论文部分内容阅读
近几年来，为加快推进丽江市城市基础设施、旅游环境整治、交通设施等重点项目投资建设，丽江市级通过举借政府性债务筹集建设资金，有力地促进了经济社会各项事业的快速发展。但是，伴随着地方政府性债务的发展，地方政府性债务风险也有所上升。如何加强政府性债务管理，有效防范地方政府性债务风险具有重要的现实意义。笔者在调研分析丽江市政府性债务管理现状以及存在问题的基础上，对加强政府性债务管理提出了相关建议，以期进一步提高丽江市政府性债务管理水平，防范地方政府性债务风险。
一、丽江市本级地方政府性债务基本情况
截止2013年末，丽江市本级财政性债务余额47.81亿元，其中：政府负有偿还责任的债务42.62亿元，占债务总额的89.15%；政府负有担保责任的债务1.48亿元，占债务总额的3.09%；政府可能承担一定救助责任的债务3.71亿元，占债务总额的7.76%。比2012年债务余额39.75亿元增加8.06亿元，增长20.3%。
（一）债务余额结构情况
1.债务余额形成年度。2013年末债务余额中，2009年以前年度举借债务余额6.39亿元，占13.37%；2010年度债务余额6.29亿元，占13.16%；2011年度债务余额4.4亿元，占9.2%；2012年度债务余额16.76亿元，占35.06%；2013年度债务余额13.96亿元，占29.21%。
2.主要债务单位。古城管理有限责任公司余额18.41亿元、占总额的38.5%；玉龙雪山景区投资管理有限公司余额11.69亿元、占总额的24.45%；市城市建设投资开发有限公司余额4.68亿元、占总额的9.79%；市水利水电投资有限公司余额3.68亿元、占总额的7.7%；泸沽湖旅游开发有限公司余额2.18亿元、占总额的4.56%。5个债务单位共有余额40.64亿元；占债务总额的85%。
3.债务资金来源构成情况。银行贷款、发行债券和回购（BT）为债务资金的主要来源，分别为37.4亿元、7亿元、2.12亿元，分别占78.2%、14.6%、4.4%。
4.债务形态和资金流向。用于市政建设16.95亿元，占35.5%；用于保障住房建设6.55亿元，占13.7%；用于农林水利建设3.49亿元，占7.3%；用于生态环境、交通、土地收储18.13亿元，占37.9%；用于教科文卫2.69亿元，占5.6%。
5.债务偿债年度。2014年需偿还8.02亿元，占16.8%；2015年需偿还8.5亿元，占17.8%；2016～2020年需偿还22.5亿元，占47.1%；2021～2025年需偿还7.66亿元，占16%。
（二）政府性债务指标及变化情况
1.债务率，即债务余额与地方政府综合财力的比率，为衡量债务规模大小的指标。2013年，丽江市本级政府负有偿还责任债务的债务率为147.9%，比2009年上升11.6个百分点。由于玉龙雪山和泸沽湖两景区门票收入没有纳入市级公共财政预算管理，扣除两家承贷的部分13.87亿元后，政府负有偿还责任债务的债务率为99.8%，处于150%的警戒线范围内。
2.偿债率，即当年还本付息额与地方财政综合财力的比率，为衡量当期偿债压力的指标。2013年全市本级政府负有偿还责任债务的偿债率为24.8%，比2009年末的25%下降0.2个百分点；如加上政府负有担保责任的债务，偿债率达31%。但扣除玉龙雪山景区公司和泸沽湖开发有限公司债务后，偿债率为14.9%，处于国际20%警戒线范围以内。
3.借新还旧率，即举借新债偿还的债务本金占当年偿还债务本金总额的比重。2013年，丽江市政府负有偿还责任的债务借新还旧率比2009年末下降13.9个百分点。
4.逾期债务率，即逾期债务额占债务余额的比重。2013年，丽江市本级政府负有偿还责任的债务逾期债务率为2.3%，比2009年末下降8.3个百分点，债务资产质量有所提高，政府负有担保责任的债务逾期债务率为0.05%，其他相关债务的逾期债务率为2.7%。
5.债务偿还基金。根据债务还本付息情况，建立了与当地可支配财力的偿债机制，市本级在每年的预算支出中安排了一定的偿债基金。2011年支付5000万元、2012年支付15000万元、2013年支付25000万元、2014年预算安排还贷准备金3亿元。
二、政府性债务运行中存在的主要问题
（一）地方政府举债融资缺乏规范，大部分债务收支未纳入预算管理
由于现行规定未赋予地方政府举债权，对已存在的举债行为缺乏规范，政府通过融资平台公司等举债。如：玉龙雪山景区投资管理有限公司以景区门票综合收费权质押取得银行贷款融资累计21.56亿元，所融资金由政府支付机场扩建、铁路、城市创园及绿化、市政建设、水利等资金17.48亿元，用景区门票综合收费已归还银行贷款10.07亿元，贷款余额11.49亿元。
（二）融资渠道过于单一，民间资本难以进入
政府性公司主要靠向各商业银行贷款来维持运作，缺乏市场运作机制，融资期限以中长期为主，近年累计融资达76亿元，其中：累计从银行贷款融资达66.3亿元，占比达87.2%，古城管理公司发行企业债券7亿元，占9.2%，融资基本都是银行贷款，融资渠道过于单一，民间资本难以进入。
（三）举债单位风险意识不强，项目论证不够充分
在投资决策方面，有的公司为了举债计划容易通过，融到更多的资金，往往高估项目收入，项目实际投入运营后与预计相差很大，其经济效益远未达到预期水平。如：泸沽湖旅游开发有限公司贷款余额2.18亿元项目，而景区门票收入，扣除正常经费支出和地方县级政府分成，经济效益远未达到预期水平，靠贷款借新还旧维持正常运作，成为财政潜在的风险。 （四）政府性债务的“借、管、用、还”等环节的不匹配，地方政府的财权与事权不匹配
如：主要以古城管理有限责任公司，玉龙雪山景区投资管理有限公司，市城市建设投资开发有限公司，市水利水电投资有限公司，泸沽湖旅游开发有限公司等为借款主体。债务单位以门票收入作为还款主体。但实际上，政府作为管理主体直接调拨资金，使用于城市基础设施、旅游环境整治、交通设施等重点项目投资，资金调度和运作手法简单，多头举借，多层管理，多方使用，形成“借、管、用、还”等环节的不对应，地方政府的财权与事权不匹配。
（五）债务规模不断扩大和偿债资金需求与地方财力不匹配
由于地主政府预算内可用财力的增长有限，而必须用于经济发展与民生项目的支出不断增加，为此，不得不想方设法，不计成本扩大融资，往往形成拆东墙补西墙，同时造成了融资成本过高的情况。
三、加强政府性债务管理的有关建议
（一）尽快建立健全政府性债务监测机制
针对不断增大的债务总额和较快的债务增长速度，地方政府应尽快建立政府性债务监测机制，建立政府性债务偿还准备金制度，实行债务资金归口统一管理，将债务资金全部纳入预算管理，逐步形成“举债有度、偿还有方、管理有序、监控有力”的债务管理机制。
（二）推动建立多元化的投融资机制
要大力推进基础设施投融资改革，真正“有所为、有所不为”。按照“政府引导、社会参与、市场运作”的原则，进一步打破垄断，把政府投资的重点转移到以市场化的公共服务领域和关键性基础设施项目，进一步引入市场机制，调动社会各方面投资基础设施的积极性，促进公用事业民营化、投资主体多元化、融资渠道市场化，缓解建设需要和可供财力的矛盾。积极创造条件，规范融资平台，推动发行更容易监管、更为规范的地方政府债券，将隐性债务显性化，有效防范和化解是化解财政风险和金融风险。
（三）加强债务资金的使用管理
建立政府项目信息发布平台，汇集项目信息，定期或不定期地向相关金融机构发布项目相关数据，寻求最佳合作银行，加强债务资金使用管理。进一步规范政府性公司资金的使用范围，对用债务融资支持的项目要建立严格的监控机制，确保资金按时准确拨付，对项目的质量与进度进行严密监控，并建立严格的项目管理责任制和竣工验收程序。对政府性投资及财政担保的建设项目均应纳入政府采购范围，实行公开、公平、公正采购，节约采购成本。对政府性投资及财政担保的建设项目均应纳入国库集中支付范围，加强资金分析和管理。
（四）完善风险预警机制
目前的风险预警指标比较简单，建议建立较为完善的债务风险管理办法，通过可量化的风险指标，评估和预警政府性债务风险。财政、金融办等监管机构应当建立协调机制对政府性债务实施规模控制、风险测算。建立畅通的信息平台，通过动态管理，把握债务规模变化趋势，加强债务风险预警，不仅要控制债务总量，还要加强对单个建设项目和举债主体负债规模的控制，做到每个建设项目和举债主体适度负债。
一、丽江市本级地方政府性债务基本情况
截止2013年末，丽江市本级财政性债务余额47.81亿元，其中：政府负有偿还责任的债务42.62亿元，占债务总额的89.15%；政府负有担保责任的债务1.48亿元，占债务总额的3.09%；政府可能承担一定救助责任的债务3.71亿元，占债务总额的7.76%。比2012年债务余额39.75亿元增加8.06亿元，增长20.3%。
（一）债务余额结构情况
1.债务余额形成年度。2013年末债务余额中，2009年以前年度举借债务余额6.39亿元，占13.37%；2010年度债务余额6.29亿元，占13.16%；2011年度债务余额4.4亿元，占9.2%；2012年度债务余额16.76亿元，占35.06%；2013年度债务余额13.96亿元，占29.21%。
2.主要债务单位。古城管理有限责任公司余额18.41亿元、占总额的38.5%；玉龙雪山景区投资管理有限公司余额11.69亿元、占总额的24.45%；市城市建设投资开发有限公司余额4.68亿元、占总额的9.79%；市水利水电投资有限公司余额3.68亿元、占总额的7.7%；泸沽湖旅游开发有限公司余额2.18亿元、占总额的4.56%。5个债务单位共有余额40.64亿元；占债务总额的85%。
3.债务资金来源构成情况。银行贷款、发行债券和回购（BT）为债务资金的主要来源，分别为37.4亿元、7亿元、2.12亿元，分别占78.2%、14.6%、4.4%。
4.债务形态和资金流向。用于市政建设16.95亿元，占35.5%；用于保障住房建设6.55亿元，占13.7%；用于农林水利建设3.49亿元，占7.3%；用于生态环境、交通、土地收储18.13亿元，占37.9%；用于教科文卫2.69亿元，占5.6%。
5.债务偿债年度。2014年需偿还8.02亿元，占16.8%；2015年需偿还8.5亿元，占17.8%；2016～2020年需偿还22.5亿元，占47.1%；2021～2025年需偿还7.66亿元，占16%。
（二）政府性债务指标及变化情况
1.债务率，即债务余额与地方政府综合财力的比率，为衡量债务规模大小的指标。2013年，丽江市本级政府负有偿还责任债务的债务率为147.9%，比2009年上升11.6个百分点。由于玉龙雪山和泸沽湖两景区门票收入没有纳入市级公共财政预算管理，扣除两家承贷的部分13.87亿元后，政府负有偿还责任债务的债务率为99.8%，处于150%的警戒线范围内。
2.偿债率，即当年还本付息额与地方财政综合财力的比率，为衡量当期偿债压力的指标。2013年全市本级政府负有偿还责任债务的偿债率为24.8%，比2009年末的25%下降0.2个百分点；如加上政府负有担保责任的债务，偿债率达31%。但扣除玉龙雪山景区公司和泸沽湖开发有限公司债务后，偿债率为14.9%，处于国际20%警戒线范围以内。
3.借新还旧率，即举借新债偿还的债务本金占当年偿还债务本金总额的比重。2013年，丽江市政府负有偿还责任的债务借新还旧率比2009年末下降13.9个百分点。
4.逾期债务率，即逾期债务额占债务余额的比重。2013年，丽江市本级政府负有偿还责任的债务逾期债务率为2.3%，比2009年末下降8.3个百分点，债务资产质量有所提高，政府负有担保责任的债务逾期债务率为0.05%，其他相关债务的逾期债务率为2.7%。
5.债务偿还基金。根据债务还本付息情况，建立了与当地可支配财力的偿债机制，市本级在每年的预算支出中安排了一定的偿债基金。2011年支付5000万元、2012年支付15000万元、2013年支付25000万元、2014年预算安排还贷准备金3亿元。
二、政府性债务运行中存在的主要问题
（一）地方政府举债融资缺乏规范，大部分债务收支未纳入预算管理
由于现行规定未赋予地方政府举债权，对已存在的举债行为缺乏规范，政府通过融资平台公司等举债。如：玉龙雪山景区投资管理有限公司以景区门票综合收费权质押取得银行贷款融资累计21.56亿元，所融资金由政府支付机场扩建、铁路、城市创园及绿化、市政建设、水利等资金17.48亿元，用景区门票综合收费已归还银行贷款10.07亿元，贷款余额11.49亿元。
（二）融资渠道过于单一，民间资本难以进入
政府性公司主要靠向各商业银行贷款来维持运作，缺乏市场运作机制，融资期限以中长期为主，近年累计融资达76亿元，其中：累计从银行贷款融资达66.3亿元，占比达87.2%，古城管理公司发行企业债券7亿元，占9.2%，融资基本都是银行贷款，融资渠道过于单一，民间资本难以进入。
（三）举债单位风险意识不强，项目论证不够充分
在投资决策方面，有的公司为了举债计划容易通过，融到更多的资金，往往高估项目收入，项目实际投入运营后与预计相差很大，其经济效益远未达到预期水平。如：泸沽湖旅游开发有限公司贷款余额2.18亿元项目，而景区门票收入，扣除正常经费支出和地方县级政府分成，经济效益远未达到预期水平，靠贷款借新还旧维持正常运作，成为财政潜在的风险。 （四）政府性债务的“借、管、用、还”等环节的不匹配，地方政府的财权与事权不匹配
如：主要以古城管理有限责任公司，玉龙雪山景区投资管理有限公司，市城市建设投资开发有限公司，市水利水电投资有限公司，泸沽湖旅游开发有限公司等为借款主体。债务单位以门票收入作为还款主体。但实际上，政府作为管理主体直接调拨资金，使用于城市基础设施、旅游环境整治、交通设施等重点项目投资，资金调度和运作手法简单，多头举借，多层管理，多方使用，形成“借、管、用、还”等环节的不对应，地方政府的财权与事权不匹配。
（五）债务规模不断扩大和偿债资金需求与地方财力不匹配
由于地主政府预算内可用财力的增长有限，而必须用于经济发展与民生项目的支出不断增加，为此，不得不想方设法，不计成本扩大融资，往往形成拆东墙补西墙，同时造成了融资成本过高的情况。
三、加强政府性债务管理的有关建议
（一）尽快建立健全政府性债务监测机制
针对不断增大的债务总额和较快的债务增长速度，地方政府应尽快建立政府性债务监测机制，建立政府性债务偿还准备金制度，实行债务资金归口统一管理，将债务资金全部纳入预算管理，逐步形成“举债有度、偿还有方、管理有序、监控有力”的债务管理机制。
（二）推动建立多元化的投融资机制
要大力推进基础设施投融资改革，真正“有所为、有所不为”。按照“政府引导、社会参与、市场运作”的原则，进一步打破垄断，把政府投资的重点转移到以市场化的公共服务领域和关键性基础设施项目，进一步引入市场机制，调动社会各方面投资基础设施的积极性，促进公用事业民营化、投资主体多元化、融资渠道市场化，缓解建设需要和可供财力的矛盾。积极创造条件，规范融资平台，推动发行更容易监管、更为规范的地方政府债券，将隐性债务显性化，有效防范和化解是化解财政风险和金融风险。
（三）加强债务资金的使用管理
建立政府项目信息发布平台，汇集项目信息，定期或不定期地向相关金融机构发布项目相关数据，寻求最佳合作银行，加强债务资金使用管理。进一步规范政府性公司资金的使用范围，对用债务融资支持的项目要建立严格的监控机制，确保资金按时准确拨付，对项目的质量与进度进行严密监控，并建立严格的项目管理责任制和竣工验收程序。对政府性投资及财政担保的建设项目均应纳入政府采购范围，实行公开、公平、公正采购，节约采购成本。对政府性投资及财政担保的建设项目均应纳入国库集中支付范围，加强资金分析和管理。
（四）完善风险预警机制
目前的风险预警指标比较简单，建议建立较为完善的债务风险管理办法，通过可量化的风险指标，评估和预警政府性债务风险。财政、金融办等监管机构应当建立协调机制对政府性债务实施规模控制、风险测算。建立畅通的信息平台，通过动态管理，把握债务规模变化趋势，加强债务风险预警，不仅要控制债务总量，还要加强对单个建设项目和举债主体负债规模的控制，做到每个建设项目和举债主体适度负债。