“行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的行为。”与行政处罚、行政强制等传统管理方式相比，它具有非强制性、主动补充性、主体优势性、行为引导性、方法多样性等特点。在福建省工商局的领导下，泉州市工商局从2003年开始探索在日常管理实践中运用行政指导柔性管理方式，逐步在行政许可、行政确认领域建立登记事务教导制，引导、提示相对人作出正确的投资选择和申办各项登记事务：在监管执法领域建立查处违法疏导制，教育当事人自觉、自愿纠正违法行为，及时消除和避免违法：在规范秩序防范风险领域建立规范经营劝导制，劝导相对人依法规范经营，建立健全各种经营管理制度：在服务经济发展领域建立维权兴企引导制，引导消费者正确开展维权活动、引导企业依法维护自身合法权益，实施品牌战略，提升市场竞争力。泉州市工商局的做法推动了工商机关实现监管方式从刚性为主向刚柔相济转变，实现政府职能从管制型为主向服务型政府的转变，在构建和谐社会过程中发挥出应有的作用。本文将立足泉州工商行政指导实践，对工商行政管理机关如何运用行政指导，促进和谐监管作一探讨。
　　
　　一、依法行政：运用行政指导促进和谐监管的立足依据
　　
　　工商机关运用行政指导符合依法行政原则。依法行政要求行政机关的行政行为必须有法律依据。但事实上，并非所有行政指导行为都能找到明确的法律依据。我们认为，对行政指导这种不具有强制力的行为要求有明确的法律依据显然是不现实的、不符合行政管理需要的。运用行政指导，应当在实质法治理念的指引下，对依法行政的“法”作广义上的理解——除了宪法、法律、法规、规章，还包括法律的精神、原则及规则。首先，法律精神、原则及规则是工商机关运用行政指导的内在依据，依据法理，授益性行政行为可以在没有法律依据的情况下实施。行政指导不具有强制性而具有利益诱导性，由行政机关依行政目的而采用符合法律精神原则。法律精神、原则及规则在法律实践中已经证明具有最基础的导向功能，工商机关依据其实施各种行政指导行为体现出了法治精神。其次，有关法律文件及政策是工商机关运用行政指导的原则依据，包括司法解释承认、国家政策鼓励等。最后，现行法中有关行政指导的零星规定是工商机关开展行政指导的直接依据。我国现行法律虽然没有关于行政指导的直接和明确的系统规定，但是却有一些关于行政指导的零星规定，其提法一般是“指导”、“引导”、“鼓励”、“提倡”等等。这些规定，就是我国行政机关开展行政指导的法律依据。在依法行政的前提下，行政指导具备成为工商机关实现和谐监管这一目的的手段的可能性。
　　依法行政也是工商机关和谐监管的首要要求。在依法行政的前提下，与行政处罚、行政强制等强制性管理手段相比较，行政指导由于其给予相对人更多的选择权，更有利于保护相对人权益，有利于促进和谐监管，营造管理者与被管理者之间的和谐关系。行政指导的非强制性这一本质属性，决定了行政指导作为工商机关实现和谐监管的手段的必然性。行政指导与和谐监管具有内在统一性。一方面，行政指导与和谐监管共同要求工商机关在进行行政管理时必须遵循尊重和保障人权、越权无效、信赖保护、程序正当、行政公开等原则，这表明行政指导与和谐监管具有共同的内在要求——保护相对人利益；另一方面，和谐监管本身亦应当是工商机关运用行政指导的行政目的之一，这不仅是构建和谐社会的要求，也是保障公平正义、保护公民权益等基本行政管理理念的要求。因此，立足于依法行政，行政指导是工商机关实现和谐监管的必然选择。
　　
　　二、执法需求：运用行政指导促进和谐监管的现实基础
　　
　　工商机关现行管理手段的不足及实践中遇到的执法困境，需要一种新型的管理方式来解决问题，而行政指导既能解决这些现实问题，又对工商机关向“主动型”、“服务型”政府转变具有重要意义。
　　从理论上看，行政指导能解决工商行政管理工作的现实需要。首先，它解决了工商机关长期以来单纯依赖行政处罚、行政强制两种管理手段进行市场经济秩序管理产生的问题。一是行政处罚、行政强制自身局限性导致监管效果不理想。一方面。运用这两种手段进行的是事后监管，不能起到防患于未然的作用；另一方面，运用行政处罚和行政强制进行监管，容易出现治标不治本的现象，难以达到标本兼治的效果。二是忽略行政处罚、行政强制的手段性，将行政处罚作为监管的目的，出现了为处罚而处罚的现象。三是长期以来的“命令式”管理，阻碍工商机关服务形象的建立。这些问题的存在，要求工商机关必须突破传统管理方式。寻找新型管理方式作为行政处罚、行政强制的补充。其次，它解决了运用传统管理手段无法解决的问题。一是有职能无职权问题。如对工商机关“运用法律和行政手段进行宏观监督管理”、“鼓励、支持和引导个体私营企业发展”等职能，法律就没有赋予具体的职权。运用行政指导，因其不需有明确的法律依据，工商机关可以根据行政目的，充分运用行政指导手段履行职能。二是有责任无手段问题。如工商机关负有流通领域食品安全监管的责任，但缺乏相应的事前强制性管理手段，容易造成监管漏洞。工商机关运用行政指导可以对食品安全进行事前管理，引导食品经营者建立健全相关的食品质量检测和管理制度，引导其规范化经营，防范食品安全事故的发生。再次。行政指导可以解决行政管理公正价值与效率有机统一的需要，一方面，行政指导的非强制性、行为引导性等特点，有助于弥补传统管理方式在民主、自由、平等三大价值上的缺失，体现现代法治的精髓；另一方面，行政指导是提高行政效益的良好方式，体现在：1、行政指导对于工商机关来说是一种积极有为的行为，是履行行政职责的行为，工商机关所掌握的信息可以为相对人充分利用，避免资源浪费；2、行政指导由相对人自由选择是否接受，体现了服务行政，避免产生行政摩擦，可以节约行政救济成本。“行政指导对我国的市场经济建设体现着巨大的价值，不失为市场经济条件下公共行政管理方式的最佳选择”。
　　从实践上看，工商机关运用行政指导取得了良好效果。实践是检验真理的唯一标准。泉州市工商局开展行政指导工作取得的良好效果进一步证明了行政指导符合工商机关充分履行职能的现实要求。一是提高执法效能。泉州工商通过开展行政指导，改善了行政执法环境，解决了一些长期困扰监管的老问题。如德化浔中工商所在查处辖区内7家无照经营加油站时，运用行政指导说服其主动停业，并指导符合条件的经营者办理证照，不符合条件的经营者转行经营，取得了良好的效果。二是促进职能到位。如2005年泉州市工商局运用行政指导，成功引导150多家未办理注销登记的被吊销企业组织清算，办理注销登记，而在2004年，全市没有一家被吊销企业到工商机关办理注销登记。三是树立执法为民的 新形象。通过运用行政指导，新的行政理念得到了树立，新的政企关系逐渐建立，行政民主化建设进一步加强。如永春蓬壶工商所对一水果种植经营企业进行了包装装潢保护方面的行政指导，促进了企业发展壮大。该企业因此赠送了工商所一面“企业好参谋’’锦旗。四是提升服务层次。工商机关以前也有开展服务工作，但通过运用行政指导，服务层次明显提高。如泉州市工商局指导企业注册商标、争创著名、驰名商标工作就取得了明显的成效。截止至2007年8月，全市注册商标总量达4.7万多件，占全国1.6％强；国家总局认定的驰名商标共28件：福建省著名商标356件，占全省41.3％，居全省第一。这成为推动泉州市品牌经济快速发展的一支重要力量。
　　
　　三、规范建设：运用行政指导促进和谐监管的制度保障
　　
　　运用行政指导促进和谐监管需要规范建设。“由于行政指导本身的灵活性，并不需要法律的明确授权，在是否采用行政指导手段上有很大的自由裁量权，这就可能出现不受法律约束的行政活动。”工商机关运用行政指导，如果没有相关的程序及制度加以规范，就可能出现违法的行政指导，损害相对人的利益。因此，必须建立相应的制度，保障行政指导的依法运用，方能实现和谐监管的目的。
　　实践中，规范建设在泉州工商行政指导实践中发挥了重要作用，保障了行政指导的规范运用，从而促进了和谐监管。泉州市工商局在探索行政指导工作中一直注重各项规章制度的建立健全。2004年，泉州市工商局探索制定了《行政指导程序规定》，对实施行政指导的原则、方法、步骤、要求。监督、救济等进行全面规范，并依据该《程序规定》制定了《行政指导审议暂行办法》、《行政指导监督暂行办法》、《行政指导评估暂行办法》三项配套制度。上述工作制度在实践中为泉州市工商机关的行政指导行为提供了相对稳定和统一的行为模式，发挥了抑制行政指导行为随意性，避免权力滥用，提高行为效率的作用，保障了行政指导工作的规范开展。此外，为保证行政指导在工商机关的顺畅运用，实现工商行政指导的日常化、业务化、长效化和规范化，还必须建立一套反应灵敏、运转协调、良性互动、高效有序的行政指导运行机制。泉州市工商局现已初步建立工商所行政指导运行机制，形成“段区为主、窗口分流、所长协调、法制监督、定期考核”的行政指导工作机制，初步建立行政指导责任制度、行政指导流转制度、行政指导登记统计制度、行政指导办理制度、行政指导监督考核制度等各项工作制度，做到既分工又协作，各司其职，各负其责，共同推进行政指导工作。
　　理论上，保障行政指导规范运行应当通过明确、规范行政指导程序、明确行政指导责任及建立健全行政指导监督救济制度三个方面来进行。行政指导虽然是行政管理的一种良好手段，但使用不恰当就可能出现种种问题，比如行政指导不符合行政目的、强制相对人接受行政指导等。由于行政机关的使用不当而给相对人带来的不利后果，应当有相关法律来确定行政机关是否应当承担责任、如何承担责任，给予相对人权利救济和保障。因此，笔者认为，保障行政指导规范运行。最根本的是立法保障。首先，应当制定有关行政指导程序的法律或法规。正当程序作为“看得见的公正”是任何法律行为合法性的根本保障，对于无需明确实体法依据即可实施的行政指导而言，程序具有更为重要的意义。制定统一的行政程序法已经正式列入我国近期立法计划，行政指导的程序可以作为行政程序法的一部分。其次，应当修改完善《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等相关法律，建立完善行政指导的监督救济制度。在有关法律法规尚未对此作出规定的情况下，为保证行政指导在工商机关的规范运用，笔者建议国家工商总局根据工商行政管理工作的特点，先行专门制定规章或者规范性文件，指导和保障工商行政指导的正确开展。
　　
　　四、和谐社会：行政指导与和谐监管的共同目标追求
　　
　　和谐社会，要求政府与群众之间、群众与群众之间、人与自然之间，都要和谐相处。对工商机关而言，参与构建和谐社会，主要是在部门形象方面，努力建设和维护作为政府部门之一的工商机关与群众之间的和谐关系：在履行职能方面，努力建设和维护经营者与经营者之间、经营者与消费者之间的和谐关系。通过运用行政指导，工商机关的监管方式从刚性向刚柔相济转变，从而可以树立亲和的、服务的、为民的工商形象：通过运用行政指导，工商机关可以充分履行职能，提高管理的效能，从而建立和维护和谐有序的社会主义市场经济秩序，建立和维护和谐的经营者之间、经营者与消费者之间的关系，最终实现和谐监管。
　　
　　第一，运用行政指导符合构建和谐社会的价值理念。民主法治与公平正义是社会主义和谐社会的重要特点。首先，和谐社会作为一种国家治理目标。必须依赖于法治——“治理之发达，在法治之发达”——法治是建设和谐社会的根本保证。“法治是民主、自由、平等、人权、理性、文明、秩序、效益与合法性的完美结合”。行政指导首先实现的是法治基本价值，继而实现和谐社会这一目标。其次，行政指导本身是在民主政治理念的孕育下形成的一种新型的管理手段，其本质特征之一是民主，因此，其在价值追求上与和谐社会具有天然的一致性，第三，从行政指导所具有的规制、调整和引导、促进作用来看，行政机关与相对人处于平等地位，行政指导协调行政机关与行政相对人的关系，促成政府行为与公众选择的一致，可以说，“和谐乃是行政指导的重要价值追求”。
　　
　　第二，运用行政指导是政府发挥主动引导作用的良好方式。构建和谐社会，要求政府扮演积极主动的引导者的角色。行政指导是行政机关适应多样化的社会管理需求的主动行为，是行政机关实施的对相对人具有利益诱导性的行为。行政指导的主动补充性和行为引导性特征符合构建和谐社会的要求。运用行政指导为工商机关在构建和谐社会的进程中发挥作用提供保证。
　　
　　第三，运用行政指导是处理好行政管理关系的良好方式。和谐原本是指一种事物之间搭配合理与匀称的关系。建设和谐社会，要求政府必须处理好与社会公众的关系，必须认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。运用行政指导，工商机关可以及时解决各种难点、热点、弱点和重点问题，切实解决人民群众的需要。如泉州安溪县、永春县工商局针对山区农资消费投诉多的问题，指导农资经营者健全经营管理制度。保证了农资商品的质量，有效降低了投诉率：南安洪濑工商所指导食品经营者建立完善的食品质量监督、售后保障等制度，保证了食品质量，有效维护了食品安全。
　　综上所述，行政指导是工商机关实现和谐监管，参与构建和谐社会的重要手段；是推进政府职能转变，加强民主政治建设的突破口：将行政指导这一柔性管理手段与工商机关长期使用的行政处罚等刚性管理手段结合。是工商机关在依法行政框架下实现和谐监管的必然选择。