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摘 要：精准扶贫是为了抵消经济减贫效应的下降而必需采取的措施，这也会成为以后中国扶贫的重要方式。本文以“甘肃杨改兰杀人案”为例，主要分析了政府在精准扶贫方面如何有效精准考核、识别和扶持的问题。扶贫宏观下的实际问题得到了解决，也存在着一些问题，精准扶贫要不断完善法律机制、加强监管职能、动员扶贫主体，才能有效地解决贫困问题。本文通过“甘肃杨改兰杀人案”探索和建立贫困户的受益机制，以保证精准扶贫工作的实际成效。
关键词：精准；动员；监管
一、研究背景以及问题的提出
贫困是人类社会发展过程中一个不可回避的难题。由于中国城乡“二元”分割的发展格局，资源集中于城市，导致农村的发展远远滞后于城市，加上农村社会保障体系的长期缺失使得中国贫困人口主要集中在农村，中国的贫困问题主要表现为农村的贫困问题。改革开放三十多年来，伴随中国经济的高速增长，在政府主导以区域为瞄准对象的扶贫开发政策努力下，中国贫困率大幅度下降，农村绝对贫困问题得以根本性改善。
当前精准扶贫已经成为国家战略。习近平总书记2013年11月在湘西考察时提出了“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”[1]国家在全国推行精准扶贫工作。在中央政府的大力推动和地方政府的努力下，精准扶贫取得了显著的进展。但从一年多的实施情况看，也存在一些影响精准扶贫效果的突出问题，需要进一步通过机制创新加以解决。
精准扶贫对未来农村减贫意义重大，但它是一项复杂的系统工程。要做好精准扶贫工作需要理解精准扶贫的难点并寻求有效的解决方式。目前在精准扶贫方面的困难主要体现在精准识别、精准管理和与之相关的精准考核这三个方面。况且在一些偏远、少数民族地区贫困凸显，这部分贫困人口很难通过支持手段脱贫，在最低生活保障制度缺失，民政救济覆盖面小，公共卫生服务体系不健全的情况下，这部分人口的贫困状况很难改变。
本文具体到“甘肃杨改兰杀人案”事件，是因为这在中国不是个案，甚至大面积地存在。我们知道发展不平等问题自80年代中期以来一直引起学术界广泛讨论，是中国社会转轨时期焦点问题之一。有大量文献对转轨时期中国社会发展，作出不同意义上的“两极分化”事实判断、不平衡程度的讨论。人们认为在经济转轨之前，中国的社会发展在中央计划体制下取得了一些重大成就，如卫生保健状况和人均寿命提高、文化知识传播、妇女状况取得进展。但是改革以来，区域间和群体间的发展不平衡、区域性不平等状况自80年代中期起日益扩大。地区间、人际间、城乡间的差距相互重叠又相互关联，使当今的中国成为建国以来整体收入分配最不平等的时期。90年代时，中国收入分配的不平等已超过了多数过渡经济国家和西方发达国家。直到现在依旧有大量的数据显示了社会发展指数的地区差别的复杂性。因此，我希望通过案例的分析，国家精准扶贫能真正达到扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准和脱贫成效精准的六点要求。
二、文献综述
贫困研究通常从贫困定义开始，贫困现象以其丰富的社会含义，引起社会学、人类学、经济学、政治学、生态学的注目，人们从各自角度出发界定贫困，现有文献中关于贫困的定义非常多。新阶段我国农村贫困分布的广泛性、贫困表现的多维性和致贫原因的差异性决定了必须提高扶贫精准度，快速减少直至消除贫困。Rowntree在1901年对贫困的定义为“总收入水平不足以获得仅仅维持身体正常功能所需的最低生活必需品”。随着对贫困的广泛理解，阿玛蒂亚·森是明确提出从多维角度认识贫困和发展问题的学者，扩展了贫困的概念和研究领域。他提出能力贫困的概念，认为贫困是对人的基本可行能力的剥夺。作为社会人，其基本可行能力包括公平地获得教育、健康、饮用水、住房、卫生设施、市场准入等多个方面的内容。世界银行在1990年将贫困定义为贫困不仅指物质的匮乏，而且还包括低水平的教育和健康。
20世纪90年代，贫困人口呈现空间聚集的客观现实引起学者们对贫困与空间关系的关注。空间贫困理论以空间经济学为基础，重点研究贫困与空间地理因素之间的关系。现有研究成果认为空间贫困表现为位置劣势、生态劣势、经济劣势、政治劣势等四大基本特征，[2]为此应从经济、社会、环境的角度进行空间扶持，消除贫困区域的偏远与隔离、脆弱的经济整合、缺乏政治性优惠和恶劣的农业生态与气候条件等阻碍发展的因素，减缓乃至消除贫困。治理理论发源于公共管理领域。贫困是一种复杂的社会现象，消除或减轻贫困的过程是国家实现经济发展、减轻贫困双重目标的过程，也是一个国家治理的过程。治理能力是反贫困过程中的关键因素。治理理论中的多中心治理理论认为社会公共事务的管理过程中，并非只有政府一个主体，还包括非政府组织、私人机构、公民个人等多元决策中心。在贫困治理理论中，研究者也强调政府、社会、市场、社区、个人不同主体在反贫困过程中的协同作用。
我国学者依据中国贫困问题的特点对贫困的概念不断深化和完善。叶普万将贫困总结为缺乏说、社会排斥说、能力说和权利说，郭熙保将贫困归结为收入贫困、能力贫困和权力贫困，在以上贫困的基本概念理论基础上，相关机构和学者提出了一些新的贫困概念，如“人文贫困”、“知识贫困”。但其内涵均包含在上述几种基本的贫困概念中。李实将我国城镇贫困分为持久性贫困、暂时性贫困和选择性贫困，类似的还有学者提出了慢性贫困和暂时性贫困，将时间维度纳入到贫困的度量中，从动态或风险的视角来研究贫困。虽然对贫困内涵的总结不尽相同，但均反映了对贫困理解的不断深化和完善的过程。
20世纪前期扩大了贫困的概念，认为贫困还包括风险和面临风险时的脆弱性，以及不能表达自身的需求和缺乏影响力。樊明丽等认为贫困的脆弱性是前瞻性的度量，是测度家庭暴露于未来风险、冲击而给家庭成员发展能力带来约束的一种事前估计。其他学者对脆弱性做了概念解释及测量，但大部分学者将脆弱性视为贫困群体缺乏权利的一种表现，没有突出风险在贫困内涵中的重要性，尤其是没有涉及机会把握对反贫困的重要性。笔者认为，应明确将风险与机会纳入到贫困的概念中，使贫困的定义更加完善。贫困的本质应是缺乏应对风险冲击的能力及没有把握获得更好生活的机会。风险包括两个方面，一是静态风险，如人们面临的气候变化、经济危机、疾病、自然灾害、社会的动荡与冲突、家庭成员疾病、死亡和作物、家畜的病害等所有能够为贫困群体带来冲击和影响的因素。二是动态风险，指原有富裕的群体在遭遇风险后陷入贫困的可能性。机会不仅仅简单指由外部介入提供给贫困群体的诸如政策、教育、就业及补贴的可能性，更为重要的指贫困人口能够主动进行改变，把握能够改善目前生活状态的行为。如贫困农户较早采用新技术、外出打工、提高自身能力等，虽然这些行为不能完全保证使其脱离贫困，但大量事实证明，只要贫困人口能够主动把握一切可能的机会进行改变，他们的生存状态是在逐步改善的。 20世纪50年代以来发展经济学的壮大，开拓了贫困研究新的理论视野。大多数发展经济学家从资本角度分析，普遍认为资本投入不足是造成贫困的重要原因。比较典型的理论有“贫困恶性循环陷阱”、“低水平均衡陷阱”、“临界最小努力”理论、“循环积累因果关系”等。舒尔茨提出了贫困人口人力资本的缺乏是造成贫困的主要因素；Naschold提出了“家庭资产贫困陷阱”理论，认为拥有稳定资产、大面积土地并且受到良好教育的家庭贫困的机率会小很多。Christiaensen依据人力资本论，认为农户通过生产的兼业化、获得更多的生计资本，在一定程度上能够减轻贫困。
国内学者认为人力资本缺乏，基础设施的投资不足，家庭资产，特别是土地的拥有情况等资本缺乏导致了农村贫困。胡鞍钢于本世纪初提出了知识贫困，认为知识贫困将成为中国临的最严峻挑战之一。另外，很多学者认为农村贫困家庭具有明显的代际传递现象；程明望等认为健康与教育所体现的人力资本是影响农户收入水平的显著因素，对农村减贫具有显著作用王春超等从收入和教育角度考察了我国农民工的多维贫困状况；薛美霞、钟甫宁探讨了劳动力转移与农村贫困状态的关系。这些观点形成了资本缺乏论。但也有学者的研究表明不同资本对减缓贫困作用不显著甚至为负。如教育质量对贫困的影响不显著，教育数量恶化了贫困状态；农村金融规模有利于减缓贫困，但农村金融效率对缓解贫困有负向影响，在一定程度上有悖于资本缺乏论的思想。
根据资本缺乏论，向贫困地区投入大量的资本会减缓贫困，但从实践和相关研究来看，我国长期以来向贫困地区投入了大量的人力、物力、教育等资本，但所起的减贫效果并不理想，并产生了一些负面影响，如我国政府扶贫投入逐年增加，引发地方政府公共支出决策的扭曲、资金的低效使用甚至挥霍等。另外，资本主导型的扶贫效率不高，如政府主导型的投资倾向，寻租现象比较严重，同时难以调动起穷人的积极性。
基于以上不同的贫困理论分析以及学者们对贫困形成的原因分析，本文将以空间贫困、能力贫困等理论为依据，以杨改兰事件为例，来研究农村贫困的空间差异、贫困原因及贫困性质。最后，为有效解决农村贫困构建新型扶贫模式。
三、精准扶贫的困境：“甘肃杨改兰杀人案”为例
我们通过官方数据可以了解到，8月26日20时30分，甘肃康乐县景古镇阿姑山村派出所接到群众的电话，是一件关于甘肃康乐县景古镇阿姑山村老爷湾社杨改兰一家六口死亡的惨案。杨改兰亲手杀死自己的四个孩子后喝农药自杀，其中有一对龙凤胎和两个女儿，大女儿和小女儿当场死亡，儿子在送往医院的途中死亡，其他的抢救无效也死亡。当地的干部以及领导组织本村群众帮助李克英安葬了死者，8天后，公安机关又发现杨改兰丈夫李克英的尸体，检验结果为服毒身亡。一家六口8天内死亡，中秋佳节本来是个团聚快乐的日子，但是杨改兰一家却在节前以血腥、残忍的方式离开了这个世界，离开了这个充满矛盾和愤懑的家庭。
通过查阅官方信息我们可以了解到，杨改兰之所以自杀，有这两方面的原因：①物质上的极端贫困。住了58年的危房，很难想象家中的小孩和老人在这样的房子下是如何生活的，且最值钱的就是三头牛。②社会排斥。丈夫是一个倒插门的女婿且经常被奶奶看不起，还有过用鞋垫打脸的经历；在2013年村里定低保户的时候，曾把杨家定为低保户，但是到了2014年评定低保户的政策发生了变化，需要大家投票、集体提名再上报审核确定名单，在这样的机制下杨家的低保户被取消了。因此，对于这一起特大杀人案，官方给出的回应就是：贫穷和家庭矛盾所致。
新闻报告之后，轰动了整个中国互联网。很多人同情她和这个不幸的家庭，也有很多人谴责她，同时谴责为杨改兰开脱并制造煽情舆论的那些人，互联网舆论场又一次“很标准地”分裂了。西部商报描述事件悲剧的原因是贫困或者是“群众评议未通过低保”；澎湃新闻网调查显示，杨改兰的悲剧是困于人言，她自杀前说过“整个村庄的人都在告我”。人们通过各种途径和方式，试图探寻事件的根源。两天之后一篇《盛世中的蝼蚁》文章，点击率超过10+万，引发大量人的关注。大意是说底层人的生命就如同蝼蚁，他们因愚昧的生育文化而陷入自身的贫困中。就在当天，新闻的更新量超过5000条，总信息更新量已经超过8000余条，论坛、贴吧、微博话题转载量也突破新高。从这些文章的转载率就可以看出大家对生命的“轻贱”，它将悲剧归结为精英社会对弱势群体的漠视以及各种社会政策的失败，并且提出改造社会阶层流动机制，将更多的社会资源从社会大型项目转用到扶助贫困阶层。应当说，在出了如此震动的基层悲剧后有这样较为冲动、煽情的文章流传开来，是正常的。它符合远在都市的人们对农村贫困的想象，为他们提供了一个情绪出口，它的诘问和呼声也刚好够满足一些普通人的正义感。很多人并不了解情况，但事件如此悲伤，而且一定有某个环节出错了，人们的复杂情感需要释放。
事发后，政府也马上做出了处理，认为“杨改兰特大故意杀人案”造成了恶劣的社会影响，相关方面人员负有不可推卸的责任，给予康乐县政府副县长马永忠党内警告处分，给予景古镇党委书记白仲明、镇长吕强党内严重警告处分，给予景古镇副镇长陈广健留党察看一年处分，建议行政撤职；给予阿姑山村支书李进军及村主任魏公辉留党察看一年处分，撤销或建议罢免各自职务。
上述案例，得出的相关启示：
1.精准识别的农户参与度不足
扶贫识别是精准扶贫的基础工作，其目的是把贫困的对象找出来，避免扶贫资源投放打偏跑漏，使真正符合帮扶政策的个体得到有效扶持。从康乐县调查显示，在曾参加过某项扶贫活动的农户中，89%的农户了解在农村开展的扶贫项目，但深入分析发现有31%的农户能够自主选择扶贫项目。在扶贫项目内容或对象确定前，73%农户没有机会参与讨论、提出意见或建议。这样我们可以发现，近九成农户对扶贫项目有一定了解，三成农户能够自主选择扶贫项目，但多数农户没有机会参与扶贫项目内容和对象确定的讨论，不能参与扶贫项目组织实施方式的讨论和制定。这是精准扶贫遭遇的第一个情况，真正贫困的农户对公共事务相对冷漠，有些人因家庭困难，他们要么是外出打工，要么是身体残疾或疾病缠身无心过问。当问到杨改兰家庭是否会与村委会沟通时，村支书回应根本不会，所以精准识别的工作只能做个大概。 在国家政治架构中，农民缺少利益代表，缺乏应有的话语权，在政策上市被动的接受者，在行政上是被管束、被管理者，始终处于被动接受分配结果而不能参与和影响分配的决策和弱势的失语地位。这种政治权利得不到法律保护的状况，导致农民与政府的正式对话渠道有限而且不畅，或者说农民的利益表达机制没有得到很好的完善。受到这种情况的影响，对农民不公平、不合理的种种社会排斥才会被人们默认、接受并长期存在。
2.精准扶贫资金有限以及瞄准不足
来自国务院扶贫办的数据显示，近年来我国扶贫自己投入在增长速度和投入规模上均达到历史最高水平。但需扶贫的对象多，新形势下的减贫任务繁重，扶贫力度扔显不足。在2013年村里定低保户的时候，曾把杨家定为低保户，但是到了2014年评定低保户的政策发生了变化，需要大家投票、集体提名再上报审核确定名单，在这样的机制下杨家的低保户被取消了。扶贫资金的有限是制约精准扶贫工作的重要因素，对于广大中西部地区来讲，地方财政相当困难，他们无力从自身财政收入中筹集资金用于扶贫，因此上级拨付扶贫资金的数量将直接影响精准扶贫的效果。这里提及的扶贫资金额度的问题，如何让扶贫资金发挥最大的效用或是解决贫困户最急迫的需求，也同样值得我们深思。
扶贫资金的使用中，如果管理不严，非常容易使之流向非贫困乡村和非贫困人口，使本来应该救助的对象得不到救助。所以，应改变国家扶贫资金的瞄准机制，可结合全国贫困户建档立卡工作，制定切实可行的针对贫困户尤其是绝对贫困户的具体措施，使扶贫资金直接到户。其次，改革扶贫资金管理机制。一是需要中央政府加强对扶贫资金的监督和管理，保证各类扶贫资金投放在目标区，坚决杜绝挤占、挪用扶贫资金现象的发生；二是严格项目申报条件和审批程序，确保扶贫资金流向贫困地区；三是加强事前事后的扶贫工作管理，监督扶贫投资的投放，评价扶贫项目的效果；四是鼓励贫困人口参与项目的规划和管理，进一步提高扶贫资金使用效益。
3.精准扶贫政策死板以及操作简单化
在调查中，不少扶贫工作机构的干部和人员都对现行的精准扶贫政策提出了质疑。现有的精准扶贫政策卡的太死，只能将扶贫资金用于建档立卡户。对于扶贫资金的使用不能集中，不能重点加强和完善基础设施建设和基础产业，比如说农村的沟、渠、路、水等生产生活设施，比如说与农民肉牛育肥密切相关的基础母畜以及养殖园区，或是产业化经营组织，让大家从中都受益，有利于所有人的发展，也可以减少矛盾。还有就是重点支持在农牧产业有发展致富欲望的，有一技之长、有干劲的，他做大了也可以带动一部分人干，也可以吸纳农民当地就业增加收入。现在确定的贫困户中有相当一部分是有劳动能力而缺乏发展欲望和动力，比较懒散，按现在的方式，实际上还是撒了胡椒面，没有什么意义。资金不能投资基础设施和一些大家都能受益的项目。精准扶贫灵活性的缺失，在本质上是“不少地方在精准扶贫的实施过程中，存在突击式短期行为，重输血轻造血比较普遍。
特别是基层在贫困户识别和退出过程中有简单化操作的问题，仅用收入作为衡量标准、用村民投票方式决定是否享受低保，没有综合考虑杨家的实际情况，方法简单粗糙，缺少对杨家有针对性的帮扶措施。用村民投票的方式决定该谁享受低保，表面看似乎是公平的，实则是村干部没有担当、不负责任的工作方式。因为谁都懂得群众投票首先看人缘，善于交往者自然得票多，如果用在干部选拔上，群众投票多说明这个干部群众路线走得好，能与人民群众打成一片，赢得了人民群众的认可。可是，用在低保金该给谁、不给谁，就很容易出现偏差。因为老百姓投票往往讲情面，平时走动不多的邻居，因为家庭困难与左邻右舍交往差了。作为农村扶贫的一项评选制度——村民评议，对于改善村民自治、促进公平公正无疑大有补益，但杨改兰悲剧也突显了其亟待完善之处：那就是在村民思想认识还有所局限、有待提高之时，村民评议的结果难免会有所偏差，沦为村民谋其私利、攀龙附凤、拉帮结派的工具。
四、精准扶贫实践困境的原因阐释
1.精准扶贫的内在悖论
精准扶贫要求扶贫工作者要针对贫困户的具体情况制定具体的扶贫措施和手段，但是因致贫原因的差异性也必然会导致扶贫成本的差异，而现实情况则是无论是什么原因导致的贫困，在扶贫方面都是给予一定的资金或是项目补助。在精准扶贫工作中，政策要求方面的重视个体性和特殊性与扶贫措施中的普遍性和统一性是一对矛盾。这对矛盾的存在使得精准扶贫关于一户一策与一村一策的要求变成了难以实行的政策口号。一户一策与一村一策的扶贫理念是很有价值的，但是现实层面看，扶贫工作者难以做到这些，根本没有这样的人力、物力和财力，所以这样的理念只能束之高阁。
精准扶贫的内在悖论之二则是整体与个体的辩证关系。在精准扶贫的要求中，扶贫资金是针对贫困户个体设置的，这类资金主要用于个体层面的经济行动与项目推动，但事实上，贫困户所在村的基础设施等整体性贫困问题却并没有得到足够的重视。所以在调查中，一些扶贫干部希望能够将精准扶贫资源用于基础设施等关涉村庄整体的事务上。过分强调对个体的扶持，实际上会弱化村级组织统筹发展村庄经济的能力，小农经济即使能够获得发展，也会因为道路、水利和技术等整体性问题而无法实现经济价值。为了解决这个问题，一些地方探索的经验表明：“在资金安排方面，重点探索点面结合、特惠与普惠相结合的资金分配式。”这样的探索对我们很有启发。
作为中国贫困问题最为严峻的省份之一，甘肃农村贫困范围之广、程度之深，在全国范围内具有较强的代表性，而引发甘肃农村贫困的因素除以上共性外，还有其自身的特殊性。无论是学术界还是政府职能部门，抑或大众百姓，都普遍认为是由其恶劣的自然条件，脆弱的生态环境以及严酷的生存环境引起。康乐县位于甘肃的西南部，隶属甘肃省临夏回族自治州。由于地形复杂、峡谷幽深、耕地稀少、种植条件较差、自然灾害高发、生态环境恶劣，该地区农产品种植品种较少，农民收人渠道单一，而农业生产又是农民收入主要来源，因此缺乏改善生产和生活方式的必要条件。另外，这一地区也是甘肃少数民族聚屠区域，经济社会发展滞后，扶贫任务艰巨，同时观念和文化差异产生的贫困也是该地区贫困的一个重要特点。 2.农民相对剥夺感加强
杨改兰最后说了一句：“我要带走我的孩子。”这也许是她唯一的抗争，虽然很血腥、残忍，但我们却无力去谴责这一事实，这恰恰是都市人要思考的道德困境。因为比起农村的被剥夺，城市人一直在享受着“身份福利”，这也是城乡“二元制”带来的结构上的矛盾，这种因“户籍”带来的身份、地域歧视自然会扭曲人的心灵。
像杨改兰这样家庭的人们是属于弱势群体，在经济权利方面，他的丈夫在镇里打工不能同市民获得同等的就业权利，稳定性差，工作环境恶劣，工资水平低，并且时常被拖欠；在社会权利方面，他们常常享受不到社会提供的公共服务，无法解决住房问题，居住条件恶劣，业余生活更是贫乏单调。这种造成最为严重的危害，就是造成社会各个群体、阶层之间处于疏离状态，相互交流甚少。并且，由于各个群体、各个阶层之间界限分明，强弱对比悬殊，处在相对优势地位的群体和阶层不断设置障碍，阻止处于相对劣势地位的群体或阶层向自己迈进，从而导致整个社会群体分化呈现出固定化趋势。
弱势群体由于处于经济上的弱势地位，会导致社会地位较低，经济利益无法满足，并且会感到压抑、自卑、无助、受挫、孤立。该群体中的一些人会将自己的弱势地位，归因于社会分配制度的不公以及强势群体的存在，并由此不相信甚至排斥现有的社会规则和制度，实施一些反社会的行为，从而加剧了社会的矛盾和冲突，破坏了社会的良性运转。这样的社会隔离以及群体分化的固化，使处于相对劣势地位的弱势群体拥有的社会资源较少，他们的不满足感和被剥夺感是十分强烈的，并且由此形成了强烈的逆反心理。为了排解内心的无力感，他们想要通过“攻击”的方式来报复这种排斥。当这种情绪累积到一定程度，一旦出现任何“导火索”，潜在的不良心理很可能就转化为犯罪的动机，从而刺激弱势群体中的一些人实施犯罪。
3.农民利益表达机制的缺失
从事件中我们可以发现，农民们是很弱的，因为他们的权益表达渠道是不畅通或者根本没有利益表达可言。就取消杨改兰家庭低保户而言，他们没能据理力争，最终也只好消极抵抗。当自己切身利益没有得到保护的时候，老百姓大多时候不会选择去寻求正式的组织渠道解决问题。况且，地方尤其是乡镇人员对法律与政策的理解往往有偏差，加上存在包庇袒护问题，这样一来，当事人的权益根本无法得到保障。另外也有农民的法律意识淡薄，加上官员的腐败现象，两种因素导致了农民对政府、法律不信任，消弱了政府、法律的权威。因此，农民大多数时候不会选择去寻求正式的组织渠道解决问题，制度框架内的利益表达机制不健全，往往催生了体制外的利益表达机制。
贫困阶层利益表达渠道的不畅与缺失，在很大程度上导致了贫困的农民的处境更加艰险。这种利益表达机制的有无以及表达渠道的畅通与否是否解决这一问题的关键所在。因为一方面民众利益的表达是执政党和政府制定政策、解决问题的前提；另一方面畅通的利益表达渠道本身也是社会必要的安全阀，是一种下层不满情绪和社会能量的“泄洪装置”。但是，目前体制内的农民利益表达渠道很不完善，也很少被利用，即使一些被利用的渠道对贫困群体而言只能起到微弱的实际作用和效果。这样农民生存空间被压缩到别无出路之时，各种极端行为也就发生了，这样进一步加剧了农村尤其是贫困农村地区的贫困程度和反贫困难度。
4.精准扶贫面临结构性贫困的挑战
结构主义是贫困研究的传统之一，其认为“社会结构不平等与制度排斥性是贫困生产的动因，强调公民权利建设以及国家福利制度的完善。”在长期的过程中，村庄内的人口已经有了结构性的分化，这种分化就产生了贫困人口和非贫困人口。这样主导群体在社会意识和政策法规等不同层面上对边缘化的贫困人口产生社会排斥，他们因为民族、等级地位、地理位置、性别以及无能力等缘故而遭到排斥。尤为严重的是，在影响他们命运的决策之处，根本听不到这些群体的声音。排斥的结果就是劣势群体进一步陷入贫困、机会不足和权利缺乏的境地。而导致政策向强势群体倾斜的动机在于，一些地方政府利益和政府某些部门利益的急剧扩张。不光是政治、经济层面的贫困，教育、健康层面也严重不足。从知识结构上看，贫困户没有培养出受过较高教育的家庭成员，他们的知识积累与社会资本非常有限。也就是说，贫困人口在经济结构、知识结构和政治结构上都处于不利的状态，所以仅仅通过给予一定的资金是很难将他们从贫困的深渊中拉出来的。因此，精准扶贫不应该仅仅是经济层面的帮扶，而且要由教育、技能和思想观念等方面的帮扶。
五、完善精准扶贫政策治理路径
新阶段根据我国农村贫困发展的新形式、新特征，应该对症下药不断完善精准扶贫政策治理新路径。我们要不断提高扶贫精准度，快速减少直至消除贫困，要增加平等发展机会、权力，提高农民能力的高级目标。目前，我国的精准扶贫可以从以下方面继续改进：
1.完善精准识别机制为基础
在精准扶贫中，改革的总体趋势是上调“贫困线”，使“扶贫”与“低保”链接，但无论如何在当下的现实情况中，这还是分属两个不同系统的责任事项。根据相关政策规定，贫困户是指收入水平低于国家（或政府）规定的贫困线以下的居民家庭，由扶贫开发部门管理；低保户是共同生活的家庭成员人均收入低于县低保标准，且家庭财产、消费支出符合县低保相关规定的家庭，由民政部门管理，这样问责的落实也会出现问题。由于农户的收入往往难以精确统计，这条“线”无论划在哪里，总有人不满意。在人际关系比较紧张的村里，驻村干部就可能背负相当的压力，因为掌握着更高层次资源的城市精英们并没有提供让他们更为有效地开展工作的物质支持和制度空间。作为农村扶贫的一项评选制度——村民评议，对于改善村民自治、促进公平公正无疑大有补益，但杨改兰的悲剧也凸显了尤其亟待完善之处：那就是在村民思想认识还有所局限、有待提高之时，村民评议的结果难免会有偏差，沦为村民谋其私利、攀龙附凤、拉帮结派的工具。
因此，应放弃传统以收入作为贫困人口识别标准的方法，建议采用多维贫困标准对贫困人口进行识别。在识别程序上，应建立“贫困户申请、村委会或村民小组评议，按时将贫困对象识别信息进行公开公示，上级机构对识别结果进行抽检核查以及最后将贫困人口信息录入统一的扶贫信息系统”等。同时，考虑到部分特殊群体因各种原因存在难以被识别的情况，应明确特殊群体非常规识别程序衔接使用的原则和情况，将贫困户和贫困村充分有效识别出来，确保识别结果真实、准确。精准扶贫识别信息应做到户建卡、村造册、乡归簿、县归档。为切实提高地方统计数据信度，防止“规模排斥”情况的出现，应改革现有贫困指标自上而下分配机制，对地区贫困对象名额不设限制，根据地区实际，实事求是地开展贫困识别和上报工作。 2.加强精准考核监督问责为保障
政府如何履行贫困治理职能，既做到不越位，同时又不缺位，成为有效治理贫困的关键所在。首先，政府应对扶贫开发做好顶层设计。制定扶贫开发规划，完善各项规章制度和法律法规，并对扶贫行为予以规范。其次，政府要发挥好调控、监督作用。政府要抓好扶贫政策执行，督和考核各扶贫主体的扶贫行为，及时反馈扶贫成效，调整、完善各项扶贫政策，避免出现“人情扶贫”、“关系扶贫”等现象。
建立一支强有力的扶贫核查队伍，对扶贫对象进行全方位、全过程的监测和管理，实时反映帮扶绩效。建立精准扶贫申诉机制，为贫困对象提供维权渠道，防止扶贫对象无故“被脱贫”现象的出现。在微观举措方面，注重建立农村扶贫对象退出机制，及时清退那些已经摆脱贫困的人群，防止他们挤占扶贫资源。开展脱贫对象跟踪调查，及时了解和反馈脱贫对象脱贫后的生产、生活情况，防止返贫。对再次返贫的人群，及时给予贫困再识别和帮扶。
3.动员贫困户主动参与为着力点
农民是新农村建设的主体，贫困人口是扶贫工作的主体。精准扶贫主体和客体于一身，是脱贫致富的关键切入点。农户参与精准扶贫，其一，融入扶贫工作，提高脱贫致富的动力，变“要我脱贫”为“我要脱贫”；其二，发挥农户的监督和反馈作用，促进精准扶贫政策调整，最终使农户获益；其三，农村社会是“熟人社会”，通过社区网络形成较好的扶贫示范，既获得自我认可，又营造积极向上的社区风气。
政府主导自上而下的扶贫模式是中国农村摆脱贫困取得巨大成功的重要保障，“举国体制”在政府强力介入和大量扶贫资金投入引导下保障了摆脱贫困各项政策措施顺利有效的推行。但通过“杨改兰事件”我们可以发现，在甘肃各个地方，大部分农民不了解国家扶贫政策，在不了解政策被动参与的情况下，无法保障农民积极性，这样就更别提达到满足并符合农民自身发展愿望的要求。农民才是农村反贫困的主体，只有符合农民愿望的反贫困措施才能最大效度地发挥农民积极主动性才能达到事半功倍的目的。政府要加大通过对农民赋予权力、创造机会，增强安全保障来进行精准扶贫。不断完善参与式扶贫、合作式扶贫模式来提高农民在反贫困中的地位，尊重农民的发展意愿，按照农民的要求进行脱贫。但如何真正提高农民的参与度，加强社区、农民、政府合作还需要不断摸索总结经验。只有提高农民的地位，增强农民的话语权和决定权才能更好地自上而下推动、改变反贫困的进程。同样一个贫困村中，富裕户和贫困户是有不同的需求的，而贫困户是处于弱势地位，他们的声音有时容易忽视，因此，在扶贫规划的制定和实施过程中，必须有贫困农户为代表。
参考文献：
[1]习近平赴湘西调研扶贫攻坚[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/03/c_117984236.htm.
[2]王金凤.宁夏西吉县空间贫困及其分异机制研究.[D].宁夏大学，2013.
作者简介：
汪璐，女，华东政法大学政治学与公共管理学院公共安全管理专业硕士研究生。
（作者单位：华东政法大学政治学与公共管理学院）
关键词：精准；动员；监管
一、研究背景以及问题的提出
贫困是人类社会发展过程中一个不可回避的难题。由于中国城乡“二元”分割的发展格局，资源集中于城市，导致农村的发展远远滞后于城市，加上农村社会保障体系的长期缺失使得中国贫困人口主要集中在农村，中国的贫困问题主要表现为农村的贫困问题。改革开放三十多年来，伴随中国经济的高速增长，在政府主导以区域为瞄准对象的扶贫开发政策努力下，中国贫困率大幅度下降，农村绝对贫困问题得以根本性改善。
当前精准扶贫已经成为国家战略。习近平总书记2013年11月在湘西考察时提出了“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”[1]国家在全国推行精准扶贫工作。在中央政府的大力推动和地方政府的努力下，精准扶贫取得了显著的进展。但从一年多的实施情况看，也存在一些影响精准扶贫效果的突出问题，需要进一步通过机制创新加以解决。
精准扶贫对未来农村减贫意义重大，但它是一项复杂的系统工程。要做好精准扶贫工作需要理解精准扶贫的难点并寻求有效的解决方式。目前在精准扶贫方面的困难主要体现在精准识别、精准管理和与之相关的精准考核这三个方面。况且在一些偏远、少数民族地区贫困凸显，这部分贫困人口很难通过支持手段脱贫，在最低生活保障制度缺失，民政救济覆盖面小，公共卫生服务体系不健全的情况下，这部分人口的贫困状况很难改变。
本文具体到“甘肃杨改兰杀人案”事件，是因为这在中国不是个案，甚至大面积地存在。我们知道发展不平等问题自80年代中期以来一直引起学术界广泛讨论，是中国社会转轨时期焦点问题之一。有大量文献对转轨时期中国社会发展，作出不同意义上的“两极分化”事实判断、不平衡程度的讨论。人们认为在经济转轨之前，中国的社会发展在中央计划体制下取得了一些重大成就，如卫生保健状况和人均寿命提高、文化知识传播、妇女状况取得进展。但是改革以来，区域间和群体间的发展不平衡、区域性不平等状况自80年代中期起日益扩大。地区间、人际间、城乡间的差距相互重叠又相互关联，使当今的中国成为建国以来整体收入分配最不平等的时期。90年代时，中国收入分配的不平等已超过了多数过渡经济国家和西方发达国家。直到现在依旧有大量的数据显示了社会发展指数的地区差别的复杂性。因此，我希望通过案例的分析，国家精准扶贫能真正达到扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准和脱贫成效精准的六点要求。
二、文献综述
贫困研究通常从贫困定义开始，贫困现象以其丰富的社会含义，引起社会学、人类学、经济学、政治学、生态学的注目，人们从各自角度出发界定贫困，现有文献中关于贫困的定义非常多。新阶段我国农村贫困分布的广泛性、贫困表现的多维性和致贫原因的差异性决定了必须提高扶贫精准度，快速减少直至消除贫困。Rowntree在1901年对贫困的定义为“总收入水平不足以获得仅仅维持身体正常功能所需的最低生活必需品”。随着对贫困的广泛理解，阿玛蒂亚·森是明确提出从多维角度认识贫困和发展问题的学者，扩展了贫困的概念和研究领域。他提出能力贫困的概念，认为贫困是对人的基本可行能力的剥夺。作为社会人，其基本可行能力包括公平地获得教育、健康、饮用水、住房、卫生设施、市场准入等多个方面的内容。世界银行在1990年将贫困定义为贫困不仅指物质的匮乏，而且还包括低水平的教育和健康。
20世纪90年代，贫困人口呈现空间聚集的客观现实引起学者们对贫困与空间关系的关注。空间贫困理论以空间经济学为基础，重点研究贫困与空间地理因素之间的关系。现有研究成果认为空间贫困表现为位置劣势、生态劣势、经济劣势、政治劣势等四大基本特征，[2]为此应从经济、社会、环境的角度进行空间扶持，消除贫困区域的偏远与隔离、脆弱的经济整合、缺乏政治性优惠和恶劣的农业生态与气候条件等阻碍发展的因素，减缓乃至消除贫困。治理理论发源于公共管理领域。贫困是一种复杂的社会现象，消除或减轻贫困的过程是国家实现经济发展、减轻贫困双重目标的过程，也是一个国家治理的过程。治理能力是反贫困过程中的关键因素。治理理论中的多中心治理理论认为社会公共事务的管理过程中，并非只有政府一个主体，还包括非政府组织、私人机构、公民个人等多元决策中心。在贫困治理理论中，研究者也强调政府、社会、市场、社区、个人不同主体在反贫困过程中的协同作用。
我国学者依据中国贫困问题的特点对贫困的概念不断深化和完善。叶普万将贫困总结为缺乏说、社会排斥说、能力说和权利说，郭熙保将贫困归结为收入贫困、能力贫困和权力贫困，在以上贫困的基本概念理论基础上，相关机构和学者提出了一些新的贫困概念，如“人文贫困”、“知识贫困”。但其内涵均包含在上述几种基本的贫困概念中。李实将我国城镇贫困分为持久性贫困、暂时性贫困和选择性贫困，类似的还有学者提出了慢性贫困和暂时性贫困，将时间维度纳入到贫困的度量中，从动态或风险的视角来研究贫困。虽然对贫困内涵的总结不尽相同，但均反映了对贫困理解的不断深化和完善的过程。
20世纪前期扩大了贫困的概念，认为贫困还包括风险和面临风险时的脆弱性，以及不能表达自身的需求和缺乏影响力。樊明丽等认为贫困的脆弱性是前瞻性的度量，是测度家庭暴露于未来风险、冲击而给家庭成员发展能力带来约束的一种事前估计。其他学者对脆弱性做了概念解释及测量，但大部分学者将脆弱性视为贫困群体缺乏权利的一种表现，没有突出风险在贫困内涵中的重要性，尤其是没有涉及机会把握对反贫困的重要性。笔者认为，应明确将风险与机会纳入到贫困的概念中，使贫困的定义更加完善。贫困的本质应是缺乏应对风险冲击的能力及没有把握获得更好生活的机会。风险包括两个方面，一是静态风险，如人们面临的气候变化、经济危机、疾病、自然灾害、社会的动荡与冲突、家庭成员疾病、死亡和作物、家畜的病害等所有能够为贫困群体带来冲击和影响的因素。二是动态风险，指原有富裕的群体在遭遇风险后陷入贫困的可能性。机会不仅仅简单指由外部介入提供给贫困群体的诸如政策、教育、就业及补贴的可能性，更为重要的指贫困人口能够主动进行改变，把握能够改善目前生活状态的行为。如贫困农户较早采用新技术、外出打工、提高自身能力等，虽然这些行为不能完全保证使其脱离贫困，但大量事实证明，只要贫困人口能够主动把握一切可能的机会进行改变，他们的生存状态是在逐步改善的。 20世纪50年代以来发展经济学的壮大，开拓了贫困研究新的理论视野。大多数发展经济学家从资本角度分析，普遍认为资本投入不足是造成贫困的重要原因。比较典型的理论有“贫困恶性循环陷阱”、“低水平均衡陷阱”、“临界最小努力”理论、“循环积累因果关系”等。舒尔茨提出了贫困人口人力资本的缺乏是造成贫困的主要因素；Naschold提出了“家庭资产贫困陷阱”理论，认为拥有稳定资产、大面积土地并且受到良好教育的家庭贫困的机率会小很多。Christiaensen依据人力资本论，认为农户通过生产的兼业化、获得更多的生计资本，在一定程度上能够减轻贫困。
国内学者认为人力资本缺乏，基础设施的投资不足，家庭资产，特别是土地的拥有情况等资本缺乏导致了农村贫困。胡鞍钢于本世纪初提出了知识贫困，认为知识贫困将成为中国临的最严峻挑战之一。另外，很多学者认为农村贫困家庭具有明显的代际传递现象；程明望等认为健康与教育所体现的人力资本是影响农户收入水平的显著因素，对农村减贫具有显著作用王春超等从收入和教育角度考察了我国农民工的多维贫困状况；薛美霞、钟甫宁探讨了劳动力转移与农村贫困状态的关系。这些观点形成了资本缺乏论。但也有学者的研究表明不同资本对减缓贫困作用不显著甚至为负。如教育质量对贫困的影响不显著，教育数量恶化了贫困状态；农村金融规模有利于减缓贫困，但农村金融效率对缓解贫困有负向影响，在一定程度上有悖于资本缺乏论的思想。
根据资本缺乏论，向贫困地区投入大量的资本会减缓贫困，但从实践和相关研究来看，我国长期以来向贫困地区投入了大量的人力、物力、教育等资本，但所起的减贫效果并不理想，并产生了一些负面影响，如我国政府扶贫投入逐年增加，引发地方政府公共支出决策的扭曲、资金的低效使用甚至挥霍等。另外，资本主导型的扶贫效率不高，如政府主导型的投资倾向，寻租现象比较严重，同时难以调动起穷人的积极性。
基于以上不同的贫困理论分析以及学者们对贫困形成的原因分析，本文将以空间贫困、能力贫困等理论为依据，以杨改兰事件为例，来研究农村贫困的空间差异、贫困原因及贫困性质。最后，为有效解决农村贫困构建新型扶贫模式。
三、精准扶贫的困境：“甘肃杨改兰杀人案”为例
我们通过官方数据可以了解到，8月26日20时30分，甘肃康乐县景古镇阿姑山村派出所接到群众的电话，是一件关于甘肃康乐县景古镇阿姑山村老爷湾社杨改兰一家六口死亡的惨案。杨改兰亲手杀死自己的四个孩子后喝农药自杀，其中有一对龙凤胎和两个女儿，大女儿和小女儿当场死亡，儿子在送往医院的途中死亡，其他的抢救无效也死亡。当地的干部以及领导组织本村群众帮助李克英安葬了死者，8天后，公安机关又发现杨改兰丈夫李克英的尸体，检验结果为服毒身亡。一家六口8天内死亡，中秋佳节本来是个团聚快乐的日子，但是杨改兰一家却在节前以血腥、残忍的方式离开了这个世界，离开了这个充满矛盾和愤懑的家庭。
通过查阅官方信息我们可以了解到，杨改兰之所以自杀，有这两方面的原因：①物质上的极端贫困。住了58年的危房，很难想象家中的小孩和老人在这样的房子下是如何生活的，且最值钱的就是三头牛。②社会排斥。丈夫是一个倒插门的女婿且经常被奶奶看不起，还有过用鞋垫打脸的经历；在2013年村里定低保户的时候，曾把杨家定为低保户，但是到了2014年评定低保户的政策发生了变化，需要大家投票、集体提名再上报审核确定名单，在这样的机制下杨家的低保户被取消了。因此，对于这一起特大杀人案，官方给出的回应就是：贫穷和家庭矛盾所致。
新闻报告之后，轰动了整个中国互联网。很多人同情她和这个不幸的家庭，也有很多人谴责她，同时谴责为杨改兰开脱并制造煽情舆论的那些人，互联网舆论场又一次“很标准地”分裂了。西部商报描述事件悲剧的原因是贫困或者是“群众评议未通过低保”；澎湃新闻网调查显示，杨改兰的悲剧是困于人言，她自杀前说过“整个村庄的人都在告我”。人们通过各种途径和方式，试图探寻事件的根源。两天之后一篇《盛世中的蝼蚁》文章，点击率超过10+万，引发大量人的关注。大意是说底层人的生命就如同蝼蚁，他们因愚昧的生育文化而陷入自身的贫困中。就在当天，新闻的更新量超过5000条，总信息更新量已经超过8000余条，论坛、贴吧、微博话题转载量也突破新高。从这些文章的转载率就可以看出大家对生命的“轻贱”，它将悲剧归结为精英社会对弱势群体的漠视以及各种社会政策的失败，并且提出改造社会阶层流动机制，将更多的社会资源从社会大型项目转用到扶助贫困阶层。应当说，在出了如此震动的基层悲剧后有这样较为冲动、煽情的文章流传开来，是正常的。它符合远在都市的人们对农村贫困的想象，为他们提供了一个情绪出口，它的诘问和呼声也刚好够满足一些普通人的正义感。很多人并不了解情况，但事件如此悲伤，而且一定有某个环节出错了，人们的复杂情感需要释放。
事发后，政府也马上做出了处理，认为“杨改兰特大故意杀人案”造成了恶劣的社会影响，相关方面人员负有不可推卸的责任，给予康乐县政府副县长马永忠党内警告处分，给予景古镇党委书记白仲明、镇长吕强党内严重警告处分，给予景古镇副镇长陈广健留党察看一年处分，建议行政撤职；给予阿姑山村支书李进军及村主任魏公辉留党察看一年处分，撤销或建议罢免各自职务。
上述案例，得出的相关启示：
1.精准识别的农户参与度不足
扶贫识别是精准扶贫的基础工作，其目的是把贫困的对象找出来，避免扶贫资源投放打偏跑漏，使真正符合帮扶政策的个体得到有效扶持。从康乐县调查显示，在曾参加过某项扶贫活动的农户中，89%的农户了解在农村开展的扶贫项目，但深入分析发现有31%的农户能够自主选择扶贫项目。在扶贫项目内容或对象确定前，73%农户没有机会参与讨论、提出意见或建议。这样我们可以发现，近九成农户对扶贫项目有一定了解，三成农户能够自主选择扶贫项目，但多数农户没有机会参与扶贫项目内容和对象确定的讨论，不能参与扶贫项目组织实施方式的讨论和制定。这是精准扶贫遭遇的第一个情况，真正贫困的农户对公共事务相对冷漠，有些人因家庭困难，他们要么是外出打工，要么是身体残疾或疾病缠身无心过问。当问到杨改兰家庭是否会与村委会沟通时，村支书回应根本不会，所以精准识别的工作只能做个大概。 在国家政治架构中，农民缺少利益代表，缺乏应有的话语权，在政策上市被动的接受者，在行政上是被管束、被管理者，始终处于被动接受分配结果而不能参与和影响分配的决策和弱势的失语地位。这种政治权利得不到法律保护的状况，导致农民与政府的正式对话渠道有限而且不畅，或者说农民的利益表达机制没有得到很好的完善。受到这种情况的影响，对农民不公平、不合理的种种社会排斥才会被人们默认、接受并长期存在。
2.精准扶贫资金有限以及瞄准不足
来自国务院扶贫办的数据显示，近年来我国扶贫自己投入在增长速度和投入规模上均达到历史最高水平。但需扶贫的对象多，新形势下的减贫任务繁重，扶贫力度扔显不足。在2013年村里定低保户的时候，曾把杨家定为低保户，但是到了2014年评定低保户的政策发生了变化，需要大家投票、集体提名再上报审核确定名单，在这样的机制下杨家的低保户被取消了。扶贫资金的有限是制约精准扶贫工作的重要因素，对于广大中西部地区来讲，地方财政相当困难，他们无力从自身财政收入中筹集资金用于扶贫，因此上级拨付扶贫资金的数量将直接影响精准扶贫的效果。这里提及的扶贫资金额度的问题，如何让扶贫资金发挥最大的效用或是解决贫困户最急迫的需求，也同样值得我们深思。
扶贫资金的使用中，如果管理不严，非常容易使之流向非贫困乡村和非贫困人口，使本来应该救助的对象得不到救助。所以，应改变国家扶贫资金的瞄准机制，可结合全国贫困户建档立卡工作，制定切实可行的针对贫困户尤其是绝对贫困户的具体措施，使扶贫资金直接到户。其次，改革扶贫资金管理机制。一是需要中央政府加强对扶贫资金的监督和管理，保证各类扶贫资金投放在目标区，坚决杜绝挤占、挪用扶贫资金现象的发生；二是严格项目申报条件和审批程序，确保扶贫资金流向贫困地区；三是加强事前事后的扶贫工作管理，监督扶贫投资的投放，评价扶贫项目的效果；四是鼓励贫困人口参与项目的规划和管理，进一步提高扶贫资金使用效益。
3.精准扶贫政策死板以及操作简单化
在调查中，不少扶贫工作机构的干部和人员都对现行的精准扶贫政策提出了质疑。现有的精准扶贫政策卡的太死，只能将扶贫资金用于建档立卡户。对于扶贫资金的使用不能集中，不能重点加强和完善基础设施建设和基础产业，比如说农村的沟、渠、路、水等生产生活设施，比如说与农民肉牛育肥密切相关的基础母畜以及养殖园区，或是产业化经营组织，让大家从中都受益，有利于所有人的发展，也可以减少矛盾。还有就是重点支持在农牧产业有发展致富欲望的，有一技之长、有干劲的，他做大了也可以带动一部分人干，也可以吸纳农民当地就业增加收入。现在确定的贫困户中有相当一部分是有劳动能力而缺乏发展欲望和动力，比较懒散，按现在的方式，实际上还是撒了胡椒面，没有什么意义。资金不能投资基础设施和一些大家都能受益的项目。精准扶贫灵活性的缺失，在本质上是“不少地方在精准扶贫的实施过程中，存在突击式短期行为，重输血轻造血比较普遍。
特别是基层在贫困户识别和退出过程中有简单化操作的问题，仅用收入作为衡量标准、用村民投票方式决定是否享受低保，没有综合考虑杨家的实际情况，方法简单粗糙，缺少对杨家有针对性的帮扶措施。用村民投票的方式决定该谁享受低保，表面看似乎是公平的，实则是村干部没有担当、不负责任的工作方式。因为谁都懂得群众投票首先看人缘，善于交往者自然得票多，如果用在干部选拔上，群众投票多说明这个干部群众路线走得好，能与人民群众打成一片，赢得了人民群众的认可。可是，用在低保金该给谁、不给谁，就很容易出现偏差。因为老百姓投票往往讲情面，平时走动不多的邻居，因为家庭困难与左邻右舍交往差了。作为农村扶贫的一项评选制度——村民评议，对于改善村民自治、促进公平公正无疑大有补益，但杨改兰悲剧也突显了其亟待完善之处：那就是在村民思想认识还有所局限、有待提高之时，村民评议的结果难免会有所偏差，沦为村民谋其私利、攀龙附凤、拉帮结派的工具。
四、精准扶贫实践困境的原因阐释
1.精准扶贫的内在悖论
精准扶贫要求扶贫工作者要针对贫困户的具体情况制定具体的扶贫措施和手段，但是因致贫原因的差异性也必然会导致扶贫成本的差异，而现实情况则是无论是什么原因导致的贫困，在扶贫方面都是给予一定的资金或是项目补助。在精准扶贫工作中，政策要求方面的重视个体性和特殊性与扶贫措施中的普遍性和统一性是一对矛盾。这对矛盾的存在使得精准扶贫关于一户一策与一村一策的要求变成了难以实行的政策口号。一户一策与一村一策的扶贫理念是很有价值的，但是现实层面看，扶贫工作者难以做到这些，根本没有这样的人力、物力和财力，所以这样的理念只能束之高阁。
精准扶贫的内在悖论之二则是整体与个体的辩证关系。在精准扶贫的要求中，扶贫资金是针对贫困户个体设置的，这类资金主要用于个体层面的经济行动与项目推动，但事实上，贫困户所在村的基础设施等整体性贫困问题却并没有得到足够的重视。所以在调查中，一些扶贫干部希望能够将精准扶贫资源用于基础设施等关涉村庄整体的事务上。过分强调对个体的扶持，实际上会弱化村级组织统筹发展村庄经济的能力，小农经济即使能够获得发展，也会因为道路、水利和技术等整体性问题而无法实现经济价值。为了解决这个问题，一些地方探索的经验表明：“在资金安排方面，重点探索点面结合、特惠与普惠相结合的资金分配式。”这样的探索对我们很有启发。
作为中国贫困问题最为严峻的省份之一，甘肃农村贫困范围之广、程度之深，在全国范围内具有较强的代表性，而引发甘肃农村贫困的因素除以上共性外，还有其自身的特殊性。无论是学术界还是政府职能部门，抑或大众百姓，都普遍认为是由其恶劣的自然条件，脆弱的生态环境以及严酷的生存环境引起。康乐县位于甘肃的西南部，隶属甘肃省临夏回族自治州。由于地形复杂、峡谷幽深、耕地稀少、种植条件较差、自然灾害高发、生态环境恶劣，该地区农产品种植品种较少，农民收人渠道单一，而农业生产又是农民收入主要来源，因此缺乏改善生产和生活方式的必要条件。另外，这一地区也是甘肃少数民族聚屠区域，经济社会发展滞后，扶贫任务艰巨，同时观念和文化差异产生的贫困也是该地区贫困的一个重要特点。 2.农民相对剥夺感加强
杨改兰最后说了一句：“我要带走我的孩子。”这也许是她唯一的抗争，虽然很血腥、残忍，但我们却无力去谴责这一事实，这恰恰是都市人要思考的道德困境。因为比起农村的被剥夺，城市人一直在享受着“身份福利”，这也是城乡“二元制”带来的结构上的矛盾，这种因“户籍”带来的身份、地域歧视自然会扭曲人的心灵。
像杨改兰这样家庭的人们是属于弱势群体，在经济权利方面，他的丈夫在镇里打工不能同市民获得同等的就业权利，稳定性差，工作环境恶劣，工资水平低，并且时常被拖欠；在社会权利方面，他们常常享受不到社会提供的公共服务，无法解决住房问题，居住条件恶劣，业余生活更是贫乏单调。这种造成最为严重的危害，就是造成社会各个群体、阶层之间处于疏离状态，相互交流甚少。并且，由于各个群体、各个阶层之间界限分明，强弱对比悬殊，处在相对优势地位的群体和阶层不断设置障碍，阻止处于相对劣势地位的群体或阶层向自己迈进，从而导致整个社会群体分化呈现出固定化趋势。
弱势群体由于处于经济上的弱势地位，会导致社会地位较低，经济利益无法满足，并且会感到压抑、自卑、无助、受挫、孤立。该群体中的一些人会将自己的弱势地位，归因于社会分配制度的不公以及强势群体的存在，并由此不相信甚至排斥现有的社会规则和制度，实施一些反社会的行为，从而加剧了社会的矛盾和冲突，破坏了社会的良性运转。这样的社会隔离以及群体分化的固化，使处于相对劣势地位的弱势群体拥有的社会资源较少，他们的不满足感和被剥夺感是十分强烈的，并且由此形成了强烈的逆反心理。为了排解内心的无力感，他们想要通过“攻击”的方式来报复这种排斥。当这种情绪累积到一定程度，一旦出现任何“导火索”，潜在的不良心理很可能就转化为犯罪的动机，从而刺激弱势群体中的一些人实施犯罪。
3.农民利益表达机制的缺失
从事件中我们可以发现，农民们是很弱的，因为他们的权益表达渠道是不畅通或者根本没有利益表达可言。就取消杨改兰家庭低保户而言，他们没能据理力争，最终也只好消极抵抗。当自己切身利益没有得到保护的时候，老百姓大多时候不会选择去寻求正式的组织渠道解决问题。况且，地方尤其是乡镇人员对法律与政策的理解往往有偏差，加上存在包庇袒护问题，这样一来，当事人的权益根本无法得到保障。另外也有农民的法律意识淡薄，加上官员的腐败现象，两种因素导致了农民对政府、法律不信任，消弱了政府、法律的权威。因此，农民大多数时候不会选择去寻求正式的组织渠道解决问题，制度框架内的利益表达机制不健全，往往催生了体制外的利益表达机制。
贫困阶层利益表达渠道的不畅与缺失，在很大程度上导致了贫困的农民的处境更加艰险。这种利益表达机制的有无以及表达渠道的畅通与否是否解决这一问题的关键所在。因为一方面民众利益的表达是执政党和政府制定政策、解决问题的前提；另一方面畅通的利益表达渠道本身也是社会必要的安全阀，是一种下层不满情绪和社会能量的“泄洪装置”。但是，目前体制内的农民利益表达渠道很不完善，也很少被利用，即使一些被利用的渠道对贫困群体而言只能起到微弱的实际作用和效果。这样农民生存空间被压缩到别无出路之时，各种极端行为也就发生了，这样进一步加剧了农村尤其是贫困农村地区的贫困程度和反贫困难度。
4.精准扶贫面临结构性贫困的挑战
结构主义是贫困研究的传统之一，其认为“社会结构不平等与制度排斥性是贫困生产的动因，强调公民权利建设以及国家福利制度的完善。”在长期的过程中，村庄内的人口已经有了结构性的分化，这种分化就产生了贫困人口和非贫困人口。这样主导群体在社会意识和政策法规等不同层面上对边缘化的贫困人口产生社会排斥，他们因为民族、等级地位、地理位置、性别以及无能力等缘故而遭到排斥。尤为严重的是，在影响他们命运的决策之处，根本听不到这些群体的声音。排斥的结果就是劣势群体进一步陷入贫困、机会不足和权利缺乏的境地。而导致政策向强势群体倾斜的动机在于，一些地方政府利益和政府某些部门利益的急剧扩张。不光是政治、经济层面的贫困，教育、健康层面也严重不足。从知识结构上看，贫困户没有培养出受过较高教育的家庭成员，他们的知识积累与社会资本非常有限。也就是说，贫困人口在经济结构、知识结构和政治结构上都处于不利的状态，所以仅仅通过给予一定的资金是很难将他们从贫困的深渊中拉出来的。因此，精准扶贫不应该仅仅是经济层面的帮扶，而且要由教育、技能和思想观念等方面的帮扶。
五、完善精准扶贫政策治理路径
新阶段根据我国农村贫困发展的新形式、新特征，应该对症下药不断完善精准扶贫政策治理新路径。我们要不断提高扶贫精准度，快速减少直至消除贫困，要增加平等发展机会、权力，提高农民能力的高级目标。目前，我国的精准扶贫可以从以下方面继续改进：
1.完善精准识别机制为基础
在精准扶贫中，改革的总体趋势是上调“贫困线”，使“扶贫”与“低保”链接，但无论如何在当下的现实情况中，这还是分属两个不同系统的责任事项。根据相关政策规定，贫困户是指收入水平低于国家（或政府）规定的贫困线以下的居民家庭，由扶贫开发部门管理；低保户是共同生活的家庭成员人均收入低于县低保标准，且家庭财产、消费支出符合县低保相关规定的家庭，由民政部门管理，这样问责的落实也会出现问题。由于农户的收入往往难以精确统计，这条“线”无论划在哪里，总有人不满意。在人际关系比较紧张的村里，驻村干部就可能背负相当的压力，因为掌握着更高层次资源的城市精英们并没有提供让他们更为有效地开展工作的物质支持和制度空间。作为农村扶贫的一项评选制度——村民评议，对于改善村民自治、促进公平公正无疑大有补益，但杨改兰的悲剧也凸显了尤其亟待完善之处：那就是在村民思想认识还有所局限、有待提高之时，村民评议的结果难免会有偏差，沦为村民谋其私利、攀龙附凤、拉帮结派的工具。
因此，应放弃传统以收入作为贫困人口识别标准的方法，建议采用多维贫困标准对贫困人口进行识别。在识别程序上，应建立“贫困户申请、村委会或村民小组评议，按时将贫困对象识别信息进行公开公示，上级机构对识别结果进行抽检核查以及最后将贫困人口信息录入统一的扶贫信息系统”等。同时，考虑到部分特殊群体因各种原因存在难以被识别的情况，应明确特殊群体非常规识别程序衔接使用的原则和情况，将贫困户和贫困村充分有效识别出来，确保识别结果真实、准确。精准扶贫识别信息应做到户建卡、村造册、乡归簿、县归档。为切实提高地方统计数据信度，防止“规模排斥”情况的出现，应改革现有贫困指标自上而下分配机制，对地区贫困对象名额不设限制，根据地区实际，实事求是地开展贫困识别和上报工作。 2.加强精准考核监督问责为保障
政府如何履行贫困治理职能，既做到不越位，同时又不缺位，成为有效治理贫困的关键所在。首先，政府应对扶贫开发做好顶层设计。制定扶贫开发规划，完善各项规章制度和法律法规，并对扶贫行为予以规范。其次，政府要发挥好调控、监督作用。政府要抓好扶贫政策执行，督和考核各扶贫主体的扶贫行为，及时反馈扶贫成效，调整、完善各项扶贫政策，避免出现“人情扶贫”、“关系扶贫”等现象。
建立一支强有力的扶贫核查队伍，对扶贫对象进行全方位、全过程的监测和管理，实时反映帮扶绩效。建立精准扶贫申诉机制，为贫困对象提供维权渠道，防止扶贫对象无故“被脱贫”现象的出现。在微观举措方面，注重建立农村扶贫对象退出机制，及时清退那些已经摆脱贫困的人群，防止他们挤占扶贫资源。开展脱贫对象跟踪调查，及时了解和反馈脱贫对象脱贫后的生产、生活情况，防止返贫。对再次返贫的人群，及时给予贫困再识别和帮扶。
3.动员贫困户主动参与为着力点
农民是新农村建设的主体，贫困人口是扶贫工作的主体。精准扶贫主体和客体于一身，是脱贫致富的关键切入点。农户参与精准扶贫，其一，融入扶贫工作，提高脱贫致富的动力，变“要我脱贫”为“我要脱贫”；其二，发挥农户的监督和反馈作用，促进精准扶贫政策调整，最终使农户获益；其三，农村社会是“熟人社会”，通过社区网络形成较好的扶贫示范，既获得自我认可，又营造积极向上的社区风气。
政府主导自上而下的扶贫模式是中国农村摆脱贫困取得巨大成功的重要保障，“举国体制”在政府强力介入和大量扶贫资金投入引导下保障了摆脱贫困各项政策措施顺利有效的推行。但通过“杨改兰事件”我们可以发现，在甘肃各个地方，大部分农民不了解国家扶贫政策，在不了解政策被动参与的情况下，无法保障农民积极性，这样就更别提达到满足并符合农民自身发展愿望的要求。农民才是农村反贫困的主体，只有符合农民愿望的反贫困措施才能最大效度地发挥农民积极主动性才能达到事半功倍的目的。政府要加大通过对农民赋予权力、创造机会，增强安全保障来进行精准扶贫。不断完善参与式扶贫、合作式扶贫模式来提高农民在反贫困中的地位，尊重农民的发展意愿，按照农民的要求进行脱贫。但如何真正提高农民的参与度，加强社区、农民、政府合作还需要不断摸索总结经验。只有提高农民的地位，增强农民的话语权和决定权才能更好地自上而下推动、改变反贫困的进程。同样一个贫困村中，富裕户和贫困户是有不同的需求的，而贫困户是处于弱势地位，他们的声音有时容易忽视，因此，在扶贫规划的制定和实施过程中，必须有贫困农户为代表。
参考文献：
[1]习近平赴湘西调研扶贫攻坚[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/03/c_117984236.htm.
[2]王金凤.宁夏西吉县空间贫困及其分异机制研究.[D].宁夏大学，2013.
作者简介：
汪璐，女，华东政法大学政治学与公共管理学院公共安全管理专业硕士研究生。
（作者单位：华东政法大学政治学与公共管理学院）