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摘要：农村基层政府和广大农民群众遇到的法律问题与日俱增，农村基层司法行政机构的职能弱化问题日益凸显，给传统农村基层司法行政管理模式带来了许多新的问题和挑战。因此，应改变原有管理观念、管理体制及管理方式，促进传统农村基层司法行政向以主动介入、部门联动和社会参与为特色的新型农村基层司法行政服务模式转变。当前，可以村（居）自治组织为依托，通过搭建村（居）一级工作平台，吸纳、整合多方力量，促使农村基层司法行政机构将法制宣传教育、人民调解、社区矫正、帮教安置、法律维权等多项职能延伸到最基层的村、组和社区，形成多方参与、共同作用的农村基层司法行政综合服务体系。为此，需要重点研究和解决农村基层司法行政机构的职能延伸范围以及村（居）法务组织的职能内容、自治性质、资金支持等问题，从而保障农村基层司法行政服务模式创新的合法性，促进村（居）法务组织在承接农村基层司法行政服务职能的轨道上实现自身的独特性、独立性、延续性。
关键词：城乡统筹；基层司法行政；职能延伸；法务前沿工程；村（居）法务工作站
中图分类号：D926.1 文献标识码：Ａ文章编号：1003-854X(2012)04-0131-06
农村社会是中国社会的基础，社会管理的重点在基层、在农村。当前，在推进城乡统筹的背景下，农村不仅是社会管理的重点，也是整个社会建设的重点。面对转型期农村社会关系复杂化、矛盾多样化的新形势，如何改革传统的矛盾疏导机制、构建新型的社会稳定机制，是农村社会管理的新课题。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》第一次以党的文献的形式确定了司法行政工作服务农村改革发展的重大任务，既给基层司法行政带来了极为广阔的法律服务市场，也带来了化解农村社会新型矛盾纠纷的现实挑战，更带来了如何推进农村民主法治建设的新任务和新要求。本研究通过分析湖北罗田农村社会变迁和基层司法行政所面临的问题，以全县创建实施的“法务前沿工程”为介入视角，探讨在城乡一体化发展背景下农村基层司法行政工作机制的变化，以促进传统农村基层司法行政向以主动介入、部门联动和社会参与为特色的新型农村基层司法行政服务模式的转变。
一、农村基层司法行政服务模式创新的动机和背景
政府创新是社会经济发展的必然要求，地方发展是地方政府创新宏观而持久的背景。① 目前，湖北罗田农村社会结构和管理模式正在发生两个突出的变化，一是农村基层政府和广大农民群众遇到的
* 本文系2012年教育部人文社会科学研究一般项目“乡镇治理中的政府与民众良性互动机制建构研究”（项目编号：12YJA710016）、2008年国家社会科学基金重大项目“健全农村民主管理制度对策研究”（项目编号：08&ZD028）的成果。
法律问题与日俱增，二是农村基层司法行政机构的职能弱化问题日益凸显。这两个变化不仅使传统的农村矛盾疏导和纠纷解决机制遭到破坏，而且使传统的农村基层司法行政管理模式受到挑战。
1. 日益凸现的职能弱化对农村基层司法行政的挑战
我国司法行政体系中，街道、乡镇司法所是最基层的组织机构，担负着具体组织实施基层司法行政各项业务工作、直接面向广大群众提供法律服务和法律保障的重要职能。乡镇司法所是司法行政工作面向农村基层、服务农民群众的重要渠道和前沿阵地，无论是与刑罚执行、劳动教养有关的社区矫正、安置帮教，还是人民调解、法律服务、法律援助、依法治理、法制宣传等工作，都与维护农村基层的社会稳定息息相关。
但在当前，乡镇司法所的职能弱化问题日益凸显，成为制约农村基层司法行政工作进一步发展的重要瓶颈。以罗田为例，全县7 个镇5 个乡，每个乡镇司法所不到2名工作人员，却担负着几十个村（居）的法制宣传、法律保障和法律服务工作。比如，凤山镇司法所有助理员2 名，但有社区矫正对象24 人、刑释解教人员68 人，单靠司法所自己来管，只能完成摸底排查、数据统计工作。同时，在实际工作中，绝大部分乡镇党委、政府都是把乡镇司法所当作自己的内设机构，把司法助理员当作乡镇的行政人员或事业单位的工作人员来使用的。通常是，乡镇司法所的助理员除了承担法务职能工作以外，还要同乡镇干部一样承担行政包点、计划生育、殡葬改革等其他乡镇工作，同时还要身兼数职，如综治办副主任、信访办副主任等，完成乡镇党委、政府交办的其他工作任务。
由于长期负重工作，乡镇司法所只能疲于应付、顾此失彼，这样不仅严重影响了业务工作的正常开展，制约了农村司法行政事业的发展，而且导致农村干群对乡镇司法所的满意度逐渐降低，其基础地位被动摇，开始面临被边缘化的窘境。对此，司法部部长吴爱英曾经在全国基层司法行政工作会议上强调：“基层是司法行政工作的基础。加强司法行政基层建设，直接影响和决定着司法行政工作的全局。基层稳则全局稳，基层活则全局活，基层强则全局兴。”②
2. 农村社会结构变化引发的农村社会管理问题
农村社会管理是一项复杂的系统工程。建构与农村社会阶段变化相适应的社会管理机制是农村社会发展的必然要求。当前既是农村群众得到实惠最多的时期，也是农村社会矛盾和问题相对较多的时期。③ 原有的农村社会管理模式已难以适应，农村社会矛盾的对抗性，尤其是利益受损农民对基层干部或者政府的对抗和抵制程度正日益加剧，从而深刻影响到农村社会秩序的维持。④
特别是，伴随农村基层政府和广大农民群众遇到的法律问题与日俱增、法律服务需求量越来越大，农村法律服务的资源匮乏与供给不足问题日益凸显。比如，在罗田县，近年来随着县域经济的发展和农村普法工作的深入，农民的维权意识逐渐增强，农村的利益冲突显著增加，并且矛盾纠纷逐渐由原来的村民之间、村民与集体之间扩展到村民与社会之间，宅基地纠纷、经济合同纠纷、产权纠纷、经营活动纠纷等不断涌现，呈现出主体多元化、内容复杂化、调处疑难化等特点。如何从综合性、持续性和动态性的特点出发，优化农村基层司法行政资源配置，满足农村基层政府和广大农民群众的法律服务需求，是摆在农村基层司法行政机关面前的一个亟待解决的新课题。
作为农村社会管理工作的直接参与者，基层司法行政机关不仅要突出矛盾调解和特殊人群管理工作，还要进一步整合职能，发挥教育、服务、援助功能，为农村社会管理创新提供有力的服务保障。当前，涉及农民切身利益的民生问题日益增多，在处理纷繁复杂的农村社会矛盾中，公检法等部门“打击”、“惩治”的“硬”职能遭遇重重阻力，而注重“预防”、“教育”、“感化”作用的司法行政“软”手段能够取得良好的社会效果。因此，充分发挥农村基层司法行政的职能优势，凸显农村基层司法行政工作在创新农村社会管理与构建农村和谐社会中的作为和地位，对于整个司法行政事业的改革与发展具有十分重要的意义。
二、农村基层司法行政服务模式创新的价值与目标
政府创新的目标是积极回应公共需求，改善生活质量，提高政府公信度。⑤ 罗田“法务前沿工程”以村（居）自治组织为依托，整合乡镇司法所干警、村（居）干部、社会志愿者和其他社会力量，在村（居）一级搭建法务前沿工作站，使司法行政机关将法制宣传教育、人民调解、社区矫正、帮教安置、法律维权等多项职能延伸到村、组和社区。这一农村基层司法行政服务模式的创新，呈现出以下几个维度的价值与目标：
1. 优化司法行政职能
优化职权配置是目前司法体制改革内容的最大亮点。农村基层司法行政服务模式创新，首先要重新定位农村基层司法行政机构的职能，解决该管什么和不该管什么的问题。其关键是科学划分基层政府、司法行政机构、村民自治组织的职责内容，避免乡镇司法所成为乡镇政府的内设机构，同时防止村（居）法务组织成为乡镇司法所的延伸机构。其次，要将农村基层司法行政工作的目标定位于满足广大农民群众最基本、最重要、最突出的法律需求，集中有限的资金和力量着重解决农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。同时，还要改进提供法律服务的方式，充分利用社会和民间的力量以及多方面的积极性，通过政府主导、社会运作、村民互助等多种途径，解决农村基层司法行政机构该管的事情和如何管好的问题。
2. 行动主体多元化
公共治理理论认为，多元化的治理主体之间相互依赖、相互作用和平等协商，表现在运行机制上，最终必然形成一种自主自治的网络。⑥ 这一网络要求各种治理主体依靠各自的优势和资源，通过对话来增进理解，最终建立一种公共事务的管理联合体。农村基层司法行政机构的职能履行同样也需要社会组织的介入和配合，以应对社会转型过程中政府和市场失灵所引起的问题。特别是，在农村工作中，相当多的矛盾纠纷涉及不同的部门或单位，单靠乡镇司法所干警和人民调解员的力量很难从根本上解决问题，这就不仅需要整合人民调解、律师、公证、基层法律服务、司法鉴定等力量，还要加强与公安、法院、检察院、信访及有关行政事业单位、行业协会的联动，并同农村社会组织、村民自治组织开展合作，推动法律服务化解、人民调解与司法调解、行政调解联动，构成农村矛盾纠纷调解的联动体系。
3. 农村社区成员参与
现代社会管理绝不可能单独依靠政府来完成。为此，党的十七大强调，要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。在此意义上讲，社会管理是一种“大管理”，它与社会治理紧密相联，应促进政府管理功能与社会治理机制有机融合，加快形成政府、社会、企业、公民共同治理的大格局。⑦ 因此，农村基层司法行政机构在面对农村社区及农民群众履行职能和提供服务的过程中，不仅要切实发挥自身的主导作用，而且要组织动员社会力量、社区成员积极参与，努力实现组织形式的多样化和服务主体的多元化。在这一过程中，农村社区成员的参与是社区成员主体地位的体现，社区成员不再是被动的被管理、被服务的对象，而是主动的参与管理、提供服务的主体。农村社区成员的广泛参与，不仅可以保证农村基层司法行政服务决策的科学性和可行性，还有助于增加决策的社会可接受性。
三、农村基层司法行政服务模式创新的结构与功能
地方政府创新并非都是实质性的内容创新。很多情况下，创新很可能就是对做事方式的调整与改进，通过“结合”、“组合”、“联系”，实现多项工作、任务、程序的协同运作，解决以往“单打一”所不能解决的问题。⑧ 正是在这个层面，罗田“法务前沿工程”通过搭建村（居）一级法务工作平台和吸纳、整合多方力量，形成多方参与、共同作用的农村基层司法行政综合服务体系，促使农村基层司法行政机构的职能得到了更加充分的发挥。
1. 农村基层司法行政服务模式创新的结构
自2008年初开始在河铺、匡河、白庙河三个乡镇试点至今，罗田“法务前沿工程”已经形成比较规范的运作模式，构建起县、乡（镇）、村（居）三级司法行政的服务网络，实现了组织建设网络化、参与力量社会化、服务触角系统化的工作机制。具体来讲：
第一，明确组织领导和奖惩政策。县、乡党委政府均成立了以分管领导为组长的“法务前沿工程”领导小组，将“法务前沿工程”纳入乡镇年度目标考核的重要内容，纳入全县社会治安综合治理目标管理责任书的考核内容，同时纳入乡（镇）、村（居）干部与工资挂钩的绩效考核内容，与综治工作同布置、同检查、同考核、同奖惩。
第二，司法行政机关组织实施。基层司法行政机关指导村（居）级法务前沿工作站的制度建设和业务建设，建立规范的工作制度和工作程序；开展拉网式的整村培训活动，培训村（居）法务前沿工作站工作人员和社会志愿者；指导村（居）民依法建制，以制治村（居）；指导一般性纠纷的调处工作，参与重大疑难纠纷的调解，确保矛盾纠纷及时妥善地得到预防和化解；培育“法务前沿工程”工作典型，总结推广先进经验。
第三，村级工作阵地具体开展。村（居）级法务前沿工作站开展矛盾纠纷排查调处；开展法律进农户活动，组织村民学习法律法规和国家政策；帮教本村（居）刑满释放人员，协助解决工作生活实际问题；协助监管本村（居）矫正对象，及时反馈活动情况；帮助本村（居）外出务工人员联系法律服务人员解决涉法问题，维护农民工合法权益；帮助村（居）民联系公证服务；为经济困难的村（居）民联系法律援助服务；定期上报工作进展情况。
第四，相关部门之间协调联动。如法院加强社区矫正和审前社会调查工作的衔接，提高人民调解协议的采信率；检察院加大对社区矫正工作的监督力度，确保矫正质量；公安局加强对社区矫正对象的帮教监管工作；民政部门积极解决社区矫正和安置帮教对象生活中的实际困难；劳动保障部门积极为没有自谋职业能力的矫正、帮教对象提供职业技能培训机会，并指导就业；宣传部门加强信息沟通和反馈，大力推广工作典型，创造良好的舆论氛围和社会环境；县政法委每季度召开联席会议，了解工作情况，加强跟踪督办，促进部门联动。
2. 农村基层司法行政服务模式创新的功能
罗田“法务前沿工程”把基层司法行政机构的职能向社区、村（居）下移，依托村（居）组织开展司法行政工作，促进司法行政机构的职能与村民自治组织的职能相结合，成为服务农村社会管理的新抓手。目前，这一新型服务模式的功能主要包括：
第一，延伸司法行政职能。“法务前沿工程”依托村（居）组织开展工作，克服了乡镇司法所人力不足这一缺陷，实现了司法所职能的延伸。村（居）委会建立了法务前沿工作站，相当于拥有了一个专属于自己的“小司法所”，而司法干警的参与和业务指导则保证了整个工作的专业性和权威性。
第二，整合法律服务资源。“法务前沿工程”有效整合、调动村（居）委会和农民群众等社会力量，聘任中心户长、无职党员、退休干部、乡村教师、德高望重的老人和为群众热心服务的老板等本地精英、社会贤达为志愿者，对他们进行业务培训。这些志愿者的群众身份和在群众中的威望，使他们在开展群众工作时发挥了其他人很难替代的特殊作用，成为维护农村基层社会稳定的一支重要力量。
第三，搭建部门联动平台。“法务前沿工程”联动县直各职能部门、各乡（镇）村（居），建立了“一加多”的跨部门协调工作模式。特别是在解决土地问题、拆迁补偿问题、经济纠纷问题、农民工追讨工资问题等复杂的矛盾纠纷的过程中，“法务前沿工程”通过推动部门、单位之间相互协调、共同出力，改变了传统的各司其职的局面，加强了部门、单位之间的合作与联系，成为实现上下贯通、左右协调工作网络体系中的一个重要平台。
第四，畅通群众诉求渠道。“法务前沿工程”促进了乡镇司法所同村（居）组织的联系，能够及时了解和掌握重大社情民意和纠纷隐患，从源头上预防和化解各类矛盾纠纷。特别是，乡镇司法所利用自身独有的专业性、权威性和相对独立性，通过协商谈判的调解方式实现定纷止争，或者通过引导当事人走诉讼渠道解决纠纷，变堵为疏，实现了矛盾化解在基层、化解在萌芽状态。
四、农村基层司法行政服务模式创新的边界与限度
政府创新作为一项复杂的系统工程，需要各种配套措施、制度的支持，以完善创新内容并解决创新过程中出现的各种问题。罗田“法务前沿工程”作为中部地区的一种地方政府创新，本身也具有局部性、局限性的特点，并带有缺乏规律性和持续性的弱点。为此，今后一方面要倡导有规划的创新，将“法务前沿工程”导向合乎规律的通道上来，另一方面要强化持续性创新，将“法务前沿工程”变为持续不断的行为模式。而在当前则需要重点研究和解决“法务前沿工程”实践中已经或即将凸现出来的障碍和问题，及时厘定农村基层司法行政服务模式创新的边界与限度。
1. 合理界定农村基层司法行政机构的职能延伸范围，使其在发挥基层司法行政服务职能的轨道上具备自身的合法性
司法行政职能的延伸是有限度的，同时又是应当受到有效规制的。“法务前沿工程”这一迎合现实需求的职能延伸行为并没有直接充分的法律根据和严格的程序规则，因而对于如何延伸职能要把握好“度”，慎重对待，严格管理。特别是当基层司法行政机构将主要精力花在对村（居）一级法务前沿工作站的管理、指导、协调等方面，并使自身的工作融入当地党委、政府的中心工作之时，实际上其地位就从直接服务者更多地变成了间接管理者。这时，可能会出现司法部所严禁的超越职权、参与非职务活动的问题，如直接参与联合执法、征地拆迁、招商引资、村镇建设等。而超越法定职权、承担非本职任务，不仅涉及是否侵犯其他部门职权的问题，还涉及国家宝贵的司法行政资源能否承受额外工作量的问题。如果足够保证履行额外任务的需要，则说明按职能延伸、分工所配置的资源数量不尽合理，有节约的必要和空间；如果没有多余资源可供额外工作的需要，则会使司法行政工作缺乏正常的保障。由此，农村基层司法行政机构的服务模式创新必须首先落实宪法和法律规定，准确理解并正确实践延伸职能，把握好行使职权的边界和限度，依法有所为、有所不为、为所当为，使基层司法行政工作专一化、专业化、专门化，避免因围绕农村基层党政中心工作而削弱自身应尽的公共服务职能。其次，要把握基层司法行政权的基层性、保障性和服务性特点，禁止以基层司法行政权代替或者干扰其他国家权力、社区自治权利的正常行使。最后，要尽快出台相关的政策指导意见，引导基层司法行政机关和工作人员既坚持把化解农村社会矛盾的价值追求贯彻到执法办案的各个环节，又坚持在法定授权之内做好职能延伸工作；并且，出台相应的工作规范和禁止性规定，防止在职能延伸过程中可能出现的滥用职权的违法现象；同时，及时全面地掌握实施情况，总结经验教训，把总体部署与分类指导结合起来，积极稳妥地推进。
2. 准确把握村（居）法务前沿工作站的触角职能，使其在发挥基层司法行政服务职能的轨道上凸显自身的独特性
赋予部门或组织职能必须以其能够胜任为前提。面对当前政府各个部门层层下移到村（居）的一系列农村社区服务工作，“法务前沿工程”规定的村（居）法务前沿工作站的法务职能不仅超出了村（居）干部的能力范围，同时也对志愿者的能力和素质提出了非常高的要求。司法行政工作特别是法律服务、适用是一项专业性很强的工作，而乡镇司法所仅通过每月一次的法律政策知识、纠纷调解技巧等业务培训，很难保证培养出村里真正懂法用法的“法律明白人”。所以，倚重于村（居）法务工作站把矛盾纠纷化解在村里，完成“小事不出组、大事不出村、矛盾不上交”的依法治村目标，全然不顾解决过程是否“以事实为依据、以法律为准绳”，极有可能造就一个个“民间法”与“国家法”、乡土共同体与国家共同体相脱节的“无法无天”的“土围子”。在我们看来，将村（居）法务前沿工作站的职能边界定位于农村基层司法行政的触角可能更为合理，这不仅能充分发挥其在社区地缘、法务资源方面的优势，给村民提供法律服务方面的信息和帮助，同时还能广泛搜集村居民情，第一时间掌握矛盾纠纷情况并及时报告，使农村基层司法行政机关多了一个纠纷苗头的探测器、矛盾冲突的减压阀、社会动态的预警仪。当发现矛盾纠纷时，工作站的成员都有义务第一时间介入，稳定事态的发展，至于要达成怎样的协议以及接受调解还是诉诸法律则应该全凭当事人的意愿。只有这样，才能明晰乡村司法行政服务网络之间的内部关系，简化并凸显村（居）法务前沿工作站的独特职能地位。当然，与其配套，欲进一步改革和完善农村基层司法行政服务体系，还需要根据服务需求、服务产品性质等加以分类，建构多元化的农村法律服务主体和运行机制。比如，必须由农村基层司法行政部门承担的法律服务职能，不宜一般地推向社会、推向村（居），少量的法律服务需要通过“养人”才能“养事”，更多的法律服务可以采取购买方式，即“养事不养人”，将竞争机制引入农村法律服务，以保证服务主体能够提供价廉质优的服务产品。
3. 科学定位村（居）法务前沿工作站的自治性质，使其在发挥基层司法行政服务职能的轨道上保持自身的独立性
理性化社会的组织建构是自组织过程，这是个人参与公共事务必要的组织基础。农村基层司法行政开展服务进社区，同样需要农民的合作和参与，而农民的合作和参与也需要组织，但组织一定要是农民的自愿行为，否则，单纯以外部力量推动或强制农民合作、参与，结果往往是农民一切听命于上，会大大弱化农民之间的有机联系和自我整合能力。⑨ 从这个角度来看，罗田全县412个村庄、社区全部要求统一建立法务前沿工作站，所有的法务前沿工作站必须全部适用统一的软硬件建设标准等，无疑显示出一种外部力量对农村社会的强力整合。这种自上而下推进的设置方式和严格的工作责任制，使得村（居）法务前沿工作站体现出一定程度的“官办”或“半官办”色彩，实际工作中很容易产生以下后果：一是缺乏内在力量的支撑，持续性不强；二是强迫命令和“一刀切”；三是组织成本高，效率递减；四是在组织农民的过程中造成农民主体性的失落。在我们看来，作为农村基层社会自治的一种载体，以村（居）自治组织为依托，以村（居）干部、社会志愿者和其他社会力量为主体的村（居）法务前沿工作站，应该根据各村庄村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的目标来设立。首先，应确立“需设即设，不需设则不设”的原则，设还是不设由村民会议或村民代表会议自主决定。因为法律服务的专业人才不可能在每个村都能落实，而对专业法务人才的服务需求也不一定在每个村都存在。同时，村（居）法务前沿工作站作为一种社会自治载体，其在日常管理方面应具有更多的开放性，基层司法行政机构应仅限于提供基本的原则和制度框架，而不应规定得过多过细，严重捆缚村（居）法务前沿工作站的创新空间和行动能力。在此意义上，我们认为，农村基层司法行政的服务模式创新，不应该只是简单地保存或设立机构，或是组织农民开展一些法务活动。更需做到的是，尊重社会自治的自身规律和发展需求，建构起充分体现农民主体地位、适应社会主义新农村建设需要的，上下贯通、城乡一体的新型基层司法行政机构服务平台，并在这一平台上实现自上而下的国家管理与农村社会的自我管理的有效衔接与良性互动。
4. 有效保障村（居）法务前沿工作站的资金支持，使其在发挥基层司法行政服务职能的轨道上实现自身的延续性
社区是社会的基本单元，是基层党委政府加强社会管理、提供公共服务的基础平台。新农村建设中，伴随着政府管理重心的下移，许多部门都提出了本部门业务工作进农村社区的要求。但多数部门不是把服务送进社区，而只是简单地把机构设到社区、把任务交给社区，相应的职权和经费却没有给社区，并习惯性地将农村社区理事会、村民委员会当成本部门的下属单位，再次造成“上面千条线，下面一根针”的局面。在基层司法行政服务模式创新的过程中，“法务前沿工程”同样也是较多地关注基层司法行政机关自身的基础建设、硬件配置、交通工具、现代化办公设施等方面的投入，而对于位居第一线的村（居）法务前沿工作站则关心不够、投入较少。特别是，有些基层司法行政部门对职能延伸缺乏正确的认识，把法律服务“进”村（居）误作为各项工作“给”村（居），增加了村（居）治理的负担，加重了村（居）法务前沿工作站的行政化倾向，致使其自治功能未能得到有效发挥。不可否认，村（居）法务前沿工作站与社区居民联系紧密，在开展群众性、社会性工作方面有其自身优势，有必要协助基层司法行政部门开展相应工作，但如果要持续性、长远性地开展互助与合作，则应当实行“权随责走，费随事转”，做到责权利配套到位。为此，需要进一步做好两个方面：一是属于村（居）法务前沿工作站自治范围的工作，基层司法行政部门要搞好服务，加强指导，更好发挥村（居）法务前沿工作站的自治功能；二是属于基层司法行政部门自己的工作，如需要村（居）法务前沿工作站协助，则应该实行准入制度。目前江苏、浙江、重庆、天津、湖南、云南等地在城市社区建设中已经建立并开始实行社区工作准入制，即除法律、法规和政策明确规定应由社区承担的工作以外，区、镇（街）级各部门的相关组织机构、工作任务等要进入社区，均须经社区建设领导小组审核批准；对确实需要社区协助完成的工作任务，应明确工作内容、对象、权限、时限和拨付的经费，按照“费随事转”的原则，根据交办工作量的大小、难易程度、所需人员多少以及时间长短，由交办部门给予社区相应的工作经费或补贴。在“法务前沿工程”实践中实行准入制，对于实现基层政府统筹安排、基层司法行政部门依法指导、村（居）法务前沿工作站依法自治三者之间的良性互动具有一定的积极作用，符合目前新型的农村基层司法行政服务体系的基本要求。
注释：
① 杨雪冬：《地方政府创新形式与特点》，《学习时报》2008年1月28日，第6版。
② 吴爱英：《大力加强司法行政基层建设 为党和国家工作大局服务》，《人民调解》2005年第10期。
③ 农民日报编辑部：《构建农村和谐社会的基础性工程》，《农民日报》2011年3月25日，第1版。
④ 唐鸣、张丽琴：《农村社会稳定研究：共识与分歧、局限与进路》，《社会主义研究》2012年第1期。
⑤ 陈雪莲：《国外政府创新的研究与实践》，《国家行政学院学报》2010年第1期。
⑥ 沈荣华、周义程：《善治理论与我国政府改革的有限性导向》，《理论探讨》2003年第5期。
⑦ 张子良：《社会管理如何实现“大管理”》，《解放日报》2011年4月12日，第6版。
⑧ 吴建南、马亮等：《中国地方政府创新的动因、特征与绩效》，《管理世界》2007年第8期。
⑨ 徐勇：《如何认识当今的农民、农民合作与农民组织》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2007年第1期。
作者简介：陈荣卓，男，1980年生，湖北武汉人，法学博士，华中师范大学政治学研究院副教授，湖北武汉，430079；唐鸣，男，1957年生，湖北武汉人，法学博士，华中师范大学政治学研究院副院长、中国农村研究院副院长，教授、博士生导师，湖北武汉，430079。
（责任编辑刘龙伏）
关键词：城乡统筹；基层司法行政；职能延伸；法务前沿工程；村（居）法务工作站
中图分类号：D926.1 文献标识码：Ａ文章编号：1003-854X(2012)04-0131-06
农村社会是中国社会的基础，社会管理的重点在基层、在农村。当前，在推进城乡统筹的背景下，农村不仅是社会管理的重点，也是整个社会建设的重点。面对转型期农村社会关系复杂化、矛盾多样化的新形势，如何改革传统的矛盾疏导机制、构建新型的社会稳定机制，是农村社会管理的新课题。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》第一次以党的文献的形式确定了司法行政工作服务农村改革发展的重大任务，既给基层司法行政带来了极为广阔的法律服务市场，也带来了化解农村社会新型矛盾纠纷的现实挑战，更带来了如何推进农村民主法治建设的新任务和新要求。本研究通过分析湖北罗田农村社会变迁和基层司法行政所面临的问题，以全县创建实施的“法务前沿工程”为介入视角，探讨在城乡一体化发展背景下农村基层司法行政工作机制的变化，以促进传统农村基层司法行政向以主动介入、部门联动和社会参与为特色的新型农村基层司法行政服务模式的转变。
一、农村基层司法行政服务模式创新的动机和背景
政府创新是社会经济发展的必然要求，地方发展是地方政府创新宏观而持久的背景。① 目前，湖北罗田农村社会结构和管理模式正在发生两个突出的变化，一是农村基层政府和广大农民群众遇到的
* 本文系2012年教育部人文社会科学研究一般项目“乡镇治理中的政府与民众良性互动机制建构研究”（项目编号：12YJA710016）、2008年国家社会科学基金重大项目“健全农村民主管理制度对策研究”（项目编号：08&ZD028）的成果。
法律问题与日俱增，二是农村基层司法行政机构的职能弱化问题日益凸显。这两个变化不仅使传统的农村矛盾疏导和纠纷解决机制遭到破坏，而且使传统的农村基层司法行政管理模式受到挑战。
1. 日益凸现的职能弱化对农村基层司法行政的挑战
我国司法行政体系中，街道、乡镇司法所是最基层的组织机构，担负着具体组织实施基层司法行政各项业务工作、直接面向广大群众提供法律服务和法律保障的重要职能。乡镇司法所是司法行政工作面向农村基层、服务农民群众的重要渠道和前沿阵地，无论是与刑罚执行、劳动教养有关的社区矫正、安置帮教，还是人民调解、法律服务、法律援助、依法治理、法制宣传等工作，都与维护农村基层的社会稳定息息相关。
但在当前，乡镇司法所的职能弱化问题日益凸显，成为制约农村基层司法行政工作进一步发展的重要瓶颈。以罗田为例，全县7 个镇5 个乡，每个乡镇司法所不到2名工作人员，却担负着几十个村（居）的法制宣传、法律保障和法律服务工作。比如，凤山镇司法所有助理员2 名，但有社区矫正对象24 人、刑释解教人员68 人，单靠司法所自己来管，只能完成摸底排查、数据统计工作。同时，在实际工作中，绝大部分乡镇党委、政府都是把乡镇司法所当作自己的内设机构，把司法助理员当作乡镇的行政人员或事业单位的工作人员来使用的。通常是，乡镇司法所的助理员除了承担法务职能工作以外，还要同乡镇干部一样承担行政包点、计划生育、殡葬改革等其他乡镇工作，同时还要身兼数职，如综治办副主任、信访办副主任等，完成乡镇党委、政府交办的其他工作任务。
由于长期负重工作，乡镇司法所只能疲于应付、顾此失彼，这样不仅严重影响了业务工作的正常开展，制约了农村司法行政事业的发展，而且导致农村干群对乡镇司法所的满意度逐渐降低，其基础地位被动摇，开始面临被边缘化的窘境。对此，司法部部长吴爱英曾经在全国基层司法行政工作会议上强调：“基层是司法行政工作的基础。加强司法行政基层建设，直接影响和决定着司法行政工作的全局。基层稳则全局稳，基层活则全局活，基层强则全局兴。”②
2. 农村社会结构变化引发的农村社会管理问题
农村社会管理是一项复杂的系统工程。建构与农村社会阶段变化相适应的社会管理机制是农村社会发展的必然要求。当前既是农村群众得到实惠最多的时期，也是农村社会矛盾和问题相对较多的时期。③ 原有的农村社会管理模式已难以适应，农村社会矛盾的对抗性，尤其是利益受损农民对基层干部或者政府的对抗和抵制程度正日益加剧，从而深刻影响到农村社会秩序的维持。④
特别是，伴随农村基层政府和广大农民群众遇到的法律问题与日俱增、法律服务需求量越来越大，农村法律服务的资源匮乏与供给不足问题日益凸显。比如，在罗田县，近年来随着县域经济的发展和农村普法工作的深入，农民的维权意识逐渐增强，农村的利益冲突显著增加，并且矛盾纠纷逐渐由原来的村民之间、村民与集体之间扩展到村民与社会之间，宅基地纠纷、经济合同纠纷、产权纠纷、经营活动纠纷等不断涌现，呈现出主体多元化、内容复杂化、调处疑难化等特点。如何从综合性、持续性和动态性的特点出发，优化农村基层司法行政资源配置，满足农村基层政府和广大农民群众的法律服务需求，是摆在农村基层司法行政机关面前的一个亟待解决的新课题。
作为农村社会管理工作的直接参与者，基层司法行政机关不仅要突出矛盾调解和特殊人群管理工作，还要进一步整合职能，发挥教育、服务、援助功能，为农村社会管理创新提供有力的服务保障。当前，涉及农民切身利益的民生问题日益增多，在处理纷繁复杂的农村社会矛盾中，公检法等部门“打击”、“惩治”的“硬”职能遭遇重重阻力，而注重“预防”、“教育”、“感化”作用的司法行政“软”手段能够取得良好的社会效果。因此，充分发挥农村基层司法行政的职能优势，凸显农村基层司法行政工作在创新农村社会管理与构建农村和谐社会中的作为和地位，对于整个司法行政事业的改革与发展具有十分重要的意义。
二、农村基层司法行政服务模式创新的价值与目标
政府创新的目标是积极回应公共需求，改善生活质量，提高政府公信度。⑤ 罗田“法务前沿工程”以村（居）自治组织为依托，整合乡镇司法所干警、村（居）干部、社会志愿者和其他社会力量，在村（居）一级搭建法务前沿工作站，使司法行政机关将法制宣传教育、人民调解、社区矫正、帮教安置、法律维权等多项职能延伸到村、组和社区。这一农村基层司法行政服务模式的创新，呈现出以下几个维度的价值与目标：
1. 优化司法行政职能
优化职权配置是目前司法体制改革内容的最大亮点。农村基层司法行政服务模式创新，首先要重新定位农村基层司法行政机构的职能，解决该管什么和不该管什么的问题。其关键是科学划分基层政府、司法行政机构、村民自治组织的职责内容，避免乡镇司法所成为乡镇政府的内设机构，同时防止村（居）法务组织成为乡镇司法所的延伸机构。其次，要将农村基层司法行政工作的目标定位于满足广大农民群众最基本、最重要、最突出的法律需求，集中有限的资金和力量着重解决农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。同时，还要改进提供法律服务的方式，充分利用社会和民间的力量以及多方面的积极性，通过政府主导、社会运作、村民互助等多种途径，解决农村基层司法行政机构该管的事情和如何管好的问题。
2. 行动主体多元化
公共治理理论认为，多元化的治理主体之间相互依赖、相互作用和平等协商，表现在运行机制上，最终必然形成一种自主自治的网络。⑥ 这一网络要求各种治理主体依靠各自的优势和资源，通过对话来增进理解，最终建立一种公共事务的管理联合体。农村基层司法行政机构的职能履行同样也需要社会组织的介入和配合，以应对社会转型过程中政府和市场失灵所引起的问题。特别是，在农村工作中，相当多的矛盾纠纷涉及不同的部门或单位，单靠乡镇司法所干警和人民调解员的力量很难从根本上解决问题，这就不仅需要整合人民调解、律师、公证、基层法律服务、司法鉴定等力量，还要加强与公安、法院、检察院、信访及有关行政事业单位、行业协会的联动，并同农村社会组织、村民自治组织开展合作，推动法律服务化解、人民调解与司法调解、行政调解联动，构成农村矛盾纠纷调解的联动体系。
3. 农村社区成员参与
现代社会管理绝不可能单独依靠政府来完成。为此，党的十七大强调，要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。在此意义上讲，社会管理是一种“大管理”，它与社会治理紧密相联，应促进政府管理功能与社会治理机制有机融合，加快形成政府、社会、企业、公民共同治理的大格局。⑦ 因此，农村基层司法行政机构在面对农村社区及农民群众履行职能和提供服务的过程中，不仅要切实发挥自身的主导作用，而且要组织动员社会力量、社区成员积极参与，努力实现组织形式的多样化和服务主体的多元化。在这一过程中，农村社区成员的参与是社区成员主体地位的体现，社区成员不再是被动的被管理、被服务的对象，而是主动的参与管理、提供服务的主体。农村社区成员的广泛参与，不仅可以保证农村基层司法行政服务决策的科学性和可行性，还有助于增加决策的社会可接受性。
三、农村基层司法行政服务模式创新的结构与功能
地方政府创新并非都是实质性的内容创新。很多情况下，创新很可能就是对做事方式的调整与改进，通过“结合”、“组合”、“联系”，实现多项工作、任务、程序的协同运作，解决以往“单打一”所不能解决的问题。⑧ 正是在这个层面，罗田“法务前沿工程”通过搭建村（居）一级法务工作平台和吸纳、整合多方力量，形成多方参与、共同作用的农村基层司法行政综合服务体系，促使农村基层司法行政机构的职能得到了更加充分的发挥。
1. 农村基层司法行政服务模式创新的结构
自2008年初开始在河铺、匡河、白庙河三个乡镇试点至今，罗田“法务前沿工程”已经形成比较规范的运作模式，构建起县、乡（镇）、村（居）三级司法行政的服务网络，实现了组织建设网络化、参与力量社会化、服务触角系统化的工作机制。具体来讲：
第一，明确组织领导和奖惩政策。县、乡党委政府均成立了以分管领导为组长的“法务前沿工程”领导小组，将“法务前沿工程”纳入乡镇年度目标考核的重要内容，纳入全县社会治安综合治理目标管理责任书的考核内容，同时纳入乡（镇）、村（居）干部与工资挂钩的绩效考核内容，与综治工作同布置、同检查、同考核、同奖惩。
第二，司法行政机关组织实施。基层司法行政机关指导村（居）级法务前沿工作站的制度建设和业务建设，建立规范的工作制度和工作程序；开展拉网式的整村培训活动，培训村（居）法务前沿工作站工作人员和社会志愿者；指导村（居）民依法建制，以制治村（居）；指导一般性纠纷的调处工作，参与重大疑难纠纷的调解，确保矛盾纠纷及时妥善地得到预防和化解；培育“法务前沿工程”工作典型，总结推广先进经验。
第三，村级工作阵地具体开展。村（居）级法务前沿工作站开展矛盾纠纷排查调处；开展法律进农户活动，组织村民学习法律法规和国家政策；帮教本村（居）刑满释放人员，协助解决工作生活实际问题；协助监管本村（居）矫正对象，及时反馈活动情况；帮助本村（居）外出务工人员联系法律服务人员解决涉法问题，维护农民工合法权益；帮助村（居）民联系公证服务；为经济困难的村（居）民联系法律援助服务；定期上报工作进展情况。
第四，相关部门之间协调联动。如法院加强社区矫正和审前社会调查工作的衔接，提高人民调解协议的采信率；检察院加大对社区矫正工作的监督力度，确保矫正质量；公安局加强对社区矫正对象的帮教监管工作；民政部门积极解决社区矫正和安置帮教对象生活中的实际困难；劳动保障部门积极为没有自谋职业能力的矫正、帮教对象提供职业技能培训机会，并指导就业；宣传部门加强信息沟通和反馈，大力推广工作典型，创造良好的舆论氛围和社会环境；县政法委每季度召开联席会议，了解工作情况，加强跟踪督办，促进部门联动。
2. 农村基层司法行政服务模式创新的功能
罗田“法务前沿工程”把基层司法行政机构的职能向社区、村（居）下移，依托村（居）组织开展司法行政工作，促进司法行政机构的职能与村民自治组织的职能相结合，成为服务农村社会管理的新抓手。目前，这一新型服务模式的功能主要包括：
第一，延伸司法行政职能。“法务前沿工程”依托村（居）组织开展工作，克服了乡镇司法所人力不足这一缺陷，实现了司法所职能的延伸。村（居）委会建立了法务前沿工作站，相当于拥有了一个专属于自己的“小司法所”，而司法干警的参与和业务指导则保证了整个工作的专业性和权威性。
第二，整合法律服务资源。“法务前沿工程”有效整合、调动村（居）委会和农民群众等社会力量，聘任中心户长、无职党员、退休干部、乡村教师、德高望重的老人和为群众热心服务的老板等本地精英、社会贤达为志愿者，对他们进行业务培训。这些志愿者的群众身份和在群众中的威望，使他们在开展群众工作时发挥了其他人很难替代的特殊作用，成为维护农村基层社会稳定的一支重要力量。
第三，搭建部门联动平台。“法务前沿工程”联动县直各职能部门、各乡（镇）村（居），建立了“一加多”的跨部门协调工作模式。特别是在解决土地问题、拆迁补偿问题、经济纠纷问题、农民工追讨工资问题等复杂的矛盾纠纷的过程中，“法务前沿工程”通过推动部门、单位之间相互协调、共同出力，改变了传统的各司其职的局面，加强了部门、单位之间的合作与联系，成为实现上下贯通、左右协调工作网络体系中的一个重要平台。
第四，畅通群众诉求渠道。“法务前沿工程”促进了乡镇司法所同村（居）组织的联系，能够及时了解和掌握重大社情民意和纠纷隐患，从源头上预防和化解各类矛盾纠纷。特别是，乡镇司法所利用自身独有的专业性、权威性和相对独立性，通过协商谈判的调解方式实现定纷止争，或者通过引导当事人走诉讼渠道解决纠纷，变堵为疏，实现了矛盾化解在基层、化解在萌芽状态。
四、农村基层司法行政服务模式创新的边界与限度
政府创新作为一项复杂的系统工程，需要各种配套措施、制度的支持，以完善创新内容并解决创新过程中出现的各种问题。罗田“法务前沿工程”作为中部地区的一种地方政府创新，本身也具有局部性、局限性的特点，并带有缺乏规律性和持续性的弱点。为此，今后一方面要倡导有规划的创新，将“法务前沿工程”导向合乎规律的通道上来，另一方面要强化持续性创新，将“法务前沿工程”变为持续不断的行为模式。而在当前则需要重点研究和解决“法务前沿工程”实践中已经或即将凸现出来的障碍和问题，及时厘定农村基层司法行政服务模式创新的边界与限度。
1. 合理界定农村基层司法行政机构的职能延伸范围，使其在发挥基层司法行政服务职能的轨道上具备自身的合法性
司法行政职能的延伸是有限度的，同时又是应当受到有效规制的。“法务前沿工程”这一迎合现实需求的职能延伸行为并没有直接充分的法律根据和严格的程序规则，因而对于如何延伸职能要把握好“度”，慎重对待，严格管理。特别是当基层司法行政机构将主要精力花在对村（居）一级法务前沿工作站的管理、指导、协调等方面，并使自身的工作融入当地党委、政府的中心工作之时，实际上其地位就从直接服务者更多地变成了间接管理者。这时，可能会出现司法部所严禁的超越职权、参与非职务活动的问题，如直接参与联合执法、征地拆迁、招商引资、村镇建设等。而超越法定职权、承担非本职任务，不仅涉及是否侵犯其他部门职权的问题，还涉及国家宝贵的司法行政资源能否承受额外工作量的问题。如果足够保证履行额外任务的需要，则说明按职能延伸、分工所配置的资源数量不尽合理，有节约的必要和空间；如果没有多余资源可供额外工作的需要，则会使司法行政工作缺乏正常的保障。由此，农村基层司法行政机构的服务模式创新必须首先落实宪法和法律规定，准确理解并正确实践延伸职能，把握好行使职权的边界和限度，依法有所为、有所不为、为所当为，使基层司法行政工作专一化、专业化、专门化，避免因围绕农村基层党政中心工作而削弱自身应尽的公共服务职能。其次，要把握基层司法行政权的基层性、保障性和服务性特点，禁止以基层司法行政权代替或者干扰其他国家权力、社区自治权利的正常行使。最后，要尽快出台相关的政策指导意见，引导基层司法行政机关和工作人员既坚持把化解农村社会矛盾的价值追求贯彻到执法办案的各个环节，又坚持在法定授权之内做好职能延伸工作；并且，出台相应的工作规范和禁止性规定，防止在职能延伸过程中可能出现的滥用职权的违法现象；同时，及时全面地掌握实施情况，总结经验教训，把总体部署与分类指导结合起来，积极稳妥地推进。
2. 准确把握村（居）法务前沿工作站的触角职能，使其在发挥基层司法行政服务职能的轨道上凸显自身的独特性
赋予部门或组织职能必须以其能够胜任为前提。面对当前政府各个部门层层下移到村（居）的一系列农村社区服务工作，“法务前沿工程”规定的村（居）法务前沿工作站的法务职能不仅超出了村（居）干部的能力范围，同时也对志愿者的能力和素质提出了非常高的要求。司法行政工作特别是法律服务、适用是一项专业性很强的工作，而乡镇司法所仅通过每月一次的法律政策知识、纠纷调解技巧等业务培训，很难保证培养出村里真正懂法用法的“法律明白人”。所以，倚重于村（居）法务工作站把矛盾纠纷化解在村里，完成“小事不出组、大事不出村、矛盾不上交”的依法治村目标，全然不顾解决过程是否“以事实为依据、以法律为准绳”，极有可能造就一个个“民间法”与“国家法”、乡土共同体与国家共同体相脱节的“无法无天”的“土围子”。在我们看来，将村（居）法务前沿工作站的职能边界定位于农村基层司法行政的触角可能更为合理，这不仅能充分发挥其在社区地缘、法务资源方面的优势，给村民提供法律服务方面的信息和帮助，同时还能广泛搜集村居民情，第一时间掌握矛盾纠纷情况并及时报告，使农村基层司法行政机关多了一个纠纷苗头的探测器、矛盾冲突的减压阀、社会动态的预警仪。当发现矛盾纠纷时，工作站的成员都有义务第一时间介入，稳定事态的发展，至于要达成怎样的协议以及接受调解还是诉诸法律则应该全凭当事人的意愿。只有这样，才能明晰乡村司法行政服务网络之间的内部关系，简化并凸显村（居）法务前沿工作站的独特职能地位。当然，与其配套，欲进一步改革和完善农村基层司法行政服务体系，还需要根据服务需求、服务产品性质等加以分类，建构多元化的农村法律服务主体和运行机制。比如，必须由农村基层司法行政部门承担的法律服务职能，不宜一般地推向社会、推向村（居），少量的法律服务需要通过“养人”才能“养事”，更多的法律服务可以采取购买方式，即“养事不养人”，将竞争机制引入农村法律服务，以保证服务主体能够提供价廉质优的服务产品。
3. 科学定位村（居）法务前沿工作站的自治性质，使其在发挥基层司法行政服务职能的轨道上保持自身的独立性
理性化社会的组织建构是自组织过程，这是个人参与公共事务必要的组织基础。农村基层司法行政开展服务进社区，同样需要农民的合作和参与，而农民的合作和参与也需要组织，但组织一定要是农民的自愿行为，否则，单纯以外部力量推动或强制农民合作、参与，结果往往是农民一切听命于上，会大大弱化农民之间的有机联系和自我整合能力。⑨ 从这个角度来看，罗田全县412个村庄、社区全部要求统一建立法务前沿工作站，所有的法务前沿工作站必须全部适用统一的软硬件建设标准等，无疑显示出一种外部力量对农村社会的强力整合。这种自上而下推进的设置方式和严格的工作责任制，使得村（居）法务前沿工作站体现出一定程度的“官办”或“半官办”色彩，实际工作中很容易产生以下后果：一是缺乏内在力量的支撑，持续性不强；二是强迫命令和“一刀切”；三是组织成本高，效率递减；四是在组织农民的过程中造成农民主体性的失落。在我们看来，作为农村基层社会自治的一种载体，以村（居）自治组织为依托，以村（居）干部、社会志愿者和其他社会力量为主体的村（居）法务前沿工作站，应该根据各村庄村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的目标来设立。首先，应确立“需设即设，不需设则不设”的原则，设还是不设由村民会议或村民代表会议自主决定。因为法律服务的专业人才不可能在每个村都能落实，而对专业法务人才的服务需求也不一定在每个村都存在。同时，村（居）法务前沿工作站作为一种社会自治载体，其在日常管理方面应具有更多的开放性，基层司法行政机构应仅限于提供基本的原则和制度框架，而不应规定得过多过细，严重捆缚村（居）法务前沿工作站的创新空间和行动能力。在此意义上，我们认为，农村基层司法行政的服务模式创新，不应该只是简单地保存或设立机构，或是组织农民开展一些法务活动。更需做到的是，尊重社会自治的自身规律和发展需求，建构起充分体现农民主体地位、适应社会主义新农村建设需要的，上下贯通、城乡一体的新型基层司法行政机构服务平台，并在这一平台上实现自上而下的国家管理与农村社会的自我管理的有效衔接与良性互动。
4. 有效保障村（居）法务前沿工作站的资金支持，使其在发挥基层司法行政服务职能的轨道上实现自身的延续性
社区是社会的基本单元，是基层党委政府加强社会管理、提供公共服务的基础平台。新农村建设中，伴随着政府管理重心的下移，许多部门都提出了本部门业务工作进农村社区的要求。但多数部门不是把服务送进社区，而只是简单地把机构设到社区、把任务交给社区，相应的职权和经费却没有给社区，并习惯性地将农村社区理事会、村民委员会当成本部门的下属单位，再次造成“上面千条线，下面一根针”的局面。在基层司法行政服务模式创新的过程中，“法务前沿工程”同样也是较多地关注基层司法行政机关自身的基础建设、硬件配置、交通工具、现代化办公设施等方面的投入，而对于位居第一线的村（居）法务前沿工作站则关心不够、投入较少。特别是，有些基层司法行政部门对职能延伸缺乏正确的认识，把法律服务“进”村（居）误作为各项工作“给”村（居），增加了村（居）治理的负担，加重了村（居）法务前沿工作站的行政化倾向，致使其自治功能未能得到有效发挥。不可否认，村（居）法务前沿工作站与社区居民联系紧密，在开展群众性、社会性工作方面有其自身优势，有必要协助基层司法行政部门开展相应工作，但如果要持续性、长远性地开展互助与合作，则应当实行“权随责走，费随事转”，做到责权利配套到位。为此，需要进一步做好两个方面：一是属于村（居）法务前沿工作站自治范围的工作，基层司法行政部门要搞好服务，加强指导，更好发挥村（居）法务前沿工作站的自治功能；二是属于基层司法行政部门自己的工作，如需要村（居）法务前沿工作站协助，则应该实行准入制度。目前江苏、浙江、重庆、天津、湖南、云南等地在城市社区建设中已经建立并开始实行社区工作准入制，即除法律、法规和政策明确规定应由社区承担的工作以外，区、镇（街）级各部门的相关组织机构、工作任务等要进入社区，均须经社区建设领导小组审核批准；对确实需要社区协助完成的工作任务，应明确工作内容、对象、权限、时限和拨付的经费，按照“费随事转”的原则，根据交办工作量的大小、难易程度、所需人员多少以及时间长短，由交办部门给予社区相应的工作经费或补贴。在“法务前沿工程”实践中实行准入制，对于实现基层政府统筹安排、基层司法行政部门依法指导、村（居）法务前沿工作站依法自治三者之间的良性互动具有一定的积极作用，符合目前新型的农村基层司法行政服务体系的基本要求。
注释：
① 杨雪冬：《地方政府创新形式与特点》，《学习时报》2008年1月28日，第6版。
② 吴爱英：《大力加强司法行政基层建设 为党和国家工作大局服务》，《人民调解》2005年第10期。
③ 农民日报编辑部：《构建农村和谐社会的基础性工程》，《农民日报》2011年3月25日，第1版。
④ 唐鸣、张丽琴：《农村社会稳定研究：共识与分歧、局限与进路》，《社会主义研究》2012年第1期。
⑤ 陈雪莲：《国外政府创新的研究与实践》，《国家行政学院学报》2010年第1期。
⑥ 沈荣华、周义程：《善治理论与我国政府改革的有限性导向》，《理论探讨》2003年第5期。
⑦ 张子良：《社会管理如何实现“大管理”》，《解放日报》2011年4月12日，第6版。
⑧ 吴建南、马亮等：《中国地方政府创新的动因、特征与绩效》，《管理世界》2007年第8期。
⑨ 徐勇：《如何认识当今的农民、农民合作与农民组织》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2007年第1期。
作者简介：陈荣卓，男，1980年生，湖北武汉人，法学博士，华中师范大学政治学研究院副教授，湖北武汉，430079；唐鸣，男，1957年生，湖北武汉人，法学博士，华中师范大学政治学研究院副院长、中国农村研究院副院长，教授、博士生导师，湖北武汉，430079。
（责任编辑刘龙伏）