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在经济全球化的背景下，区域经济合作已成为提升一个国家或地区经济发展的重要驱动力。在我国经济开放程度最高的地区——珠三角、长三角，出现了由资本推动的区域经济一体化趋势。随着我国区域经济的发展，对于区域经济的研究也日益拓展和丰富。但是，区域经济研究的深化，却向我们揭示出公共行政学研究中的一个盲点，即对于区域经济发展相对应的政府间关系的协调的忽视，由于在中央放权的过程中，缺乏有效的约束机制和调控手段来规范地方政府行为，致使地方政府的经济权限产生了“放大效应”。从而形成了一种与区域经济一体化相悖的，表现为行政区划对区域经济发展的刚性约束的、特殊的、过渡性质的区域经济——“行政区经济”。[1]作为一级利益主体的地方政府往往会置大区域整体利益于不顾而过度追逐自身利益的最大化，从而极大地阻碍了区域经济一体化的进程。按照法同经济学家SandraPoncet的研究，1997年中国国内省级间商品贸易平均关税达到了46％，比10年前整整提高了11％。1987年消费者购买各自所属省份自制产品的数量是它省的10倍，而到了1997年，这一比重达到了21倍。[2]因此，寻求——种能够协调好区域经济合作中各地方政府间关系，以突破行政区划壁垒的区域经济——体化途径，已成为学界、企业家及政府部门共同关注的热点问题。然而，有效途径的获得需以问题原因的分析为前提，只有搞清楚问题的原由，才能够“对症下药”，有效地解决问题。由此，本文将对我国区域经济合作，地方政府关系不协调的表现和原因子以阐述和剖析。
一、我国区域经济合作中地方政府间关系不协调的表现
(一)重复建设，产业结构趋同
区域经济合作的价值在于，区域内各个地方能够根据自身特点和优势以及区域整体利益的需要，定位自身在推动区域经济发展中的角色，以实现区域内各地经济发展的共赢。但在现实中，由于地方政府对经济发展的关注更多地表现为对本辖区经济指标的关注，不能对整个区域的产业发展目标进行统筹规划，大多地方政府往往对那些被区域内其它地方政府广泛关注的“热线产业”具有强烈的投资冲动，而忽视宏观的经济效益。只顾眼前的盲目投资带来的是区域内产；业结构的严重趋问，从而使得区域合作优势变为空谈。1995年我国地区内部产业结构与全国部门产业结构相似系数达到0．9以上的省市区有24个，占省市区总数的80％。[3]长江三角洲地区15个城市三次产业结构趋同现象尤为突出。长三角地区除舟山市外，其他14个城市地区的结构相似系数大部分在0．97以上，其中上海、南京、杭州、苏州、无锡等五个城市地区相互之间的结构相似系数最大，绝大部分在0．98以上。[4]地方政府问的重复建设所带来的所谓市场繁荣、高速增长只能是暂时的、虚假的，而其留下的危害却是长期的、严重的。一方面，跨区域的大型基础设施和公用设施不能适应区域经济合作的要求；另一方面，区域资源整合协调的能力严重不足，各自为政，低层次的竞争，重复建设，资源浪费问题突出。这种矛盾得不到有效解决，将极大阻碍区域经济合作的顺利进行。
(二)地方保护主义盛行，统一市场分割严重
近年来感行的地方保护主义愈演愈烈，地方政府间的原料大战、价格大战、市场封锁现象时有发生，国内市场被严重分割。从表面上看，地方保护主义提高了本地区企业的生存能力，增加了本地政府的财政收入，有利于本地区的社会稳定。但从长远来看，因地方保护主义所导致的市场分割对国民经济的发展产生的危害是极大的：首先，从微观经济角度看，地方企业在地方“保护伞”的庇护下畸形发育，缺乏成长过程中正常的竞争环境，这种在“温室”中发展起来的企业很难在竞争激烈的全国市场以及国际市场中立足。其次，从宏观经济的角度看，由地方保护主义产生的各种不问区域间的贸易壁垒大大增加了地方间的贸易成本，严重阻碍了区域经济一体化的进程，个利于区域及国家整体实力的提高。最后，区域经济合作的主体是企业，而不是政府。只有市场一体化，才能实现各种要素的自由流动，实现资源的合理配置，实现各自区域之间的协调发展和各类经济主体之间的互惠互利。地方政府对微观经济行为的行政性介入使得国内市场被分割，市场在资源配置中的主导作用难以实现，这是与我国建立社会主义市场经济体制的目标及经济全球化、区域经济一体化化的趋势背道而驰的。
(三)政府间恶性竞争，区域公共服务缺失
政府间相互恶性竞争所引发的区域公共事务治理缺失也是政府间关系不协调的一个显著表现。区域一体化、社会信息化、市场无界化的迅速发展，使得很多原属各地方政府的内部社会公共问题和公共事务变得越来越“外：部化”。由于“区域公共服务”具有一般公共物品的两大特征，即消费的非竞争性和非排他性，所以区域内各地方政府也同样会有“搭便车”心理，没有动力甚至采取规避心态去对待“区域公共服务问题”。但另一方面，这些“区域公共物品”还有着高度渗透性和不可分割性的特点，因此区域内务地方政府又不得不去解决这些问题。因此，以往的有区域内某一地方政府进行的单边公共行政已力不从心，无法应对大量的“区域公共问题”，而有双边或多边的省级政府追求合作行政或联合治理便提上议事日程。[5]
在区域公共服务的提供方面，我国区域经济合作中的地方政府做得并不尽如人意。在诸多的“区域公共服务问题”中，区域基础设施建设问题显得尤为突出。譬如，在港口建设方向，长江三角洲地区拥有沿江，沿海的天然建港资源，如果协调得好，可以充分发挥各地所长，提高港口利用效率和投资效益的同时，也有利于上海航运中心地位的确立。但是，上海建设航运中心，把港运中心从内河迁到海外，在小洋山投资300亿元建大型海港，这使作为长江港门的江苏诸港缺少了整合力量，而浙江的宁波港受影响更重。[6]无独有偶，在湖北黄梅小池镇与江西九汀城区间为方便长江两岸民众交往，经过从1991—2000年长达川年努力建立的跨省公交线，也因为其牵扯的利益而胎死腹中。[7]与此同时，在一些单个地方政府难以独自处理的诸如人口流动、环境保护、传染病预防等问题的解决上，由于联合与协作的缺乏，也无法从根本上解决，从而制约了整个区域经济的顺利发展。
二、我国区域经济合作中地方政府间关系不协调的原因分析
(一)行政性分权带来的利益分化
建国初期，我国实行中央高度集权的计划经济体制，这对最大限度地集中 有限的国力搞经济建设起到了很好的效果，为我国工业化的成功起步、迅速建设工业体系创造了前提条件。“但是，过分集中的中央政府是不利于现代化的。”[8]1978年以来，中央政府开始实行“分灶吃饭”的财政大包干制，对地方政府进行了以下放财政权和税收权、投融资权和企业管辖权为核心的行政性分权，大幅度地扩大了地方政府的经济权限，从而在市场竞争格局和市场利益主体方面形成了两个独特的层面：企业主体和地方政府。
(二)地方政府职能转变滞后
转变政府职能，就是要将政府的经济职能从微观管理转变为宏观管理，从直接管理转变为间接管理，从主要依靠行政手段转变为以经济手段为主，辅助以法律和行政手段。政府职能的转变，有助于资源在市场的配置下自由流动，有利于区域大市场的形成，从而让地方政府从相互之间的不协调中解脱出来。一般认为，改革开放以来政府对经济的管制范围是不断缩小的。事实上，这一判断只对中央政府来说是符合实际的，而省级政府对本省区的管制没有缩小反而有所扩大。[9]地方政府对微观经济活动的过分介入，使其自身陷入到了不同地区企业利益的纠纷当中，地方政府为了维护或实现自身利益，不惜动用各种行政强制手段，搞土政策、封锁市场、保护本地企业，可以说地方政府职能转变的滞后是造成我国区域经济合作中地方政府间关系不协调的根本原因。
(三)现行地方政府官员政绩考核制度不合理
政绩考核制度对地方政府经济行为有着很大的导向作用。作为政府行为执行者的政府官员在进行各种经济管理活动时，往往会先把自身行为纳入到政绩考核制度的框架中。“在经济权力下放和市场化的过程中，地方政府的合法性基础也发生了相应的变化。在这种新的制度环境下，经济发展成为考核地方官员业绩的最重要指标之一。”[10]斯坦福大学的周黎安博士运用了一个委托代理的模型，对1980年至1993年间中国大陆28个省(除西藏和海南)的数据进行了实证检验，结果显示各省的经济绩效与地方官员的晋升之间呈现出高度的正相关性。现行干部考核制度过多强调官员水平与经济发展水平直接挂钩，而这种经济发展水平又过于简单的表现为引进了多少投资、企业的数量是多少、上了多少项目以及经济发展速度怎样等，这显然是不科学的。
这样的政绩考核标准迎合了我国求经济发展、人民盼生活水平提高的要求，但存在着很大的弊端：本区域经济发展状况成为关系地方官员升迁的关键，这必然会导致地方政府首脑只关心本地经济发展，强化资源配置本地化和保护本地市场。在区域经济合作过程中则表现为，一旦遇到有损本地经济发展的情况，不管是否存在大区域整体利益的最优化或本区域长远利益的最大化，都会采取消极策略。因为，任期内最快的发展本地经济才能使他们得到升迁机会。显然，地方政府政绩考核制度的不科学性已成为阻碍区域经济合作顺利进展的制度性障碍。
综上所述，地方政府间关系不协调作为阻碍我国区域经济合作顺利进展的重要因素，有其体制上、制度-上的深层次原因。找到问题产生的根源，只是解决问题的第一步，后面的路还很长，只有找到一种能够从根源上解决问题的有效方式和机制，才能够使得地方政府推动而不是阻碍区域经济一体化的进程。
参考文献：
[1]刘君德、舒庆．中国区域经济的新视角——行政区经济田．改革与战略．1996(5)．
[2]刘冬华，李琴．区域经济发展与地方政府间关系：以长三角为例[J].上海理工大学学报(社会科学版)．2005(3)．
[3]卢馨瑞．论重复建设的危害、成因及治理m．生产力研究,2001(3)．
[4]靖学青．长三角地区制造业结构趋同分析[J]．改革，2004(2)．
[5]陈瑞莲．论区域公共管理研究的缘起与发展[J]．政治学研究,2003(4)．
[6]姜德波，地区本位与K江三角洲一体化发展[J]．南京财经大学学报,2004(4)．
[7]黄广明．跨省公交为何难产．广州：南方周末,2002．8．8．
[8]王绍光、胡鞍钢．中国国家能力报竹[M]．辽宁人民出版社，1993．5．
[9]周作翰．政府与市场互动中的地方保护主义．
[10]长浩．当代中国区域经济发展中的省级政府间关系协调问题研究．
责任编辑 杜福洲
一、我国区域经济合作中地方政府间关系不协调的表现
(一)重复建设，产业结构趋同
区域经济合作的价值在于，区域内各个地方能够根据自身特点和优势以及区域整体利益的需要，定位自身在推动区域经济发展中的角色，以实现区域内各地经济发展的共赢。但在现实中，由于地方政府对经济发展的关注更多地表现为对本辖区经济指标的关注，不能对整个区域的产业发展目标进行统筹规划，大多地方政府往往对那些被区域内其它地方政府广泛关注的“热线产业”具有强烈的投资冲动，而忽视宏观的经济效益。只顾眼前的盲目投资带来的是区域内产；业结构的严重趋问，从而使得区域合作优势变为空谈。1995年我国地区内部产业结构与全国部门产业结构相似系数达到0．9以上的省市区有24个，占省市区总数的80％。[3]长江三角洲地区15个城市三次产业结构趋同现象尤为突出。长三角地区除舟山市外，其他14个城市地区的结构相似系数大部分在0．97以上，其中上海、南京、杭州、苏州、无锡等五个城市地区相互之间的结构相似系数最大，绝大部分在0．98以上。[4]地方政府问的重复建设所带来的所谓市场繁荣、高速增长只能是暂时的、虚假的，而其留下的危害却是长期的、严重的。一方面，跨区域的大型基础设施和公用设施不能适应区域经济合作的要求；另一方面，区域资源整合协调的能力严重不足，各自为政，低层次的竞争，重复建设，资源浪费问题突出。这种矛盾得不到有效解决，将极大阻碍区域经济合作的顺利进行。
(二)地方保护主义盛行，统一市场分割严重
近年来感行的地方保护主义愈演愈烈，地方政府间的原料大战、价格大战、市场封锁现象时有发生，国内市场被严重分割。从表面上看，地方保护主义提高了本地区企业的生存能力，增加了本地政府的财政收入，有利于本地区的社会稳定。但从长远来看，因地方保护主义所导致的市场分割对国民经济的发展产生的危害是极大的：首先，从微观经济角度看，地方企业在地方“保护伞”的庇护下畸形发育，缺乏成长过程中正常的竞争环境，这种在“温室”中发展起来的企业很难在竞争激烈的全国市场以及国际市场中立足。其次，从宏观经济的角度看，由地方保护主义产生的各种不问区域间的贸易壁垒大大增加了地方间的贸易成本，严重阻碍了区域经济一体化的进程，个利于区域及国家整体实力的提高。最后，区域经济合作的主体是企业，而不是政府。只有市场一体化，才能实现各种要素的自由流动，实现资源的合理配置，实现各自区域之间的协调发展和各类经济主体之间的互惠互利。地方政府对微观经济行为的行政性介入使得国内市场被分割，市场在资源配置中的主导作用难以实现，这是与我国建立社会主义市场经济体制的目标及经济全球化、区域经济一体化化的趋势背道而驰的。
(三)政府间恶性竞争，区域公共服务缺失
政府间相互恶性竞争所引发的区域公共事务治理缺失也是政府间关系不协调的一个显著表现。区域一体化、社会信息化、市场无界化的迅速发展，使得很多原属各地方政府的内部社会公共问题和公共事务变得越来越“外：部化”。由于“区域公共服务”具有一般公共物品的两大特征，即消费的非竞争性和非排他性，所以区域内各地方政府也同样会有“搭便车”心理，没有动力甚至采取规避心态去对待“区域公共服务问题”。但另一方面，这些“区域公共物品”还有着高度渗透性和不可分割性的特点，因此区域内务地方政府又不得不去解决这些问题。因此，以往的有区域内某一地方政府进行的单边公共行政已力不从心，无法应对大量的“区域公共问题”，而有双边或多边的省级政府追求合作行政或联合治理便提上议事日程。[5]
在区域公共服务的提供方面，我国区域经济合作中的地方政府做得并不尽如人意。在诸多的“区域公共服务问题”中，区域基础设施建设问题显得尤为突出。譬如，在港口建设方向，长江三角洲地区拥有沿江，沿海的天然建港资源，如果协调得好，可以充分发挥各地所长，提高港口利用效率和投资效益的同时，也有利于上海航运中心地位的确立。但是，上海建设航运中心，把港运中心从内河迁到海外，在小洋山投资300亿元建大型海港，这使作为长江港门的江苏诸港缺少了整合力量，而浙江的宁波港受影响更重。[6]无独有偶，在湖北黄梅小池镇与江西九汀城区间为方便长江两岸民众交往，经过从1991—2000年长达川年努力建立的跨省公交线，也因为其牵扯的利益而胎死腹中。[7]与此同时，在一些单个地方政府难以独自处理的诸如人口流动、环境保护、传染病预防等问题的解决上，由于联合与协作的缺乏，也无法从根本上解决，从而制约了整个区域经济的顺利发展。
二、我国区域经济合作中地方政府间关系不协调的原因分析
(一)行政性分权带来的利益分化
建国初期，我国实行中央高度集权的计划经济体制，这对最大限度地集中 有限的国力搞经济建设起到了很好的效果，为我国工业化的成功起步、迅速建设工业体系创造了前提条件。“但是，过分集中的中央政府是不利于现代化的。”[8]1978年以来，中央政府开始实行“分灶吃饭”的财政大包干制，对地方政府进行了以下放财政权和税收权、投融资权和企业管辖权为核心的行政性分权，大幅度地扩大了地方政府的经济权限，从而在市场竞争格局和市场利益主体方面形成了两个独特的层面：企业主体和地方政府。
(二)地方政府职能转变滞后
转变政府职能，就是要将政府的经济职能从微观管理转变为宏观管理，从直接管理转变为间接管理，从主要依靠行政手段转变为以经济手段为主，辅助以法律和行政手段。政府职能的转变，有助于资源在市场的配置下自由流动，有利于区域大市场的形成，从而让地方政府从相互之间的不协调中解脱出来。一般认为，改革开放以来政府对经济的管制范围是不断缩小的。事实上，这一判断只对中央政府来说是符合实际的，而省级政府对本省区的管制没有缩小反而有所扩大。[9]地方政府对微观经济活动的过分介入，使其自身陷入到了不同地区企业利益的纠纷当中，地方政府为了维护或实现自身利益，不惜动用各种行政强制手段，搞土政策、封锁市场、保护本地企业，可以说地方政府职能转变的滞后是造成我国区域经济合作中地方政府间关系不协调的根本原因。
(三)现行地方政府官员政绩考核制度不合理
政绩考核制度对地方政府经济行为有着很大的导向作用。作为政府行为执行者的政府官员在进行各种经济管理活动时，往往会先把自身行为纳入到政绩考核制度的框架中。“在经济权力下放和市场化的过程中，地方政府的合法性基础也发生了相应的变化。在这种新的制度环境下，经济发展成为考核地方官员业绩的最重要指标之一。”[10]斯坦福大学的周黎安博士运用了一个委托代理的模型，对1980年至1993年间中国大陆28个省(除西藏和海南)的数据进行了实证检验，结果显示各省的经济绩效与地方官员的晋升之间呈现出高度的正相关性。现行干部考核制度过多强调官员水平与经济发展水平直接挂钩，而这种经济发展水平又过于简单的表现为引进了多少投资、企业的数量是多少、上了多少项目以及经济发展速度怎样等，这显然是不科学的。
这样的政绩考核标准迎合了我国求经济发展、人民盼生活水平提高的要求，但存在着很大的弊端：本区域经济发展状况成为关系地方官员升迁的关键，这必然会导致地方政府首脑只关心本地经济发展，强化资源配置本地化和保护本地市场。在区域经济合作过程中则表现为，一旦遇到有损本地经济发展的情况，不管是否存在大区域整体利益的最优化或本区域长远利益的最大化，都会采取消极策略。因为，任期内最快的发展本地经济才能使他们得到升迁机会。显然，地方政府政绩考核制度的不科学性已成为阻碍区域经济合作顺利进展的制度性障碍。
综上所述，地方政府间关系不协调作为阻碍我国区域经济合作顺利进展的重要因素，有其体制上、制度-上的深层次原因。找到问题产生的根源，只是解决问题的第一步，后面的路还很长，只有找到一种能够从根源上解决问题的有效方式和机制，才能够使得地方政府推动而不是阻碍区域经济一体化的进程。
参考文献：
[1]刘君德、舒庆．中国区域经济的新视角——行政区经济田．改革与战略．1996(5)．
[2]刘冬华，李琴．区域经济发展与地方政府间关系：以长三角为例[J].上海理工大学学报(社会科学版)．2005(3)．
[3]卢馨瑞．论重复建设的危害、成因及治理m．生产力研究,2001(3)．
[4]靖学青．长三角地区制造业结构趋同分析[J]．改革，2004(2)．
[5]陈瑞莲．论区域公共管理研究的缘起与发展[J]．政治学研究,2003(4)．
[6]姜德波，地区本位与K江三角洲一体化发展[J]．南京财经大学学报,2004(4)．
[7]黄广明．跨省公交为何难产．广州：南方周末,2002．8．8．
[8]王绍光、胡鞍钢．中国国家能力报竹[M]．辽宁人民出版社，1993．5．
[9]周作翰．政府与市场互动中的地方保护主义．
[10]长浩．当代中国区域经济发展中的省级政府间关系协调问题研究．
责任编辑 杜福洲