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一、中国电信业原有管制的无效性
（1）独立管制机构尚未形成
中国目前电信管制机构分中央和地方两级。中央级的管制机构是电信管理局,它是隶属于信息产业部的行政管理机构，它在履行自己的职责时必须服从信息产业部的意志。实际控制电信产业的是信息产业部。信息产业部的管制职能同样不是独立的。国务院促成联通的成立；发改委一声令下四大电信运营商头号人物互换。地方的管制机构是各地的通信管理局，它们也都是政府机构。真正独立与政府与企业的管制机构并不存在。但独立的管制机构很重要，在中国这样的情况下更是如此。
（2）法律基础不完全
入世前，中国有的只是政府行政规范的行政性法规和条例：《电信服务质量监督管理暂行法案》、《长途电话自动交换网组织管理办法》、《电信网间互联管理暂行规定》、《计算机信息系统安全保护条例》等。在加入WTO的推动下，《中华人民共和国电信条例》、《外商投资电信企业管理规定》相继颁布，但法律层面的《电信法》、《反垄断法》之类迟迟还未出台。中国电信业缺乏完善配套的基础法律依据。这种滞后的状况，与市场经济、电信发展及WTO规则都有着原则上的冲突。
（3）管制方式薄弱
长期以来，我国电信业主要是依靠名目繁多且透明度很差的部门章程和内部文件，通过行政手段进行管理。企业和政府都不自觉的使用行政手段，而没把法律作为管理电信业的方式。行政的手段僵硬、无效甚至有巨大的反作用，而以法律为基础的有效的管制方式却被放置在一边。只有进行有效管制，才能促成中国电信市场的有效竞争，使中国电信业健康发展。
二、中国电信业如何实现有效管制
有效管制必须具备以下四个方面的条件：一是克服或弱化传统管制的缺陷；二是有助于实现公平竞争，主要指不对称管制；三是给予企业（包括原有企业和想加入的新企业）更多的自主权，主要是价格上限管制和降低市场壁垒塑造可竞争的市场环境；四是管制的各个具体环节相互结合起作用，即有效管制是有机的统一体。
管制机构的重建并对管制机构行为进行法律约束十分必要。有效管制是权利环节与非权利环节的有机整体，许可证管制能够将两个环节协调起来。放松准入管制、引入竞争要求我们向中国广电等现有网络部门发放全方位的电信经营许可证（这就是数网竞争），在电信运营业务领域引入民营经济因素。这就是笔者认为可行的有效管制改革策略，下面对它们进行详细分析。
1. 机构建设和法律建设
进行管制改革，实现有效管制，首要的任务就是建立合适的管制机构。该机构应该是独立于行政权力之外的。管制机构的独立性可以通过官员的任命，或者限制政府部门对财务和决策的影响来实现。
保持独立性的好处有：第一，独立性可以减少利益集团的影响，从而减少不确定性，并且可以作出公平对待所有竞争者的承诺；第二，独立性可以通过约束管制机构对管制企业的租金侵占，硬化企业的预算约束，增加管制机构承诺的可信性；第三，具有独立性的管制机构容易实现专业化；第四，独立性可以增加决策的透明度。
保持独立性也有缺点：独立的管制机构可能会缺乏全局观念，过于关注自己授权范围之内的局部目标，而不是整个社会的目标。这种缺陷需要我们对管制机构进行约束。
另外一个对机构建设的建议，就是将管制中的直接管制职能和反垄断职能交由两个独立的部门来实现。这样可以更好的将两个职能结合起来，发挥管制的整体功效。其中的道理有两点：
其一，两个机构可以减少收买的可能性，比如如果管制机构过于偏向于原有企业，新企业可以向反垄断机构申诉，这实际上等于增加了收买的成本；其二，将不同的使命进行分离，可以好似每个管制机构有更为明确使命，这样可以提高效率。关于机构建设之后的制度安排可以采纳本文在有效管制理论部分的建议。
至于法律建设，除本文在中国电信管制的弊病部分的论述外，还有另外一点需要特别说明，就是要制定一项法律《管制法》，对管制机构的行为加以约束，比如管制决策必须按照一定的程序进行，只能作出有限长期的承诺，以及允许申诉复议，对管制收买的行为给予惩罚等等。
2. 许可证管制
所谓的许可证就是市场准入和电信资源使用的许可证。许可证管制是把管制中的权利环节和非权利环节协调起来，发挥整体效力的有效管制方式。新的电信运营商进入电信市场之前，要对其进行技术和经济能力的评估审查，明确资费和互联互通的权利和义务，严格把关。若要向运营企业发放新的经营许可证，或分配新的码号、频率等电信资源，电信管制部门应对此运营企业先前的资费行为、互联互通行为进行量化考核和总体评价，以决定其是否有资格继续进入新的电信业务领域。
当然，许可证管制还有许多技术性环节，如许可证的分类，数量限制等等。笔者不作具体的讨论，在此只给出以下四个建议：
（1）管制部门按规定严格管制这许可证的发放。但允许任何具备能力的公司，通过严格的步骤和审批办法进入电信市场。
（2）根据电信业务范围不同，许可证划分成不同种类，分别使用不同的管制措施。以确保业务均衡，结构合理。
（3）有偿使用电信资源，如无线电频率。或采用竞价拍卖，或采用比较选择。使投资者不再盲目，为管制者提供工作经费。
（4）市场准入和电信资源的使用有严格的附带和限制条款或义务，来控制不好管制的资费和互联互通管制。
3. 不对称的数网竞争
数网竞争是中国电信产业实现有效竞争、走向国际竞争大舞台的有效途径。中国已经具备了数网并存、数网竞争格局的现实条件——通信网、广电网以及铁道、电力、石油等多个部门的专用通讯网等。并建议向中国广电发放全方位的电信业务许可证，允许它参与电信产业的市场竞争。目前中国政府已部分采纳此建议。数网竞争理论是由北京大学周其仁教授提出的，可参见周其仁的《数网竞争》。
所谓不对称的数网竞争指的是允许中国广电经营电信业务，参与电信市场的竞争，但短期内禁止中国电信进军广播电视产业进行视频和Internet业务的传输。这是由中国广电和中国电信的力量对比决定的。广电的网络整合性差，全程全网的技术整合性能低，而且系统管理也比较散乱。我们必须给予中国广电网络整合改造的时间。但同时我们必须认识到电信、有线电视和计算机网络三网合一，声像数据聚合网的出现是必然趋势。待到时机成熟，我们必须考虑向中国电信发放有线电视和Internet业务经营许可证，允许电信、有线电视和数据传输业务的交叉，真正实现扩大了的电信业的竞争格局。
另外，在数网竞争形成的过程中，政府部门必须与电信经营实体单位相脱钩，承认各运营商对网络的产权，打破过去网络之间相互排斥的局面，鼓励网络之间的租借、联接行为，甚至允许联通等公司与有线电视结盟，经营电信业务。这对于网络之间互联互通、相互融合，尽早实现有效竞争是有利的。
4. 把民营经济引入电信产业
我国现行的电信引入竞争的改革方略，电信开放的程度还不够。电信产业的营运资本都是国有资本。单一的所有制结构（仅仅是全民所有制形式）对形成有效竞争是不利的。不引入民营因素，电信产业无法行成可操作的市场竞争（周其仁，2002）。开放市场竞争和引入民营因素是电信改革不可分离的两个侧面。周其仁还指出，原来我国电信产业独家行政垄断和单一国有制互为表里，要在这样的结构中引进市场竞争，必须开放竞争和引入民营经济因素双管齐下。引入民营因素有两种方法：
其一，可以考虑向民间开放电信企业的股权。我国的电信企业在海外上市，已经是中国电信业股权开放民间持有的开端。但还需要向国内的民间资本开放。英国政府把BT（英国电信）股份的98％上市开放，结果BT变得更具竞争力。这可以作为引入民营经济有利于产业发展的明证。
其二，可以考虑让民营经济独立经营电信运营业务。电信产业可以分为两个性质不同的部分：一是网络部分，该部分具有明显的规模经济特性，需要投入巨大的资本；二是业务运营部分，该部分不需太大的投资。民营资本完全有能力独立提供电信服务。当然，这需要租借网络提供商的网络。
基础网络部分开放数网竞争，形成国有控股大电信公司竞争的框架；各种电信增值服务，却成为中小民营企业开阔的活动舞台。两个部分的引入竞争必然能够给中国电信业带来经久不衰的活力。
（1）独立管制机构尚未形成
中国目前电信管制机构分中央和地方两级。中央级的管制机构是电信管理局,它是隶属于信息产业部的行政管理机构，它在履行自己的职责时必须服从信息产业部的意志。实际控制电信产业的是信息产业部。信息产业部的管制职能同样不是独立的。国务院促成联通的成立；发改委一声令下四大电信运营商头号人物互换。地方的管制机构是各地的通信管理局，它们也都是政府机构。真正独立与政府与企业的管制机构并不存在。但独立的管制机构很重要，在中国这样的情况下更是如此。
（2）法律基础不完全
入世前，中国有的只是政府行政规范的行政性法规和条例：《电信服务质量监督管理暂行法案》、《长途电话自动交换网组织管理办法》、《电信网间互联管理暂行规定》、《计算机信息系统安全保护条例》等。在加入WTO的推动下，《中华人民共和国电信条例》、《外商投资电信企业管理规定》相继颁布，但法律层面的《电信法》、《反垄断法》之类迟迟还未出台。中国电信业缺乏完善配套的基础法律依据。这种滞后的状况，与市场经济、电信发展及WTO规则都有着原则上的冲突。
（3）管制方式薄弱
长期以来，我国电信业主要是依靠名目繁多且透明度很差的部门章程和内部文件，通过行政手段进行管理。企业和政府都不自觉的使用行政手段，而没把法律作为管理电信业的方式。行政的手段僵硬、无效甚至有巨大的反作用，而以法律为基础的有效的管制方式却被放置在一边。只有进行有效管制，才能促成中国电信市场的有效竞争，使中国电信业健康发展。
二、中国电信业如何实现有效管制
有效管制必须具备以下四个方面的条件：一是克服或弱化传统管制的缺陷；二是有助于实现公平竞争，主要指不对称管制；三是给予企业（包括原有企业和想加入的新企业）更多的自主权，主要是价格上限管制和降低市场壁垒塑造可竞争的市场环境；四是管制的各个具体环节相互结合起作用，即有效管制是有机的统一体。
管制机构的重建并对管制机构行为进行法律约束十分必要。有效管制是权利环节与非权利环节的有机整体，许可证管制能够将两个环节协调起来。放松准入管制、引入竞争要求我们向中国广电等现有网络部门发放全方位的电信经营许可证（这就是数网竞争），在电信运营业务领域引入民营经济因素。这就是笔者认为可行的有效管制改革策略，下面对它们进行详细分析。
1. 机构建设和法律建设
进行管制改革，实现有效管制，首要的任务就是建立合适的管制机构。该机构应该是独立于行政权力之外的。管制机构的独立性可以通过官员的任命，或者限制政府部门对财务和决策的影响来实现。
保持独立性的好处有：第一，独立性可以减少利益集团的影响，从而减少不确定性，并且可以作出公平对待所有竞争者的承诺；第二，独立性可以通过约束管制机构对管制企业的租金侵占，硬化企业的预算约束，增加管制机构承诺的可信性；第三，具有独立性的管制机构容易实现专业化；第四，独立性可以增加决策的透明度。
保持独立性也有缺点：独立的管制机构可能会缺乏全局观念，过于关注自己授权范围之内的局部目标，而不是整个社会的目标。这种缺陷需要我们对管制机构进行约束。
另外一个对机构建设的建议，就是将管制中的直接管制职能和反垄断职能交由两个独立的部门来实现。这样可以更好的将两个职能结合起来，发挥管制的整体功效。其中的道理有两点：
其一，两个机构可以减少收买的可能性，比如如果管制机构过于偏向于原有企业，新企业可以向反垄断机构申诉，这实际上等于增加了收买的成本；其二，将不同的使命进行分离，可以好似每个管制机构有更为明确使命，这样可以提高效率。关于机构建设之后的制度安排可以采纳本文在有效管制理论部分的建议。
至于法律建设，除本文在中国电信管制的弊病部分的论述外，还有另外一点需要特别说明，就是要制定一项法律《管制法》，对管制机构的行为加以约束，比如管制决策必须按照一定的程序进行，只能作出有限长期的承诺，以及允许申诉复议，对管制收买的行为给予惩罚等等。
2. 许可证管制
所谓的许可证就是市场准入和电信资源使用的许可证。许可证管制是把管制中的权利环节和非权利环节协调起来，发挥整体效力的有效管制方式。新的电信运营商进入电信市场之前，要对其进行技术和经济能力的评估审查，明确资费和互联互通的权利和义务，严格把关。若要向运营企业发放新的经营许可证，或分配新的码号、频率等电信资源，电信管制部门应对此运营企业先前的资费行为、互联互通行为进行量化考核和总体评价，以决定其是否有资格继续进入新的电信业务领域。
当然，许可证管制还有许多技术性环节，如许可证的分类，数量限制等等。笔者不作具体的讨论，在此只给出以下四个建议：
（1）管制部门按规定严格管制这许可证的发放。但允许任何具备能力的公司，通过严格的步骤和审批办法进入电信市场。
（2）根据电信业务范围不同，许可证划分成不同种类，分别使用不同的管制措施。以确保业务均衡，结构合理。
（3）有偿使用电信资源，如无线电频率。或采用竞价拍卖，或采用比较选择。使投资者不再盲目，为管制者提供工作经费。
（4）市场准入和电信资源的使用有严格的附带和限制条款或义务，来控制不好管制的资费和互联互通管制。
3. 不对称的数网竞争
数网竞争是中国电信产业实现有效竞争、走向国际竞争大舞台的有效途径。中国已经具备了数网并存、数网竞争格局的现实条件——通信网、广电网以及铁道、电力、石油等多个部门的专用通讯网等。并建议向中国广电发放全方位的电信业务许可证，允许它参与电信产业的市场竞争。目前中国政府已部分采纳此建议。数网竞争理论是由北京大学周其仁教授提出的，可参见周其仁的《数网竞争》。
所谓不对称的数网竞争指的是允许中国广电经营电信业务，参与电信市场的竞争，但短期内禁止中国电信进军广播电视产业进行视频和Internet业务的传输。这是由中国广电和中国电信的力量对比决定的。广电的网络整合性差，全程全网的技术整合性能低，而且系统管理也比较散乱。我们必须给予中国广电网络整合改造的时间。但同时我们必须认识到电信、有线电视和计算机网络三网合一，声像数据聚合网的出现是必然趋势。待到时机成熟，我们必须考虑向中国电信发放有线电视和Internet业务经营许可证，允许电信、有线电视和数据传输业务的交叉，真正实现扩大了的电信业的竞争格局。
另外，在数网竞争形成的过程中，政府部门必须与电信经营实体单位相脱钩，承认各运营商对网络的产权，打破过去网络之间相互排斥的局面，鼓励网络之间的租借、联接行为，甚至允许联通等公司与有线电视结盟，经营电信业务。这对于网络之间互联互通、相互融合，尽早实现有效竞争是有利的。
4. 把民营经济引入电信产业
我国现行的电信引入竞争的改革方略，电信开放的程度还不够。电信产业的营运资本都是国有资本。单一的所有制结构（仅仅是全民所有制形式）对形成有效竞争是不利的。不引入民营因素，电信产业无法行成可操作的市场竞争（周其仁，2002）。开放市场竞争和引入民营因素是电信改革不可分离的两个侧面。周其仁还指出，原来我国电信产业独家行政垄断和单一国有制互为表里，要在这样的结构中引进市场竞争，必须开放竞争和引入民营经济因素双管齐下。引入民营因素有两种方法：
其一，可以考虑向民间开放电信企业的股权。我国的电信企业在海外上市，已经是中国电信业股权开放民间持有的开端。但还需要向国内的民间资本开放。英国政府把BT（英国电信）股份的98％上市开放，结果BT变得更具竞争力。这可以作为引入民营经济有利于产业发展的明证。
其二，可以考虑让民营经济独立经营电信运营业务。电信产业可以分为两个性质不同的部分：一是网络部分，该部分具有明显的规模经济特性，需要投入巨大的资本；二是业务运营部分，该部分不需太大的投资。民营资本完全有能力独立提供电信服务。当然，这需要租借网络提供商的网络。
基础网络部分开放数网竞争，形成国有控股大电信公司竞争的框架；各种电信增值服务，却成为中小民营企业开阔的活动舞台。两个部分的引入竞争必然能够给中国电信业带来经久不衰的活力。