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PPP ——政府和社会资本合作模式，是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择社会资本，双方订立合同，明确权责利，由社会资本提供公共服务，政府依据绩效评价结果向社会资本支付相应对价。PPP自1995年进入我国，2014年之后国家开始大力推广，目前部分地区已在地铁、垃圾处理、污水处理、供热供水等项目中实现成功应用。研究和推进PPP，对缓解地方政府基本建设资金压力、提高公共服务质量有重要意义。
PPP有关背景形势
（1）国家严控地方政府直接融资，PPP发展空间扩大。
2014年以前，全国各地基本建设融资形成大量银行贷款。中央为了遏制地方政府债务规模持续增长，防范地方政府债务风险，出台融资禁令，锁定地方政府债务余额，严禁违规新增债务，以往债务通过代发政府债券逐步消化，政府债务管理写入《预算法》，违规举债实施终身问责。在这种形势下，地方政府基本建设资金受到严重制约，一些项目因亟待建设引入社会资本，PPP模式逐步运用。
（2）国家出台鼓励政策和规范文件，PPP大力推行。
2014年起，国家将PPP作为全面深化改革的重要手段大力推广，国家层面各部委连续出台鼓励政策，对部分社会急需、项目发展前景好的鼓励类项目，通过以奖代补、参与投资等形式予以积极扶持。近期，国家政策要求，政府参与的新建污水、垃圾处理项目强制实施PPP模式。PPP规模正逐年提升。
（3）地方政府收支矛盾严重，PPP亟待研究。一是地方政府债务压力大。各地政府债务余额高企，且2018年开始地方政府债券开始进入还款期，还款压力逐年增大。二是建设工程多，各地方政府要发展，满足居民基本公共服务需要，需要大量基本建设资金。三是融资渠道少。目前地方政府只有地方政府债券一种融资渠道，但还需受限额控制，在新项目建设方面，PPP模式运用亟待研究。
PPP项目的特点
（1）机制运行较为严密，但周期较长。一是限定范围。PPP仅对公共服务领域开放，具体包括：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等。二是識别严格。项目在实施PPP模式前，必须通过“两评”，一是物有所值评价，论证采用PPP模式是否比传统采购模式更能提升社会效率，建设维护成本是否合适；二十财政承受能力论证，验证政府是否能够承受采用PPP模式带来的财政支m压力，目前国家规定PPP支出不得超过当年一般公共预算支出的10%。三是周期较长。PPP项目一般规模大、年限长，一般达到10年以上，其运作必须严格遵照国家设定的程序以及协议框架。程序上，需经过项目识别一项目准备一项目采购一项目执行一项目移交共5个阶段；运营上，政府、社会资本、咨询机构、金融机构4方各自都有明确职责，运营过程中每个阶段都要绩效评价。因PPP论证复杂、涉及面多，从项目论证到落地一般最少需要1年时间。
（2）缓解政府短期融资压力，但成本较高。一方面，有利于政府控制负债规模。PPP项目由项目公司运营，项目公司由社会资本设立，政府方可参股（不控股）。项目公司融资不会直接引起参股的政府平台公司（国有企业）负债增加；政府在项目运营期通过财政补贴进行支持，也不受政府债务限额直接影响。另一方面，可平滑财政支出压力。PPP项目投资初期资金主要由社会资本筹集，政府仅需每年进行较小比例的中短期投资补助或长期运营补贴，政府短期资金投入压力得到缓解。然而，因为社会资本的融资成本通常高于政府融资成本，且PPP模式需要保证社会资本的合理回报收益，因此PPP总成本高于政府建设成本，特别是无收益或收益较少的项目，PPP成本明显较高。
（3）可提高公共服务质量，但项目选择难。PPP项目重在运营，社会资本进入到公共服务领域后，一方面，可减轻政府专业人员配备的压力，控制职能机构的设置，实现“政事分开”，加陕政府职能转变；另一方面可放宽准人、打破垄断、引进竞争、鼓励创新、增加新动能。最重要的是，通过市场机制的作用，激发社会资本创新积极性，社会资本通过合理设置项目赢利点，可有效降低项目运行成本，同时社会资本先进专业的管理水平得以引入，可大大提高公共服务质量。但目前来看，区级层面项目以无收益的公益项目为主，可设计的盈利点不多，导致项目选择困难。
PPP模式与传统模式下财政承受能力比较
PPP项目根据付费机制不同可分为三类：政府付费、可行性缺口补助、使用者付费，付费机制的选择需根据项目领域及具体情况决定。
（1）政府付费。该类项目特点是为社会提供公共服务，以非盈利为目的，付费资金基本全由政府承担，财政支出压力较大，如市政道路、河道整治等。对于地方政府来说绝大多数公共服务项目均符合该模式特征。假设某工程总投资规模约20亿元，建设期2年，运营期10年，社会资本融资成本比政府融资成本高20%、合理收益率约7%（我国GDP增速）测算。如政府直接投资建设，总支m 27.84亿元；如采用PPP模式，预计政府付费支出35.35亿元，PPP模式较传统模式成本增加7.51亿元。
（2）可行性缺口补助。是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司经济补助。如综合管廊、轨道交通（城际交通）、公共交通项目，医院、教育、垃圾处理等。以某地下管廊项目为例，假设总投资10亿元，建设期2年，运营期10年。如政府直接建设，总支出是1114亿元；如采用PPP模式，预计政府付费支出为14.13亿元，PPP模式较传统模式建设成本增加2.99亿元。但是如果PPP模式下社会资本方在赢利点方面设计恰当，可增加项目的使用者付费收入，进一步降低财政支出成本。
（3）使用者付费。此类项目可以通过使用者付费实现投资回报，不会给政府造成直接的财政支出压力。如城镇供水、城市供热、收费停车场等项目。项目的收入主要来自两部分：一部分如自来水、热力、公交等项目，政府将收人权以特许经营的方式授予于社会资本方，相当于间接减少了政府财力；另一部分来自社会资本方或PPP咨询机构对项目赢利点的挖掘，例如，宁阳某项目，最初是将道路改造、河道整治及公园建设打包的政府付费项目，后经PPP咨询机构的设计，在公园部分加入咖啡馆等收费性娱乐设施，经组合打包，用有收益的项目支持打包项目的成本支出，项目转变为使用者付费模式，在满足社会资本的合理收益外，项目还将产生超额收益，对于超额部分政府可参与分红。 开展PPP模式的思路建议
（1）科学选择项目。项目选择是开展PPP模式的关键，从三种回报机制和实际情况来看，政府付费模式下政府支出压力大，一般情况下不建议采用该种模式；使用者付费模式对政府支出压力小，但地方政府一般无符合的项目；为缓解基建财力紧张，目前应从可行性缺口补助模式项目人手，筛选有部分收益的项目开展PPP。例如，地下综合管廊，此类项目投资规模大，后续有部分人廊收益，而且上级明确要求建设，时间上不是很紧迫，能够达到PPP运作时间要求，建议可以采取PPP模式建设。通过项目的运作，逐步研究完善我区PPP工作机制，积累运作经验。
（2）完善组织机制。PPP模式运行具有严密规范特点，推进过程中涉及行政审批、行业监管、财政补贴等众多相关部门，建议由地方政府成立多部门联合工作小组，涵盖财政、发改、国土、住建、环保、审计等部门。领导小组负责制定行政区域内的PPP项目相关政策，审核PPP项目规范性文件，安排部署PPP项目工作；協调解决项目管理中的重点、难点问题；审核PPP项目财政安排资金规模、年度实施计划，统筹PPP模式的政府投资项目资金管理工作；负责PPP项目的联合审查和相关协调工作。项目主管部门作为政府授权的项目实施单位，负有主体责任和主导作用，负责牵头项目的全过程管理。
（3）注重中介作用。PPP模式涉及工程管理、专业技术、财务、法律、金融、税务等不同领域，建议实施方案编制应委托具备一定业绩和能力的设计或咨询机构，发挥专业机构在交易结构、产品定价、投融资、财务分析、风险分配等方面积累的经验优势，使项目方案设计更加科学严谨并不断优化。实践证明，一家优秀的咨询公司，往往可以通过盈利点的设计将项目由政府付费模式优化为可行性缺口补助或使用者付费模式，有效降低财政支出压力，实现项目可持续发展。
（4）转变思路理念。只有权益的让渡，运营的风险责任才能真正转嫁至社会资本，社会资本的积极性才能得到充分释放。为更好利用社会资本的高效管理，提高服务的质量、降低运营成本，应转变工作理念，由“官办官营”向“官办民营”转变，政府让渡建设项目的部分主导权及收益，充分激发社会资本的主观能动性。例如，对于我区已建成的项目（如海滨公园等），可探讨采取TOT（转让一运营一移交）的方式移交社会资本方，社会资本掌握部分设计权后，一方面可通过盈利点的设计，增加项目的使用者付费收入，降低政府支出压力；另一方面社会资本方高效运营管理，可推进政府职能转变，提高公共服务质量。
（5）引入PPP发展基金。目前，为鼓励PPP模式发展，目前国家、省级政府均有设立PPP项目引导基金，主要以股权方式投入项目公司提供项目资金支持，拥有期限长、增信作用强、政策扶持力度大等优势。地方政府今后采用PPP模式的项目，应积极争取引入该基金。一方面，可解决一部分融资缺口，其增信能力也可为项目后续融资以及争取上级资金扶持，提供有力的撬动作用。另一方面，可以借助其严格的审批要求，提高我区项目的规范化操作水平，为项目的后续运营奠定基础。
PPP有关背景形势
（1）国家严控地方政府直接融资，PPP发展空间扩大。
2014年以前，全国各地基本建设融资形成大量银行贷款。中央为了遏制地方政府债务规模持续增长，防范地方政府债务风险，出台融资禁令，锁定地方政府债务余额，严禁违规新增债务，以往债务通过代发政府债券逐步消化，政府债务管理写入《预算法》，违规举债实施终身问责。在这种形势下，地方政府基本建设资金受到严重制约，一些项目因亟待建设引入社会资本，PPP模式逐步运用。
（2）国家出台鼓励政策和规范文件，PPP大力推行。
2014年起，国家将PPP作为全面深化改革的重要手段大力推广，国家层面各部委连续出台鼓励政策，对部分社会急需、项目发展前景好的鼓励类项目，通过以奖代补、参与投资等形式予以积极扶持。近期，国家政策要求，政府参与的新建污水、垃圾处理项目强制实施PPP模式。PPP规模正逐年提升。
（3）地方政府收支矛盾严重，PPP亟待研究。一是地方政府债务压力大。各地政府债务余额高企，且2018年开始地方政府债券开始进入还款期，还款压力逐年增大。二是建设工程多，各地方政府要发展，满足居民基本公共服务需要，需要大量基本建设资金。三是融资渠道少。目前地方政府只有地方政府债券一种融资渠道，但还需受限额控制，在新项目建设方面，PPP模式运用亟待研究。
PPP项目的特点
（1）机制运行较为严密，但周期较长。一是限定范围。PPP仅对公共服务领域开放，具体包括：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等。二是識别严格。项目在实施PPP模式前，必须通过“两评”，一是物有所值评价，论证采用PPP模式是否比传统采购模式更能提升社会效率，建设维护成本是否合适；二十财政承受能力论证，验证政府是否能够承受采用PPP模式带来的财政支m压力，目前国家规定PPP支出不得超过当年一般公共预算支出的10%。三是周期较长。PPP项目一般规模大、年限长，一般达到10年以上，其运作必须严格遵照国家设定的程序以及协议框架。程序上，需经过项目识别一项目准备一项目采购一项目执行一项目移交共5个阶段；运营上，政府、社会资本、咨询机构、金融机构4方各自都有明确职责，运营过程中每个阶段都要绩效评价。因PPP论证复杂、涉及面多，从项目论证到落地一般最少需要1年时间。
（2）缓解政府短期融资压力，但成本较高。一方面，有利于政府控制负债规模。PPP项目由项目公司运营，项目公司由社会资本设立，政府方可参股（不控股）。项目公司融资不会直接引起参股的政府平台公司（国有企业）负债增加；政府在项目运营期通过财政补贴进行支持，也不受政府债务限额直接影响。另一方面，可平滑财政支出压力。PPP项目投资初期资金主要由社会资本筹集，政府仅需每年进行较小比例的中短期投资补助或长期运营补贴，政府短期资金投入压力得到缓解。然而，因为社会资本的融资成本通常高于政府融资成本，且PPP模式需要保证社会资本的合理回报收益，因此PPP总成本高于政府建设成本，特别是无收益或收益较少的项目，PPP成本明显较高。
（3）可提高公共服务质量，但项目选择难。PPP项目重在运营，社会资本进入到公共服务领域后，一方面，可减轻政府专业人员配备的压力，控制职能机构的设置，实现“政事分开”，加陕政府职能转变；另一方面可放宽准人、打破垄断、引进竞争、鼓励创新、增加新动能。最重要的是，通过市场机制的作用，激发社会资本创新积极性，社会资本通过合理设置项目赢利点，可有效降低项目运行成本，同时社会资本先进专业的管理水平得以引入，可大大提高公共服务质量。但目前来看，区级层面项目以无收益的公益项目为主，可设计的盈利点不多，导致项目选择困难。
PPP模式与传统模式下财政承受能力比较
PPP项目根据付费机制不同可分为三类：政府付费、可行性缺口补助、使用者付费，付费机制的选择需根据项目领域及具体情况决定。
（1）政府付费。该类项目特点是为社会提供公共服务，以非盈利为目的，付费资金基本全由政府承担，财政支出压力较大，如市政道路、河道整治等。对于地方政府来说绝大多数公共服务项目均符合该模式特征。假设某工程总投资规模约20亿元，建设期2年，运营期10年，社会资本融资成本比政府融资成本高20%、合理收益率约7%（我国GDP增速）测算。如政府直接投资建设，总支m 27.84亿元；如采用PPP模式，预计政府付费支出35.35亿元，PPP模式较传统模式成本增加7.51亿元。
（2）可行性缺口补助。是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司经济补助。如综合管廊、轨道交通（城际交通）、公共交通项目，医院、教育、垃圾处理等。以某地下管廊项目为例，假设总投资10亿元，建设期2年，运营期10年。如政府直接建设，总支出是1114亿元；如采用PPP模式，预计政府付费支出为14.13亿元，PPP模式较传统模式建设成本增加2.99亿元。但是如果PPP模式下社会资本方在赢利点方面设计恰当，可增加项目的使用者付费收入，进一步降低财政支出成本。
（3）使用者付费。此类项目可以通过使用者付费实现投资回报，不会给政府造成直接的财政支出压力。如城镇供水、城市供热、收费停车场等项目。项目的收入主要来自两部分：一部分如自来水、热力、公交等项目，政府将收人权以特许经营的方式授予于社会资本方，相当于间接减少了政府财力；另一部分来自社会资本方或PPP咨询机构对项目赢利点的挖掘，例如，宁阳某项目，最初是将道路改造、河道整治及公园建设打包的政府付费项目，后经PPP咨询机构的设计，在公园部分加入咖啡馆等收费性娱乐设施，经组合打包，用有收益的项目支持打包项目的成本支出，项目转变为使用者付费模式，在满足社会资本的合理收益外，项目还将产生超额收益，对于超额部分政府可参与分红。 开展PPP模式的思路建议
（1）科学选择项目。项目选择是开展PPP模式的关键，从三种回报机制和实际情况来看，政府付费模式下政府支出压力大，一般情况下不建议采用该种模式；使用者付费模式对政府支出压力小，但地方政府一般无符合的项目；为缓解基建财力紧张，目前应从可行性缺口补助模式项目人手，筛选有部分收益的项目开展PPP。例如，地下综合管廊，此类项目投资规模大，后续有部分人廊收益，而且上级明确要求建设，时间上不是很紧迫，能够达到PPP运作时间要求，建议可以采取PPP模式建设。通过项目的运作，逐步研究完善我区PPP工作机制，积累运作经验。
（2）完善组织机制。PPP模式运行具有严密规范特点，推进过程中涉及行政审批、行业监管、财政补贴等众多相关部门，建议由地方政府成立多部门联合工作小组，涵盖财政、发改、国土、住建、环保、审计等部门。领导小组负责制定行政区域内的PPP项目相关政策，审核PPP项目规范性文件，安排部署PPP项目工作；協调解决项目管理中的重点、难点问题；审核PPP项目财政安排资金规模、年度实施计划，统筹PPP模式的政府投资项目资金管理工作；负责PPP项目的联合审查和相关协调工作。项目主管部门作为政府授权的项目实施单位，负有主体责任和主导作用，负责牵头项目的全过程管理。
（3）注重中介作用。PPP模式涉及工程管理、专业技术、财务、法律、金融、税务等不同领域，建议实施方案编制应委托具备一定业绩和能力的设计或咨询机构，发挥专业机构在交易结构、产品定价、投融资、财务分析、风险分配等方面积累的经验优势，使项目方案设计更加科学严谨并不断优化。实践证明，一家优秀的咨询公司，往往可以通过盈利点的设计将项目由政府付费模式优化为可行性缺口补助或使用者付费模式，有效降低财政支出压力，实现项目可持续发展。
（4）转变思路理念。只有权益的让渡，运营的风险责任才能真正转嫁至社会资本，社会资本的积极性才能得到充分释放。为更好利用社会资本的高效管理，提高服务的质量、降低运营成本，应转变工作理念，由“官办官营”向“官办民营”转变，政府让渡建设项目的部分主导权及收益，充分激发社会资本的主观能动性。例如，对于我区已建成的项目（如海滨公园等），可探讨采取TOT（转让一运营一移交）的方式移交社会资本方，社会资本掌握部分设计权后，一方面可通过盈利点的设计，增加项目的使用者付费收入，降低政府支出压力；另一方面社会资本方高效运营管理，可推进政府职能转变，提高公共服务质量。
（5）引入PPP发展基金。目前，为鼓励PPP模式发展，目前国家、省级政府均有设立PPP项目引导基金，主要以股权方式投入项目公司提供项目资金支持，拥有期限长、增信作用强、政策扶持力度大等优势。地方政府今后采用PPP模式的项目，应积极争取引入该基金。一方面，可解决一部分融资缺口，其增信能力也可为项目后续融资以及争取上级资金扶持，提供有力的撬动作用。另一方面，可以借助其严格的审批要求，提高我区项目的规范化操作水平，为项目的后续运营奠定基础。