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长期以来在我国，农民以土地作为自己的基本生活保障。土地保障在农村社会保障不健全的情况下对农村的稳定发展具有特殊的意义。随着我国城市化进程的加快，农村土地被大量征用，出现了大量失地农民。目前，由于农村整体的社会保障水平不高，而失地农民失去了土地，和一般农民相比更缺乏生存的保障，加上我国现行征地制度的缺陷，使得失地农民成为城市化进程中的弱势群体。据不完全统计，全国已有2000万失地农民，如何确保这些失地农民的合法权益已成为亟需解决的问题。
现行征地补偿制度的不足
目前我国对失地农民的安置虽然有货币补偿、就业安置、住房安置等形式，但最主要还是采取货币安置形式。据统计，福州市2004年安置征地农民中采用货币化安置的比例高达82％。所谓货币化安置就是采用一次性支付土地征用补偿费的方式。土地征用补偿费的制定通常是以农业经营收入作为参照。由于我国现阶段农业经营收入还比较低，采用这个作为参照标准，必然会低估应支付给农民的费用，影响到他们转为城市居民后的生活。
首先，目前的补偿实际上只是体现了对土地资源属性的补偿，但对农业用地转为非农业用地后的土地使用权的价值却无法体现。据评估，一块土地一旦转为城镇或工业用地，其市值平均上升几十倍甚至上百倍。而根据目前的法律，如果农民的土地按合法途径由国家征用，相关补偿费和安置补助费的总和，按规定最高不得超过土地被征用之前三年平均年产值的30倍。如果按照我国东部地区一般耕地年产值1000元计算，每亩土地补偿费最多不超过三万元，这远远不能保障农民将来的生活需要。
其次，政府和农民都没有充分认识到，按照农业经营收入作为参照进行补偿大大低估了土地对于农民的重要性。因为土地对农民不仅仅只是生产资料，更具有社会保障功能，而后者的市场价值在这笔补偿费中没有得到体现。随着时间的推移，失地农民才渐渐发现自己所得到的补偿费根本不足以维持正常的生活和保障。
第三，农民自身固有的思想和客观条件也决定了补偿费无法实现其保障功能。据不完全统计，我国目前还有大约30%的农民是从事种养业的专业农民。被征地农民中还有不少固守着小农思想，无法摆脱传统观念，无法接受角色的转变，依然认为自己适合务农。观念的陈旧阻碍了农民的就业和发展。另一方面，农民的自由就业受到了自身素质的限制。对于专业农民来说，失地就意味着失业，大多数人很难找到合适的工作岗位。
目前我国失地农民社会保障存在的问题
失地农民存在问题的实质与要害，并不在于农民在城市化进程中失掉了什么，而在于他们得到了怎样的补偿。随着我国社会主义市场经济的发展，企业用工方式也发生了变化，政府传统的安置方式逐渐不再适用。目前，对失地农民的安置主要还是采取货币安置。这种补偿方式还存在严重的不足，无法替代土地发挥对农民生活的基本保障作用。如果农民失地又没有相应的社会保障，那么他们就将连最基本的生活条件都无法保证，这将成社会稳定的隐患。
目前看来，笔者认为，造成我国失地农民问题的原因有两个：其一，农民没能同城市居民享受平等的“国民待遇”；其二，社会保障基金缺口使政府财政资金不足以兼顾失地农民的社会保障问题。由于历史及现实国情等原因，我国一直以来都将重心放在城市的发展与稳定上，就目前城市保障所需的各项基金都难以圆满解决的情况下，对失地农民的保障问题是心有余而力不足。为此，我国一些经济发展较好的地区进行了一些尝试，采取市场化运作方式对失地农民进行补偿，建立对失地农民有效的社会保障措施，减少他们的后顾之忧。
例如，无锡、苏州和厦门等地先后探索建立“土地换社保”的安置新机制，以解决失地农民的后顾之忧。据《东南快报》报道，厦门市在2005年4月12日首批莲坂社区194人，每人每月可以领取503.92元养老金。这是厦门市出台“土地换社保”政策将失地人员纳入社会保障体系后，厦门首次发放失地人员养老金。据厦门市社保中心工作人员介绍，被征地人员2004年度一次性缴费及享受养老金标准分为6个档次，所有被征地人员都可以根据不同年龄段实行不同的参保标准。参保时男年满60周岁，女年满55周岁，且按规定一次性缴纳15年的基本养老保险费的被征地人员，当月办理退养手续，从次月起由社保经办机构按月发给养老金。参保时尚未达到上述退休年龄的被征地人员，待其达到年龄且缴纳养老保险费满15年时，按规定办理手续，并按月领取养老金。
“土地换社保”的做法一定程度上解决了农民养老保障的问题，但是失地农民在市场经济中面临的风险是多方面的，不仅仅是养老问题。尤其是那些处于劳动年龄段的农民，更关注的是就业保障。而目前我国失地农民中只有少数人，即主要是老城区的失地农民能享受到失业保障。据无锡市统计，在全市失地农民中处于劳动年龄段的农民有21.07万人。其中，没有工作或只有临时工作的农民共有8.49万人，占失地劳动力总数的40.3%。这里有一部分失地农民原来是农业的专业生产者，或是手工业者，他们拥有特殊的专业技能，原来能获得高额的报酬。而当他们失地、失房、转业之后，这些专门技术也不一定能派上用场，因为即使他们能找到工作，也常因专业不对口而得不到原有的收入。而且在现时的农村，农业劳动力的实际从业状况是不存在劳动年龄段的，还有很多男在60周岁、女在50周岁以上的农民依然在辛苦地劳作。因此，在失地农民中可以劳动而没有劳动岗位的，实际上还应包括这部分人，他们的再就业状况就更难了。此外，在医疗保险、工伤保险以及住房、接受教育、培训和接受法律援助方面，我国失地农民还无法享受到与城镇居民同等的待遇。失地农民在失去了由于拥有土地和房屋而带来的社会保障权利之后，却无法享受到与城市居民同样的社会保障，这使他们成为既有别于一般农民又不同于城市居民的边缘群体。这个边缘群体的存在无疑将带来令人担忧的种种社会问题。
完善我国失地农民社会保障的建议
随着工业化和城市化的快速发展，将有大量农业用地转变为建设用地。世界上多数发达国家，都曾经面临对失地农民的安置补偿问题。不同的国家根据不同的国情制定的方案各有特点，但总结起来基本有两大共同点：
第一，在大部分国家和地区，征用农民土地一般按市场价格对失地农民进行补偿，给他们较为满意的补偿。土地征用费和土地赔偿款构成失地农民的全部补偿费用。其中土地征用费大体等于土地价值，土地赔偿款是对失地农民因土地被征用而造成的经济及其他损失的补偿。
第二，将失地农民纳入社会保障体系，其内容包括：（1）失地农民的最低生活保障。最低生活保障是国民应该享有的基本权利，因此大多数国家都非常重视失地农民最低生活保障的建立。（2）失地农民的养老保障。失地农民由于文化素质较低，面临很大的失业风险。因此，失地农民养老保障制度的建立，将对社会稳定起到积极的作用。（3）失地农民的医疗保障。（4）为失地农民提供受教育和培训的机会。美国、日本等国家都非常重视教育和职业培训在社会保障中的作用，以发挥非物质性的社会保障对现代化的重要作用。从20世纪六十年代开始，美国颁布了许多关于职业培训和职业教育的法令。通过职业培训，提高了劳动者素质，有利于劳动者就业，在一定程度上缓解了失业问题，也成为美国社会保障不可缺少的重要组成部分。（5）为失地农民提供法律援助。建立失地农民社会保障体系，既可使农民获得基本的生存权与发展权，又可促进社会稳定发展。
在城市化进程中，失地农民成为值得我国关注的新弱势群体，为减少失地农民在市场经济中所面临的各种风险，将失地农民纳入社会保障体系是完全必要的。借鉴发达国家做法，应高度重视失地农民的教育与培训工作。通过对失地农民进行有针对性的培训，增强他们再就业的能力，通过就业换取保障，从而减少失业保险基金的支出，减轻政府的财政压力。政府要统筹城乡就业，消除以往对农民就业的歧视政策，对他们进行有针对性的培训，如培训经费可以从征地调节资金中列支，提高他们的就业信心和应变能力，并且将是否参加培训同享受社会保险、获得安置补偿相挂钩，迫使他们学习新技术，掌握一门或数门实用技术，拓宽就业渠道。同时，政府要努力拓展劳务输出，并适时出台相关优惠政策，鼓励失地农民自谋职业和自主创业，必要时对他们提供小额贷款并简化手续。
除了对失地农民进行就业培训与职业教育，以及社会保障安置外，还应积极探索解决失地农民长远生计的其他安置方式，如投资入股安置、划地安置、住房安置等。通过土地资源的资产化、股份化，以征地后土地使用权的合作形式，参与利润分配，获取土地收益。住房安置是指将集体土地变为国有后，以现代化城市小区标准，在城乡结合部为失地农民建多层住宅，既解决失地农民住所，又能靠出租多余房子增加收入，加快失地农民向市民身份转变，能较好地解决目前“城中村”难题。划地安置方式是指政府划出一定面积土地，给失地农民留出生存和发展空间，通过集体发展第二、三产业解决部分失地农民的就业问题。同时,集体经济的壮大，也能为失地农民提供多方面的保障。（作者单位：福州大学管理学院财金系）
现行征地补偿制度的不足
目前我国对失地农民的安置虽然有货币补偿、就业安置、住房安置等形式，但最主要还是采取货币安置形式。据统计，福州市2004年安置征地农民中采用货币化安置的比例高达82％。所谓货币化安置就是采用一次性支付土地征用补偿费的方式。土地征用补偿费的制定通常是以农业经营收入作为参照。由于我国现阶段农业经营收入还比较低，采用这个作为参照标准，必然会低估应支付给农民的费用，影响到他们转为城市居民后的生活。
首先，目前的补偿实际上只是体现了对土地资源属性的补偿，但对农业用地转为非农业用地后的土地使用权的价值却无法体现。据评估，一块土地一旦转为城镇或工业用地，其市值平均上升几十倍甚至上百倍。而根据目前的法律，如果农民的土地按合法途径由国家征用，相关补偿费和安置补助费的总和，按规定最高不得超过土地被征用之前三年平均年产值的30倍。如果按照我国东部地区一般耕地年产值1000元计算，每亩土地补偿费最多不超过三万元，这远远不能保障农民将来的生活需要。
其次，政府和农民都没有充分认识到，按照农业经营收入作为参照进行补偿大大低估了土地对于农民的重要性。因为土地对农民不仅仅只是生产资料，更具有社会保障功能，而后者的市场价值在这笔补偿费中没有得到体现。随着时间的推移，失地农民才渐渐发现自己所得到的补偿费根本不足以维持正常的生活和保障。
第三，农民自身固有的思想和客观条件也决定了补偿费无法实现其保障功能。据不完全统计，我国目前还有大约30%的农民是从事种养业的专业农民。被征地农民中还有不少固守着小农思想，无法摆脱传统观念，无法接受角色的转变，依然认为自己适合务农。观念的陈旧阻碍了农民的就业和发展。另一方面，农民的自由就业受到了自身素质的限制。对于专业农民来说，失地就意味着失业，大多数人很难找到合适的工作岗位。
目前我国失地农民社会保障存在的问题
失地农民存在问题的实质与要害，并不在于农民在城市化进程中失掉了什么，而在于他们得到了怎样的补偿。随着我国社会主义市场经济的发展，企业用工方式也发生了变化，政府传统的安置方式逐渐不再适用。目前，对失地农民的安置主要还是采取货币安置。这种补偿方式还存在严重的不足，无法替代土地发挥对农民生活的基本保障作用。如果农民失地又没有相应的社会保障，那么他们就将连最基本的生活条件都无法保证，这将成社会稳定的隐患。
目前看来，笔者认为，造成我国失地农民问题的原因有两个：其一，农民没能同城市居民享受平等的“国民待遇”；其二，社会保障基金缺口使政府财政资金不足以兼顾失地农民的社会保障问题。由于历史及现实国情等原因，我国一直以来都将重心放在城市的发展与稳定上，就目前城市保障所需的各项基金都难以圆满解决的情况下，对失地农民的保障问题是心有余而力不足。为此，我国一些经济发展较好的地区进行了一些尝试，采取市场化运作方式对失地农民进行补偿，建立对失地农民有效的社会保障措施，减少他们的后顾之忧。
例如，无锡、苏州和厦门等地先后探索建立“土地换社保”的安置新机制，以解决失地农民的后顾之忧。据《东南快报》报道，厦门市在2005年4月12日首批莲坂社区194人，每人每月可以领取503.92元养老金。这是厦门市出台“土地换社保”政策将失地人员纳入社会保障体系后，厦门首次发放失地人员养老金。据厦门市社保中心工作人员介绍，被征地人员2004年度一次性缴费及享受养老金标准分为6个档次，所有被征地人员都可以根据不同年龄段实行不同的参保标准。参保时男年满60周岁，女年满55周岁，且按规定一次性缴纳15年的基本养老保险费的被征地人员，当月办理退养手续，从次月起由社保经办机构按月发给养老金。参保时尚未达到上述退休年龄的被征地人员，待其达到年龄且缴纳养老保险费满15年时，按规定办理手续，并按月领取养老金。
“土地换社保”的做法一定程度上解决了农民养老保障的问题，但是失地农民在市场经济中面临的风险是多方面的，不仅仅是养老问题。尤其是那些处于劳动年龄段的农民，更关注的是就业保障。而目前我国失地农民中只有少数人，即主要是老城区的失地农民能享受到失业保障。据无锡市统计，在全市失地农民中处于劳动年龄段的农民有21.07万人。其中，没有工作或只有临时工作的农民共有8.49万人，占失地劳动力总数的40.3%。这里有一部分失地农民原来是农业的专业生产者，或是手工业者，他们拥有特殊的专业技能，原来能获得高额的报酬。而当他们失地、失房、转业之后，这些专门技术也不一定能派上用场，因为即使他们能找到工作，也常因专业不对口而得不到原有的收入。而且在现时的农村，农业劳动力的实际从业状况是不存在劳动年龄段的，还有很多男在60周岁、女在50周岁以上的农民依然在辛苦地劳作。因此，在失地农民中可以劳动而没有劳动岗位的，实际上还应包括这部分人，他们的再就业状况就更难了。此外，在医疗保险、工伤保险以及住房、接受教育、培训和接受法律援助方面，我国失地农民还无法享受到与城镇居民同等的待遇。失地农民在失去了由于拥有土地和房屋而带来的社会保障权利之后，却无法享受到与城市居民同样的社会保障，这使他们成为既有别于一般农民又不同于城市居民的边缘群体。这个边缘群体的存在无疑将带来令人担忧的种种社会问题。
完善我国失地农民社会保障的建议
随着工业化和城市化的快速发展，将有大量农业用地转变为建设用地。世界上多数发达国家，都曾经面临对失地农民的安置补偿问题。不同的国家根据不同的国情制定的方案各有特点，但总结起来基本有两大共同点：
第一，在大部分国家和地区，征用农民土地一般按市场价格对失地农民进行补偿，给他们较为满意的补偿。土地征用费和土地赔偿款构成失地农民的全部补偿费用。其中土地征用费大体等于土地价值，土地赔偿款是对失地农民因土地被征用而造成的经济及其他损失的补偿。
第二，将失地农民纳入社会保障体系，其内容包括：（1）失地农民的最低生活保障。最低生活保障是国民应该享有的基本权利，因此大多数国家都非常重视失地农民最低生活保障的建立。（2）失地农民的养老保障。失地农民由于文化素质较低，面临很大的失业风险。因此，失地农民养老保障制度的建立，将对社会稳定起到积极的作用。（3）失地农民的医疗保障。（4）为失地农民提供受教育和培训的机会。美国、日本等国家都非常重视教育和职业培训在社会保障中的作用，以发挥非物质性的社会保障对现代化的重要作用。从20世纪六十年代开始，美国颁布了许多关于职业培训和职业教育的法令。通过职业培训，提高了劳动者素质，有利于劳动者就业，在一定程度上缓解了失业问题，也成为美国社会保障不可缺少的重要组成部分。（5）为失地农民提供法律援助。建立失地农民社会保障体系，既可使农民获得基本的生存权与发展权，又可促进社会稳定发展。
在城市化进程中，失地农民成为值得我国关注的新弱势群体，为减少失地农民在市场经济中所面临的各种风险，将失地农民纳入社会保障体系是完全必要的。借鉴发达国家做法，应高度重视失地农民的教育与培训工作。通过对失地农民进行有针对性的培训，增强他们再就业的能力，通过就业换取保障，从而减少失业保险基金的支出，减轻政府的财政压力。政府要统筹城乡就业，消除以往对农民就业的歧视政策，对他们进行有针对性的培训，如培训经费可以从征地调节资金中列支，提高他们的就业信心和应变能力，并且将是否参加培训同享受社会保险、获得安置补偿相挂钩，迫使他们学习新技术，掌握一门或数门实用技术，拓宽就业渠道。同时，政府要努力拓展劳务输出，并适时出台相关优惠政策，鼓励失地农民自谋职业和自主创业，必要时对他们提供小额贷款并简化手续。
除了对失地农民进行就业培训与职业教育，以及社会保障安置外，还应积极探索解决失地农民长远生计的其他安置方式，如投资入股安置、划地安置、住房安置等。通过土地资源的资产化、股份化，以征地后土地使用权的合作形式，参与利润分配，获取土地收益。住房安置是指将集体土地变为国有后，以现代化城市小区标准，在城乡结合部为失地农民建多层住宅，既解决失地农民住所，又能靠出租多余房子增加收入，加快失地农民向市民身份转变，能较好地解决目前“城中村”难题。划地安置方式是指政府划出一定面积土地，给失地农民留出生存和发展空间，通过集体发展第二、三产业解决部分失地农民的就业问题。同时,集体经济的壮大，也能为失地农民提供多方面的保障。（作者单位：福州大学管理学院财金系）