAC Aviation Safety Priorities and Targets， para. 4.
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（责任编辑王婷婷）
关键词：公民海外航空安全利益；马航370事件；保护机制
中图分类号：D993.4文献标识码：A
DOI：10.3963/j.issn.16716477.2015.05.006
2014年3月8日凌晨，马来西亚航空公司一架航班号为MH370的波音客机航班，在飞往北京途中，与地面的空中交通管制失去联系。航班失联发生后，马来西亚、中国、澳大利亚等多国政府投入了大量资源参与搜寻MH370航班客机，但截至2015年1月28日，各方目前仍未找到失蹤客机的具体位置。根据《国际民用航空公约》（以下简称《国际民航公约》）《附件 12》和《附件13》的有关规定，马来西亚民航局代表马来西亚政府正式宣布MH370 航班失事，并推定机上所有 239 名乘客和机组人员已全部遇难。
伴随日益加深的全球化进程，中国的对外开放战略正迈入新的历史阶段，我国赴境外的公民数量呈现大幅增长。如何保护中国公民的海外安全利益逐渐成为中国海外安全利益保护亟待解决的现实命题。“马航370事件”充分表明中国公民海外航空安全利益保护的重要性和紧迫性。本文以“马航370事件”为视角，通过对中国公民海外航空安全利益保护的界定，结合中国的相关法律与实践，分析“马航370事件”下中国公民海外航空安全利益保护的相关机制及其不足，并就中国公民海外航空安全利益保护的完善提出建议。
一、“马航370事件”下中国公民海外航空安全利益的保护机制
“马航370事件”凸显出公民海外航空安全利益保护之必要，然而现实则是我国公民海外航空安全利益概念的定位仍然不够明晰，亟需厘清和界定，公民海外航空安全利益的保护机制同样需要重新审视。
（一）中国公民海外航空安全利益保护的界定与依据
1.中国公民海外航空安全利益保护的界定。国际航空法对航空安全尚未形成统一定义，而界定中国公民海外航空安全利益保护的概念必须首先阐释航空安全的含义，它决定着中国公民海外航空安全利益保护的具体内容。“狭义上，航空安全是指防止飞机运行中航空事故的发生；广义上，航空安全蕴含政治、战略和法律层面的意义，包含预防性、救济性和惩罚性措施，并不仅仅限于飞行安全。”国际民用航空组织（以下简称“国际民航组织”）将航空安全界定为“免于人身损害风险和航空器及其财产损失的状态”①。而对中国公民而言，“我国现行的境外公民保护机制仍是以保护境外我国公民的生命安全和财产安全为主要特征”。结合国际民航组织的定义，中国公民海外航空安全利益的保护是指海外中国公民在国际航空活动中享有免于人身损害、航空器及其财产损失的权益；在航空器及其人员遭受损失的情形下，相关机构和人员有权获得赔偿的权益。
2. 中国公民海外航空安全利益保护的依据。首先，中国公民海外航空安全利益的保护是国际社会保障航空安全的现实要求。纵观国际社会航空安全管理的实践，保护海外公民航空安全利益是各国航空运输管理的重要职责。美国联邦层面的航空管理主要由联邦航空管理局负责，而航空事故的调查工作则是由国家安全运输委员会负责，同时后者还负责制定飞行安全建议，积极推动国际合作。“9·11”事件发生后，“国会设立了美国运输安全管理局，与联邦航空管理局共同合作协调努力确保航空安全”。在欧盟，欧洲航空安全局主要承担航空安全的管理工作，并与成员国的航空安全局进行协调合作推动欧盟区域内航空安全的保障。国际民航组织、国际航空运输协会等专门性国际航空组织制定了国际航空安全所遵循的一般标准，努力推动航空安全领域的国际合作，维护国际航空运输安全。由此可见，国家和国际组织的广泛实践业已证明：航空安全的保障是国际航空业持续发展的重要内容，更是国际社会的广泛共识。
其次，国际法的人本化趋势要求中国保护公民的海外航空安全利益。“国际法的人本化， 主要是指国际法的理念、价值、原则、规则、规章和制度越来越注重单个人和整个人类的法律地位、各种权利和利益的确立、维护和实现，它预示着国际法发展的一种动态进程或趋势。”国际法的人本化趋势彰显了国际法关注保护公民个人权益的理念和价值，这也表明“国际法人本化的发展强化了加强海外公民权益保护的国际法依据”。海外公民航空安全利益的保护是海外公民权益保护的组成部分，因而保护海外公民的航空安全利益顺应了国际法人本化趋势的要求。
第三，中国公民海外航空安全利益的保护符合国际航空法的内在目标。国际航空法律体系是由国际社会订立的一系列国际航空条约组成的。具体而言，《国际民用航空公约》是国际航空立法的基础性文件，公约的目标之一是促进航空运输的安全发展，公民航空安全利益的保护亦是公约的内在目标。《东京条约》、《海牙公约》和《蒙特利尔公约》是关于国际民用航空安全的主要国际条约，“这三项公约形式上相互独立，但在内容上相互补充，从而构成一个基本的国际民用航空安全法体系”。关于承运人的责任、乘客索赔和求偿等问题，《统一国际航空运输某些规则的公约》（以下简称 1999 年《蒙特利尔公约》）指出，如果承运人未能履行保护航空安全的职责和义务，那么承运人会依公约规定承担损害赔偿责任，这是从事后出发对承运人强化公民航空安全保护所提出的要求。这些国际法规则的实施表明了保护公民的航空安全利益已然成为国际航空法所要实现的内在目标之一。
（二）“马航370事件”下中国公民海外航空安全利益保护机制的实施 “马航370事件”发生后，中国政府启动了应急预案，由外交部负责，联合其他部委采取一系列紧急应对措施。笔者拟从预防、救援和纠纷解决三个角度对“马航370事件”下中国公民海外航空安全保护的相关机制进行分析。
1. 中国公民海外航空安全利益保护的预防机制。预防机制强调国家应当向境外公民提供所在国的安全信息，帮助海外公民预防潜在的安全威胁，保护公民的海外安全利益，这主要依靠驻外使领馆的领事保护进行。国际法上，领事保护是保护海外公民安全利益的重要手段，职能之一便是“预防海外国民遭受侵害，主要是通过对不同国家和地区进行安全评估，对国民出国注意事项予以提醒和引导，防患于未然”。领事保护的范围不仅局限于事故发生之后，更强调事故发生前的预防机制。“马航370事件”发生以后，我国驻外使领馆于第一时间成立应急小组，协助高层沟通、遇难家属的咨询等活动。但事故发生前，中国驻外使领馆并没有获悉任何关于该航班潜在的安全威胁信息，也就无法向该航班的乘客发出安全预警，“马航370事件”中领事保护的预防机制未能得到有效执行。
2. 中国公民海外航空安全利益保护的救援机制。“马航370航班”失事以后，中国启动了应急救援预案，包括国内和国外两方面。国内层面，利用境外中国公民和机构安全保护工作部际联席机制，外交部组织多次召开部级联席会议，要求有关国家全力进行搜救，派出船只和飞机赴相关区域协助搜救，同时做好乘客家属安抚工作，及时向公众通报有关工作进展。国际层面，中国与马来西亚、澳大利亚等其他国家主要通过会议商讨的形式确立下一步搜寻工作的范围和目标，制定搜救计划，避免重复性搜救工作，充分做到搜救资源的合理配置和利用。在该事件中，考虑到中国公民的海外航空安全利益损失惨重，此次搜寻对中国海上联合搜救能力提出更为严峻的考验。
3.中国公民海外航空安全利益保护的纠纷解决机制。随着“马航370事件”的日趋升温，事故纠纷问题也随之产生。按照国际法上对国际争端解决方式的分类，国际航空安全事故引发的纠纷可以采取外交和法律方式予以解决。外交方式上，中国和马来西亚就此达成过协议。“缔约双方应本着密切合作和相互支持的精神，保证本协定的各项规定的正确实施和满意的遵守。为此，缔约双方航空当局应经常相互协商。”②由此推断，谈判和协商仍会是中马两国处理“马航370事件”的主要方式。就法律方式而言，“在洛克比空难中，联合国安理会要求利比亚承担国家责任的基础就在于利比亚以国家身份实施了‘恐怖主义行动’，必然导致利比亚承担国家责任”。如果调查最终认定马来西亚政府与恐怖主义活动有关，中国可利用联合国安理会以决议的形式对马来西亚实施制裁。另外，两国的争端亦可寻求国际民航组织内部的争端解决程序进行仲裁，或者建议国际民航组织就两国的航空纠纷进行斡旋和调停。另一方面，根据相关国际公约、国内法并合理参照国际惯例，为保护所享有的正当权益，乘客家属能够采取协商或诉讼等方式完成赔偿程序。而且马来西亚政府已经表示，如各位家属已经做好准备，马来西亚航空公司可立即启动赔偿程序。
二、中国公民海外航空安全利益保护机制的现状和不足
“马航370事件”从侧面反映了我国公民海外航空安全利益保护机制的现状，同时也暴露出我国目前应急保护机制依旧存在着不足，并且亟需要完善。
（一）中國公民海外航空安全利益保护机制的现状
“由于航空活动具有较强的国际性，因此，对航空活动的调整不能仅仅依靠各国的国内法。”这时我国的航空安全管理体制而言亦是如此。审视中国公民海外航空安全利益保护机制须从国内法和国际法两个层面进行思考。
1.中国公民海外航空安全利益保护机制的国内法层面。改革开放以后，中国一直重视航空立法工作，形成以《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）为核心，并由国务院的民航行政法规、民航主管部门的民航规章以及其他民航规范性文件组成的民航法律体系。
《民用航空法》第1条就首先强调了航空安全的重要价值，这应视为保障我国公民海外航空安全利益的原则性法律依据；第五章规定了航空人员的安全责任；第七章空中航行部分则指出任何可能影响飞行安全的活动，应当依法获得批准，并采取确保飞行安全的必要措施；第十一章阐述了搜寻救援和事故调查的相关规定；第十三章对外国民用航空器作出特别规定，外国航空器应当担负起保障中国公民航空安全利益的责任；第十五章则是关于危害航空器犯罪的法律责任。以上内容主要是维护航空安全的框架性规定，保障航空安全的具体措施则通过一系列航空安全法规和规章体现出来。 航空管理行政法规是我国民航法律体系的重要组成部分，也是对《民用航空法》的重要补充。在公民航空安全方面，《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》强调了外国民用航空企业对中国公民的航空安全应负有保护责任；《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》规定了处理民用航空器飞行事故的应急措施，但仅涉及国内航空安全事故，境外航空事故范围仅限于中国承运人在国外的飞行事故，国外承运人在境外发生的航空事故不在此列。
在规章方面，国家民航总局制定了一系列有关航空管制的行政规章，航空安全是中心议题之一，如《民用航空器飞行事故应急反应和家属援助规定》、《民用航空器飞行事故调查程序》、《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》等。《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》细化了空难事件中承运人的赔偿数额，为遇难者及其家属的索赔提供法律支持。除此以外，民航总局仍然制定了很多规范性文件和标准，其中，航空安全的内容居于重要地位。
2.中国公民海外航空安全利益保护机制的国际法层面。作为正在发展中的航空大国，我国正积极参与制定国际航空法律规则，合理运用国际航空法维护我国航空利益。一方面，中国加入了一系列国际航空条约，并将国际条约适用于国内航空立法。《国际民用航空公约》制定的目的之一在于保障航空运输的安全，中国加入该条约表明了中国保护公民航空安全利益的决心和立场。鉴于国际社会危害航空安全犯罪活动日益增加，公民的海外航空安全利益受到日益严重的威胁，中国作为缔约国积极参与打击各种危害国际航空安全的犯罪活动，同时倡导和促进相关国际条约的订立，共同保障公民的海外航空安全利益。与此同时，我国的《民用航空法》已经就如何适用国际航空条约作了原则性规定，除了中国声明的保留条款，如果国际条约与国内航空法出现冲突，中国会优先适用国际航空法的规定。而中国公民海外航空安全利益的保护工作也是同样适用，充分表明了我国一贯利用国际航空规则维护公民境外航空安全利益的坚定立场。 另一方面，中国是包括国际民航组织在内的诸多国际航空组织的会员国，以主动姿态推动国际和区域航空合作。作为国际民航组织的创始会员国，中国长期以来努力与其他成员国展开多种形式的国际航空安全合作，扩大中国在维护国际航空安全方面的影响力。2010年，国际民航组织在北京举行了国际航空保安公约外交大会，最终大会通过了《北京公约》和《北京议定书》，“这两个法律文件的主要内容弥补了之前航空保安公约存在的空白和不足，并将今年新出现的航空运输安全构成威胁的犯罪行为予以刑事定罪，同时还将联合国反恐公约体系中的许多既有的法律制度也移植到公约和议定书案文中，进一步从实体法和程序法的角度完善了国际航空刑法”。这是我国主动参与航空保安国际立法的新举措，展示了中国努力承担保障国际航空安全的国家责任，同时为中国公民海外航空安全利益的保障予以有利的国际法支持。
（二）中国公民海外航空安全利益保护机制的不足
1.公民海外航空安全利益保護机制的立法缺失。“我国《民用航空法》自1996年施行以来，迄今从未进行过修订，一些条款内容均已经过时。”其中，本法对航空安全保障的规定较为笼统，作为公民航空安全保护的基本法，它缺乏对中国公民海外航空安全利益保护的明确规定。国际航空安全事件中的紧急应对机制具有临时性，很难得到长期贯彻执行，长期性公民海外航空安全保护机制的构建迫使应对措施要更具有正当性和权威性。当今国际航空运输形势可谓瞬息万变，《民用航空法》关于航空安全之规定并没有充分反映国际航空安全的最新发展和趋势，公民海外航空安全利益的保护立法未能做到与时俱进。
伴随中国国际地位的日益提升，中国国际航空运输近年来得以迅猛发展，国际航空纠纷日趋增多，相关法律制度建设理应并行不悖。但是，航空安全的法规、规章、规范性文件和标准亦集中于国内航空安全的保障工作，公民海外航空安全利益保护的专门性法规、规章等依然较为缺乏。随着对外开放战略持续深层次扩展，未来我国出境公民的人数还将会有更大幅度的增长，保障公民海外航空安全利益的呼声会更为强烈，专门保障海外航空安全利益的立法工作势在必行。
2.公民海外航空安全利益保护的预防机制不够健全。预防机制的关键在于及时获取可能威胁公民海外航空安全的信息，这意味着海外航空安全信息的沟通与共享是其中的核心一环。“中国关于领事保护和海外安全的信息主要通过外交部、驻外使领馆和其他国家机关的网站发布。领事信息的内容也不够丰富， 即便有预警信息， 也不够明确。”“马航370事件”中发生了乘客利用假护照登记事件，然而马方并未向中方通报该消息，这就导致中方使领馆无法及时通知海外中国公民航班潜在的安全隐患信息，这反映了中国与周边国家间航空安全信息的收集和共享不够充分，彰显了亚太地区多国间航空安全信息收集和共享机制建立的迫切性。
另外，海外华人华侨和我国公民境外组成的民间社会团体是国外重要的社会力量，他们不仅在当地具有政治、经济和社会影响力，而且能够利用个人和团体的影响力为使领馆及时提供更多更全面的所在国航空安全信息。因此，单纯依赖领事保护的预防机制难以应付中国公民海外航空安全的复杂情势，构建政府、社团、公民紧密结合的海外航空安全预防机制显得十分必要。
3. 公民海外航空安全利益保护的国际联合救援机制陷入困境。失事客机的搜救工作动员了26个国家开展联合搜寻活动，其规模之大、范围之广是史无前例的。包括中国在内的多国参与了马航客机的搜寻和救援，未来我国还将参与事故调查的国际合作，但是中国将以何种机制开展一系列国际合作确实值得我们思考。就现实而言，国际法依据是《国际民航公约》的《附件12》和《附件13》，应对国际性的搜寻和救援、事故调查等相对应的国内法尚未成形，而这与保障我国公民海外航空安全利益休戚相关，长期而言，国内法的缺失会对未来我国参与国际合作造成一定的局限。
另外，国际联合搜救工作的深入进行，意味着海上搜救工作将会在未来长时间继续下去，各国已耗费了大量人力、物力和财力，搜救工作成本持续增加，这种长期不间断搜寻工作是否具有可持续性是值得考虑的。与此同时，各国在搜救资源方面应该如何合理分配？搜寻和打捞方面的责任该如何分担？国际社会应当采取何种方式对联合搜救工作进行管理？如果国际社会无法做好相关协调工作，国际联合搜救可能会陷入困境。
4. 公民海外航空安全利益保护的纠纷解决机制存在局限。中国在外交政策中一直主张用谈判和协商的和平方式解决国际争端。但出于维护中马两国长期友好关系的考虑，“赢得航空争端的诉求可能不如保持双方政治关系显得更为重要”。而且，马来西政府宣布成立由其领导的国际调查组对“马航370事件”进行调查，由于尚未查明马政府是否与该事件有关，国家调查组报告的客观性和真实性都存在疑问，这会对空难调查产生一定影响，纠纷解决机制的局限性由此凸现。在乘客家属索赔上，“《民用航空法》所规定的赔偿责任限额已大大低于《蒙特利尔公约》的规定” ，如果中国乘客家属在国内法院提起对马航的赔偿诉讼，那么很可能实际获得的与所要求的赔偿数额存在一定差距，遇难家属的求偿权益则难以维护。
三、中国公民海外航空安全利益保护机制的完善
中国公民海外航空安全利益保护机制尚处于初步阶段，“马航370事件”凸显该机制依然面临持续的考验和风险。为了应对日益严峻的航空安全形势，我国应当充分考察国际社会保护公民航空安全利益的实践，并且结合中国的具体国情，采取富有成效的措施保护公民的海外航空安全利益。为了形成具有中国特色的公民海外航空安全利益保护机制，笔者建议拟从强化立法、健全预防机制、加强国际救援合作机制和国际争端解决机制的合理运用等四个方面进行完善。
（一）强化公民海外航空安全利益保护的立法
“洛克比空难”事件促使美国国会立即推动相关的航空立法工作，制定了《航空安全法》和《机场调查和技术法案》。“9·11恐怖袭击事件以后，美国考虑到更为迫切的航空安保形势，又通过了《航空和安全运输法》。”这表明，在美国，航空安全正作为独立分支从航空管理法律中分离，突出强调航空安全立法的独特作用。此次“马航370事件”将严峻的海外航空安全工作形势展现在公众面前，对政府应对航空安全保护的能力提出了更高要求，强化公民海外航空安全利益保护的立法实为首要任务。 第一，全国人大常委会应当加快《民用航空法》的修订工作，突出海外航空安全的重要位置，反映当今国际航空安全形势的新发展。新修改的《民用航空法》要设立专门章节规定航空安全的内容，考虑到国内与国际航空运输的区别和联系，该法应针对国内航空安全和国外航空安全分别作出具体规定，展现中国公民海外航空安全利益保护的重要地位。另外，在空难事件赔偿上，我国《民用航空法》应当紧跟《蒙特利尔公约》关于赔偿数额的规定，作出适当修改，这会为可能出现在国内的空难索赔案件提供有力的法律支持。
第二，在此基础上，我国应考虑制定航空安全保护的专门性法律，即《中华人民共和国航空安全法》，结合现有的航空安全管理体制和法规规章，新法应整合目前航空安全的法规和规章，从航空安全的定义、管理体制、保护机制等多个视角作出详细规定，保护机制则应体现中国公民海外航空安全利益保护的特殊性，在预防、救援和纠纷解决等方面发挥作用。其中，以公约的《附件12》和《附件13》为基础，我国应对如何开展国际性搜寻和救援、事故调查等工作制定可行的统一指导准则，规范参与这些行动的方式方法，实现国际救援机制的常态化和规范化，在未来应对类似“马航370事件”的国际航空事故时，行动更为有效、救援更为迅速，这样海外中国公民的航空安全利益损失则会更小。另外，以美国的《空难家庭援助法案》为例，我国应尝试制定符合本国国情的《空难家庭援助法》，“马航370事件”中大量中国乘客失踪，乘客家属安抚和援助的系统性工作迫在眉睫，例如建立家属援助的专门网站，及时为空难家属提供法律支持，解答家属的法律困惑等。这就要求《空难家庭援助法》应当具体化、细节化，进而富有可操作性。
第三，2013年，国际民航组织出版了《2014年-2016年全球航空安全计划》文件，作为国际民航组织的一项高级别政策、规划和实施文件，全球航空安全计划的目的在于促使成员国更为高效地管理空中交通的增长，同时努力提升航空安全③。对我国而言，该计划同样具有积极意义，中国应以此为蓝本，结合我国目前的航空安全形势，加快制定中国短期和长期的航空安全保护计划，这包含安全管理体系、国家安全框架、航空安全法律法规等内容，公民海外航空安全利益则应成为核心内容之一。
（二）构建全方位的公民海外航空安全预防机制
公民海外航空安全预防机制要求设立地区间国家航空安全信息收集和共享机制，推进政府与海外民间团体和非政府组织等第三方的紧密合作，构建一种全方位的海外航空安全预防体系。在“MH370事件”中，亞太多国展开地区联合搜救的初步尝试，作为推动亚太航空安全合作的平台，亚太航空安全组的作用不容忽视。该机构的任务之一是确保成员国间的协调与合作，提高亚太地区的民用航空安全④。以此为平台，中国应联合其他亚太国家开展航空安全的深度合作，对潜在的航空安全威胁提供预警，构建航空安全数据收集、分析和共享框架，建立航班安全信息收集和分享机制⑤。具体的实施方式需要由各国航空安全管理部门以谈判和协商的方式确定。
另外，我国还应加强与华人华侨和海外社会团体的密切联系。一方面，与之建立经常性的工作联系和定期工作会晤机制，实施驻外使领馆与当地民间社团关于海外航空安全信息的共享，确保信息来源的通畅和预警信息发布的及时有效性，为中国公民海外航空安全提供良好的信息保障。另一方面，国际航空事故的调查和纠纷解决通常较国内会耗时更长、成本更高，而且由于不同国家文化背景差异较大，法律传统也不尽相同，航空法律法规也存在差异，这就需要熟悉当地航空法律的海外华人华侨和民间社会团体积极提供法律援助，从而为航空事故遇难乘客的家属争取合理赔偿，这对保障公民海外航空安全利益同样具有重要意义。
（三）加强国际救援合作机制
在搜救资源分配、商业搜寻和打捞出资的责任承担、搜救工作的协调管理等方面，国际社会目前尚未就此达成一致。随着搜寻工作的无限期延长，这些问题势必会影响未来联合搜救行动的工作效率，国际救援合作机制的加强显得尤为紧迫。首先，中国联合各方一道组建联合搜救协调中心，统一管理各国的救援行动，合理分配救援资源；其次，长期来讲，搜救工作应交由专业的商业搜寻团队负责，各国就出资分配方面尽快达成一致，这有助于提高搜寻效率。在此次搜救过程中，澳大利亚政府将搜救工作公开招标化，委托专业水下搜索公司开展水下搜索工作，采用更先进和富有效率的设备加快搜救速度，以求尽快找到失事客机。公开竞标搜救工作是加快搜救工作的积极尝试，更对我国以后面对类似事件时有效开展搜救工作提供了有益的借鉴。中国政府应当积极鼓励国内专业化搜索公司参与投标工作，中国公司的参与会使得中国更直接地参与失事客机的搜救工作，展示我国保护海外公民航空安全利益的决心和意志。第三，鉴于在航空安全方面具有高度的专业性和需要雄厚的经济实力，国际民航组织和其他与航空运输有关的国际组织应为国际救援行动提供资金和技术支持。第四，亚太国家应以“马航370事件”为契机，充分利用亚太地区的航空资源发挥亚太航空安全组的作用，进而实现亚太区域间航空安全领域的深度合作。
（四）合理运用国际争端解决机制
“马航370事件”不仅是一项国际航空法律纠纷，更引发了中国和马来西亚之间的外交纠纷，中国应坚持谈判和协商为主，法律手段为辅的纠纷处理方式，促成争端得到合理解决。一方面，在谈判和协商中，我国应以保护中国公民海外航空安全利益为核心，利用强大的综合国力和与日俱增的国际地位增加谈判中的筹码，敦促马来西亚最大限度地满足中国乘客家属的利益诉求。另一方面，法律上，中国应尝试将两国的航空纠纷提交国际民航组织进行仲裁，或者寻求第三国成立独立仲裁庭，就此次飞机事故中马来西亚政府及马航公司的责任作出裁判。如果法律和外交方式均宣告失败，中国应对马来西亚采取国家制裁等相关的报复性措施，以维护中国遇难公民及其家属的合法权益。
此外，在飞机宣布失事后，乘客家属应依据《蒙特利尔公约》要求马来西亚航空公司立刻启动赔偿程序，充分利用公约规定的赔偿规则实行双梯度制度，获得合理赔偿。如果事故确实与飞机产品缺陷有关，中国乘客家属还可以向波音公司提起诉讼，但是通常情况下考虑到公司形象等各方面因素，国际航空公司往往会通过调解解决，而且赔偿数额也相对较高。 四、结语
“马航370事件”是对我国公民海外航空安全利益保护的重大考验。尽管我国采取了富有成效的紧急应对措施，但该事件也突显出缺乏海外航空安全利益保护长期机制的建设已成为我国公民海外航空安全利益保护的短板。我国公民海外航空安全利益的保护机制要求强化国内保障性立法，緊跟国际航空法在维护航空安全方面的最新进展；同时应摆脱单纯依赖领事保护的模式，而转向全方位预防机制的构建；国际救援合作要共同发挥国家和国际组织的力量，并寻求地区性合作作为航空安全保障的新方向；应合理利用国际法的外交和法律手段解决国家间的航空纠纷，以保障乘客家属求偿利益的实现。“马航370事件”既是检验我国公民海外航空安全利益保护实践的平台，也是改善公民海外航空安全利益保护机制的契机，这将对我国未来海外安全利益保护的完善产生重要影响。
注释：
① See International Civil Aviation Organization Working Paper， Determination of a
Definition of Aviation Safety， ANWP/7699， 2001， para.2.2.
② See Agreement between the Government of the People’s Republic of China and the Government of Malaysia Relating to Civil Air Transportation， Article 17.
③See International Civil Aviation Organization Working Paper， Acknowledging Progress
Achieved on the Recommendations of the HLSC 2010 and Status of Global Aviation Safety Plan （GASP） Objectives， HLSC/15WP/1， 2015， para.1.4.
④See International Civil Aviation Organization Working Paper， Regional Aviation Safety GroupAsia/Pacific， HLSC/15WP/17， 2015， para.1.1.
⑤See International Civil Aviation Organization Working Paper， Regional Aviation Safety GroupAsia/Pacific， HLSC/15WP/17， 2015， Appendix B RASGAPAC Aviation Safety Priorities and Targets， para. 4.
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（责任编辑王婷婷）