杨度通过关系将这个“非常建议”送达袁世凯案头。苦闷中的袁世凯赞叹杨度不愧为“旷世逸才”，“灼见时弊”，以为找到了救世良方。袁、杨都没有想到，君宪机会在中国已永远错过，现在重回君宪，就是病重乱投医，能有什么结果呢？
　　近代以降，中国历次重大变革，无不来自外部危机。危机越大，变化越大。没有危机，就没有变化，就陷入无休止争论。这几乎成为近代中国政治发展定律：没有鸦片战争失败，就没有五口通商;没有英法联军攻入京师，就没有洋务新政;没有甲午之役、马关之耻，就没有维新;没有八国联军，就没有新政;没有日俄战争，就没有预备立宪。即便进入民国，中国政治发展依然如此，没有外部危机，很难“自变革”。
　　

周边困境

　　 外部危机是中国政治变革契机，政治家也会利用契机推动变革。由此反观诸多政治大事，可以清晰看到外部危机与内部变革的因果关联。
　　 民初，中国面临的最大隐患在北方蒙古独立运动。这在清朝最后时刻已被许多有识之士看到，并一再提醒为维护现有国内各族群团结，应继续维护满洲人的皇权地位。
　　如果不满意摄政王和那个小皇帝，严复建议可以换人，但不要轻易更动既有政治架构。“根据文明进化论的规律，最好的情况是建立一个比目前高一等的政府，即保留帝制，但受适当的宪法约束。应尽量使这个结构比过去更灵活，使之能适应环境，发展进步。可以废黜摄政王;如果有利的话，可以迫使幼帝逊位，而遴选一个成年的皇室成员接替他的位置。”
　　 严复的建议没引起足够注意，宣统帝成为南北交涉的牺牲品。中国迅即从帝制变为共和。这是一个巨大变化，由此衍生一系列问题：随着清帝退位，蒙古、准格尔等又将以何处为归宿呢？他们会同纯粹的汉人一道组成一个广袤的、难以驾驭的共和国？答案是否定的。
　　 随着满洲人政治统治逐渐瓦解，在俄国人策动下，蒙古分裂主义势力乘机宣布驱逐清朝驻蒙古的势力，解除清军武装，驱逐清中央政府驻蒙古办事大臣，甚至比南京临时政府还早几天宣布独立。
　　 清廷没有承认蒙古独立。民国，不论是南京临时政府，还是北京政府，都没有承认。但蒙古独立毕竟是一件大事，民国政府终究必须面对。“共和初政，少年横欲推致极端，以阶级名号既废，又欲黜蒙古王公封号”，唐绍仪、宋教仁等皆赞成，独章太炎以为不可，他曾当面对袁世凯说：“蒙古何赖于中国。所倚者，诸子争位，中国以册立定之耳。今域中尚有土司，与王公何异。土司无封爵，而蒙古有封爵者，内外之异。然其有土长民一也。必欲废之，则蒙古不为我属矣。”
　　 章太炎的意见获得了袁世凯的认同，但蒙古问题实在复杂，并不太容易解决。民国二年，宋教仁被刺身亡，南北冲突再起。章太炎受黎元洪等委托进京面见袁世凯一探虚实。章太炎的意思很清楚，刚从帝制走出来的中国，重回帝制并不是不可以，要必给人们一个合适理由。从这个意义理解民初政治变动，尤其是为袁世凯“量身定制”的《中华民国约法》《修正大总统选举法》，很容易体会其间相关度。

外交难题

　　 蒙古问题还没有摆平，另一更大困扰不期而至。1914年6月28日，奥匈帝国皇储在萨拉热窝被枪杀，由此引发改变世界历史走向的第一次世界大战。
　　 “一战”原本称“欧战”，与中国无关，但当英国对德奥宣战，日本迅速向德国发出最后通牒，要求其撤出青岛租借地及其周围地区。德国正在应付欧洲战场，无法对日本采取强硬措施，然而还是拒绝了日本的要求。当最后通牒送达柏林时，日本已准备就绪，随时可将其威胁付诸行动，对胶州湾等地发动进攻。
　　 胶州湾等处只是德国的租借地，其主权属于中国。但当日军出其不意在龙口登陆，向青岛推进时，日本并没有通知中国，据说袁世凯还是从山东都督报告中获悉的。
　　 日本的行动侵犯了中国领土，违背了国际法，中国政府应迅即表明自己的严正立场，甚至出兵对抗，乘机从德国人手里暂时接收租借地，也没有什么不可以。
　　 然而袁世凯却不准备这样做。他以为，中国现在毫无准备，根本没有力量保护国土，以尽中立国责任。国际法上确实规定交战各方应尊重中立国中立，中立国如受到一方战争威胁，有权利保卫国土以维持其中立。袁世凯说，这些国际法原则他都知道，但中国现在确实没有力量履行中立国责任，更不可能与日本开战。他强调，国际法是人制定的，中国为什么不可以根据自己的实际情况制定自己的国际法呢？
　　 在总统府召集的会议上，袁世凯提醒各位，十年前在满洲，中国曾遇到过类似事件：日俄战争在中国境内交战，那时无法阻止日军进攻，只好划出“交战区”。那么，现在也可以划出走廊，日本可以通过走廊进攻青岛，中国不干涉日本在这个区域内通过，在此地区以外中国仍可保持中立。
　　 袁世凯的说法是非常时期的非常措施，但后来局势演化出乎袁世凯的判断。日军象征性打败德军后，不仅接管了德国全部租借地，而且迅即控制青岛至济南的铁路。这给袁世凯出了一个难题，还有什么办法可以遏制日本的行动呢？人们普遍担心日本完成在山东的军事行动后继续提出更多特权要求，相信日本正在利用欧战机遇在亚洲推行其扩张主义政策。
　　 这种忧虑有充分理由。1915年初，刚由东京回任的日本公使日置益要求谒见大总统。1月18日午后3时，袁世凯与日置益会面。寒暄后，日置益将日方精心准备的“二十一条”说帖面递袁世凯。
　　 “二十一条”后来被理解为日本“灭亡中国”的计划书，由于日本刻意强调以秘密方式进行谈判，更增加了中国人对日本要求的担忧。“二十一条”对中国犹如晴天霹雳，政府内部立即陷入紧张状态，最大的问题是如何对付日本的这一特殊要求。袁世凯是老练的政治家，他不仅深知中国的贫弱，也洞悉日本帝国的扩张政策。他决定答应与日本进行谈判。日本公使也曾暗示某些条件必须接受，某些条件可以商谈，并不是以最后通牒方式通报中国，这为袁世凯留下了谈判空间。 　　 就文本而言，“二十一条”分属五个文件。一号文件四条关于山东。日本要求继承德国在山东的权益，并有所扩大。德国在山东的权益，是1898年中国通过谈判让渡给德国的，现在日本通过战争接管了山东，事实上已接收了德国的权益，因此一号文件其实就是要求中国“确权”。二号文件关于满洲，共七条。要求中国承认日本在满洲享有特权，并将旅大、南满、安奉铁路租借期延至99年。这显然超出此次军事行动范围。因而不论日本使用什么样的理由，都让中国觉得别扭，有乘人之危的嫌疑。三号文件共两条，中日合办汉冶萍公司。这是个案，同意与否，无关大局。四号文件一条，要求中方不得将沿海各港湾、岛屿租借或割让他国。
　　 在中方看来，最严重的为五号文件。在五号文件七个条款中，日方要求中方必须聘请日人为政治、财政、军事顾问;中国的警察、兵工厂必须中日合办;日本享有部分铁路、矿山、海港、船厂优先投资、承建权。凡此，在民族主义气氛中，均被解读为对中国内政的干预，主权的侵犯，与亡国无异。

君宪救国呼声再起

　　 “二十一条”既然被理解为“灭亡中国”的计划书，由此引起中国内部一连串变动，延续《中华民国约法》“隆大总统之权”的思路，现在更有理由无限制扩大总统权限。由此便很好理解很少共和气息的《修正大总统选举法》通过时，为什么依然获得舆论近乎一致赞同。中国太需要一个强势领导人了，需要一个强势领导人与日本周旋，而袁世凯正是最合适人选。
　　 严复说：“日本于群雄战事未解之日，要求条件，穷苛极酷，果如所请，吾国之亡，盖无日矣。大总统于一无可恃之时，尚能善用外交，以持其敝，可谓能者。日来效果，虽密不可知，然颇闻其不致破裂矣。欧战告终之日，不但列国之局将大变更，乃至哲学、政法、理财、国际、宗教、教育，皆将大受影响。学者于道，苟非深窥其源，则所学皆腹背羽矣。中国前途，诚未可知，顾其患在士习凡猥，而上无循名责实之政。齐之强以管仲，秦之起以商公，其他若申不害、赵奢、李悝、吴起，降而诸葛武侯、王景略，唐之姚崇，明之张太岳，凡为强效，大抵皆任法者也。而中国乃以惰性，驯是不改，其有豸乎？”作为约法会议议员、参政院参政员，严复无条件支持袁世凯“隆权”。
　　 严复是社会达尔文主义信奉者，相信丛林法则，相信物竞天择适者生存，相信历史发展阶梯进化，反对超越，反对蹿等，他原本就不认为中国有必要弃帝制用共和，“终觉共和国体，非吾种所宜”。
　　 与严复具有相似思维趋向的还有不少，最突出并激起巨浪的首推杨度。杨度是留日归来的宪政专家，是晚清立宪运动重要推手，他对满洲人坐失良机非常痛悔：“自海外归来，即知大祸不远，非急谋改革，莫可自救。戊申至京，以极沉痛之文词陈于朝贵，而听者藐藐，为益固鲜矣。加以两宫皆逝，亲贵弄权，度欲行之宪政，乃为官吏利用其名以为厉民之具。度于是深居叹息，知事之无可为，满汉之祸必生，革命之事必起，中国亦从此已矣。每一低回往事，未尝不太息痛恨庆、泽诸人也。”
　　 世易时移，当中日交涉步履维艰之际，杨度向袁世凯提出一个全新思路：“由今之道，不思所以改弦而更张之，欲为强国无望也，欲为富国无望也，欲为立宪国亦无望也，终归于亡国而已矣。”何以故？“此共和之弊也。中国国民好名而不务实，辛亥之役，必欲逼成共和，中国自此无救亡之策矣。”
　　 知错就改，善莫大焉。杨度建议袁世凯弃共和，回君宪：“非立宪不足以救国家，非君主不足以成立宪。立宪则有一定法制，君主则有一定之元首，皆所谓定于一也。救亡之策，富强之本，皆在此矣。”
　　 杨度通过关系将这个“非常建议”送达袁世凯案头。苦闷中的袁世凯赞叹杨度不愧为“旷世逸才”，“灼见时弊”，以为找到了救世良方。袁、杨都没有想到，君宪机会在中国已永远错过，现在重回君宪，就是病重乱投医，能有什么结果呢？
　　作者为社科院近代史所研究员