美国正在“失去”联合国

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  2020年1月,美国和伊朗发生连番冲突,美国拒发伊朗外长赴纽约出席联合国会议的签证,遭到“不结盟运动”组织120个成员国联名抗议。
  往前倒推两个月,联合国大会以187票比3票,谴责美国对古巴的封锁禁运政策。除了美国,只有巴西、以色列投了反对票,哥伦比亚和乌克兰弃权。
  联合国大会的决议没有法律约束力,也没有执行力,但是,它的投票结果反映了世界舆论,或者说,全球“民意”。
  作为联合国创始成员国和总部所在国,美国怎么落到了这般田地?

“孤立”美国


  美国的“形象”正在走样。皮尤研究中心的一项调查显示,在接受调查的国家/地区中,2018年有45%的人将美国的权力和影响力视为“主要威胁”。在特朗普担任总统的第一年,这一数字是38%;而在奥巴马执政的2013年,这一数字是25%。
  这五年间,德国对美国的“不满”增长了30个百分点,法国则是29个百分点,墨西哥和巴西都增长了26%;美国在东亚地区的老盟友日本、韩国,感受到威胁的程度分别是66%和67%。
  在国际事务的投票上,美国的“亲和联盟”处于分崩离析的边缘。“亲和联盟”代表了用投票方式表达类似政策偏好的国家/地区集团。如今在联合国大会上,很多本属于美国“亲和联盟”的国家,也在向美国投出反对票。
  联合国大会每年的投票内容有几项是固定的,比如古巴封锁、武器控制、中东问题、人权和自由贸易。很长一段时间里,美国都主导着“投票结果”,但是近年来已经效果不佳。会上,巴勒斯坦大使里亚德·曼苏尔代表134个发展中国家发言,对特朗普政府加强封锁的做法表示遗憾。
  类似的事情还有很多。
  非洲的“刺头青”如雨后春笋。津巴布韦长期以来都是美国事务的批评家。其政府发言人乔治·查兰巴公开表示,永远不会顺从某一个大国的外交政策。2017年时,它也是在联合国大会上谴责特朗普承认耶路撒冷为以色列首都政策的一员。那一次,跟着美国投赞成票的只有8个国家。
  南非一方面承认和美国关系不错,一方面也经常和中国、古巴、沙特阿拉伯、委内瑞拉在投票上保持一致。中国外长刚刚访问的布隆迪,此前也对美国涉嫌侵犯人权、削减援助的做法大加抨击。
  在拉丁美洲,美国的“死对头”委内瑞拉于2019年10月,被联合国大会以无记名投票方式“选进”了联合国人权理事会。
  联合国人道主义事务负责人曾估计,2019年春天,委内瑞拉约1/4的人口——即700万人需要人道主义援助。不断恶化的经济状况,已导致数百万委内瑞拉人步行逃离该国。
  委内瑞拉在所属的“拉丁美洲和加勒比国家集团”比较孤立,但联大最后的投票结果是,巴西得153票,委内瑞拉得105票,哥斯达黎加得96票,前两名代表拉美进入人权理事会。显然,有区外的许多国家,用这种支持“美国眼中钉”的方式,来“报复”美国。

  美国已在2018年6月退出了人权理事会,抗议其经常谴责以色列“欺负”巴勒斯坦。当然,美国立刻对委内瑞拉“上位”表达了不满,称“有105个国家投票赞成这种侮辱人类生活和尊严的国家,证明人权理事会已经破裂”。
  而曾经和美国荣辱与共的“西欧和其他国家集团”,早在2001年就“变了脸”。那一年,美国第一次被排除在联合国人权事务组之外。过去的盟友们纷纷批评美国漠视国际组织、拒绝签订《京都议定书》、拖欠联合国巨额会费等等。总结起来,西欧对华盛顿的态度就是“不耐烦、失望和恼火”;美国自己也开始困惑于“为何联合国各个成员日益发现美国是不可信任的伙伴”。
  由于对联合国诸多事务不满,美国从2013年起就在拖欠联合国会费了,欠费一度超过10亿美元,目前仍有5亿美元未交。美国认为,联合国几十个部门、4万多员工中,大部分是不必要的;美国分摊的会费遥遥领先于其他国家,而未及时交会费的国家多达数十个(年初有7国因长期拖欠会费,被剥夺联大投票权)。
  何况,在联大投票时站在美国对立面的大多数国家,又小,又穷,甚至整个大洲的生产总值都比不上美国的一个加州,却屡屡在政治表决时投反对票,它们做出选择的凭据何在?

谁在作对?


  过去的35年里,美国每年都會发布一份报告,将美国在联合国的投票记录和其他国家的记录一一对照,以便量化“是谁在和自己作对”。
  根据报告,2019年其他国家/地区给美国投赞成票的,只有31%,和2018年持平。“美国人支付了联合国预算的22%,比排在第二、三、四位的捐助国捐助款项之和还多,尽管持有如此慷慨大方的态度,其他成员国却不那么支持我们……这不是我们可接受的投资回报。”美国时任驻联合国大使尼基·黑莉说。
  美国引领全球舆论的高潮是在冷战结束之后。冷战结束前十年,联合国大会上的美国追随者,最少时达到总会员国的15%,而1991年之后,支持的红线开始越过30%的基准线,并在1995年达到51%的巅峰。而2000年之后,这一数据又持续走低,徘徊在30%左右。
  尼基·黑莉所说的“回报”,就是指美国派发大量经济和军事援助之后,希望得到的“赞成票”。
  一般而言,三个因素影响着联大会议里的投票倾向。
  首先,联合国大会的投票原则为“一国一票,票票等值”。很多人口极少、国土狭小、积贫积弱的小国,一票的分量不比美国轻。它们在投票时,会以国家利益、地区利益或集团利益为先。
  同时,联合国体系内某些特定席位,只能或倾向于由小国代表担任,使得小国的“主事”机会远多于大国。像联合国秘书长和联合国大会主席的席位,基本上从中小国家代表中产生。而在议题的选择权上,小国也更具优势。1989年时,马尔代夫的联合国代表致信秘书长,请求在大会议程中加入“小国的保护和安全”的议程,最终大会加入此项议程,秘书长作了关于该议题的报告。
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