金融国有资产管理体制改革需要大思路
　　
　　谁是中国金融类国有资产的出资人？这是一个越来越难回避的问题。
　　根据财政部的口径，国有金融资产，主要是指国家直接或间接出资的金融机构所形成的资本及其应享有的权益，表现为国家在银行、证券公司、保险公司和其他金融企业所持有的股权及其应享有的权益。
　　截至2007年末，中央级金融类企业国有资本总额1.2万亿元，占全部实收资本的80％以上，管理的资产总额逾40万亿元。其中，银行国有资本占全部金融国有资本的80％以上，其他金融企业国有资本约占20％左右。这其中未包括地方金融企业占有的国有资本。
　　专家指出，如何在现行体制中寻求突破，打破利益藩篱形成合力，扩大改革成果，真正落实国有金融资本的出资人职责，乃至确定国有金融资产下一步改革的大方向，是决策者应纳入视野的重要课题。
　　
　　财政部：苏醒的股东意识
　　“从法理上讲，财政部是国有金融资本的出资人，但过去的多年间并没有真正履行出资人的职责。”一位金融专家对《财经》记者指出。
　　对此，财政部金融司司长孙晓霞在最近接受《财经》记者专访中首先申明，“准确地说，财政部从来没有被明确赋予过完整的国有金融资产的出资人职责。”
　　1998年以前，金融国资的基础管理工作，由财政部归口管理的副部级机构国有资产管理局负责。
　　在1998年机构改革中，国有资产管理局被撤销，原职能并入财政部。金融类和非金融类国资的基础管理职能分别划归财政部金融司、企业司。
　　同年，在央行的推动下，财政部发行了2700亿元特别国债注资四大国有商业银行，并成立四大资产管理公司对口处置剥离的1.4万亿元不良资产，成为四大行名义上的惟一国有股东。但这一阶段，对于金融类国有资产，实际形成了金融工委和组织部管人事、劳动部管工资社保、财政部管财务、央行管业务发展、计委管投资的多头架构。
　　2003年，非金融类国资管理结构大变。国务院国有资产监督管理委员会成立，明确由国资委对国有非金融企业履行出资人职责。但国有金融企业则未纳入其中，中编办于2003年专门印发有关文件，称“金融类企业国有资产基础管理，继续由财政部负责。”
　　孙晓霞说，根据中编办文件精神，财政部对国有金融资产的管理主要体现在以下几个方面：一是基础管理。主要包括金融类企业国有资产产权登记、资产评估、资产转让、清产核资等。二是制度建设。构建产权登记、资产评估、资产转让、资本保值增值考核等国有金融资产运转核心环节的制度体系，主要目的实现国有金融资产保值增值。三是指导地方国有金融资产管理工作。
　　自2003年以来，财政部出台了一系列有关国有金融资产管理的文件，近期主要是2006年施行的《金融类企业国有资产产权登记管理办法》、2007年施行的《金融企业国有资本保值增值结果确认暂行办法》、2008年施行的《金融企业国有资产评估监督管理办法》。即将出台的《金融类企业国有资产转让管理暂行办法》，将要求金融类国有资产应强制性进场交易，尤为引人关注。
　　“这些政策的主要出发点，是为了防范国有金融资产流失。”孙晓霞表示。
　　发端于2004年的建设银行、中国银行改革，以及汇金公司出现，唤醒了财政部在出资人方面更强烈的主动意识。
　　2005年4月，工行的财务重组方案出炉。与先期完成重组的中行、建行方案不同，工行的原有资本金不再全部冲销坏账，而是只冲销一半。原股东财政部可以保留50％的股权，汇金持有另外50％的股权。
　　2007年11月，汇金注资光大银行200亿元，持有光大70.88%的股份。2007年12月31日，汇金向国开行注资200亿美元，占50％的股份，财政部则以在国开行的所有者权益部分占其余50％的股份。
　　在今年有望完成的农业银行股份制改造中，汇金和财政部也将以工行模式联手入股。业内也普遍预期，汇金对农业银行的注资应达到400亿美元左右。
　　至此，在中央一级30家左右的国有金融企业中，汇金公司和财政部分持主要股权的格局已然形成。
　　汇金的努力
　　最近一次大规模做实央属金融国资出资人职责的努力，肇始于2003年底中央决定以外汇储备注资国有商业银行。
　　汇金公司成立于2003年12月16日，是经国务院批准组建的国有独资投资公司，注册资本450亿美元，来自国家外汇储备。公司成立两周后，汇金公司即向中国银行和中国建设银行注入450亿美元外汇储备。2005年，汇金再次向工商银行注资150亿美元。
　　成立之初，外界曾认为，汇金公司只是国家用以实现外汇注资的一种特殊政策工具（SPV）。但事实证明，央行对汇金的设计远不止于此。汇金成立之初，国家外汇管理局强调，用外汇储备向试点银行注资，不是财政拨款，而是资本金投入；汇金作为出资人，职责是督促银行落实各项改革措施，完善公司治理结构，力争股权资产获得有竞争力的投资回报和分红收益。
　　2004年9月，原央行金融稳定局局长谢平转任汇金总经理。由此，汇金的意图，不仅仅在于帮助几家国有银行财务重组，推动国有金融企业公司治理改革，成为汇金最重要的使命。
　　肩负“落实国有商业银行出资人职责”，采取的措施包括一度有相当进取的制度设计思路。汇金向几家大银行派出了专职股权董事，以期更好地实现董事会的监督职能。
　　截至2005年7月，汇金公司投资的金融资本近5000亿元，管理的金融资产接近国有金融资产总量的一半。在完成对国开行和农业银行的注资后，这个数字还有望翻番。
　　此外，在2005年股市低迷时，汇金承担了另一种“政策性任务”。2005年下半年，证券市场哀鸿遍野之际，汇金及其全资子公司中国建银集团受国务院指挥，直接、间接入股了十家左右国有和股份制券商，甚至为其提供短期流动性贷款，总额高达120亿元。虽然这一注资的来源是汇金股权投资的收益和分红，并未动用新的外汇储备。但在入股了30家央属金融企业中的大多数后，汇金自身如何定位的问题日益彰显。
　　2006年底，全国金融工作会议召开前，财政部金融司建议仿照国资委成立金融国资委，建造一个管人、管事、管资产、具有行政色彩的平台，将汇金公司及其旗下的中国建银投资有限责任公司都纳入其中。这一提议最终未被接受（相关报道见《财经》2006年第25期“金融国资谁主沉浮”）。
　　然而，全国金融工作会议决定成立中国投资公司，并将汇金纳入中投旗下。
　　2007年下半年，直属国务院的中国投资公司（中投）成立，汇金并入中投成为全资子公司。中投作为中国第一家主权财富基金，当前的焦点在于架构搭建和海外投资布局。汇金界定并做实国有商业银行出资人职责的使命，更加需要寻找新动力。
　　在获得新的动力之前，汇金的角色已经有所收缩。“现在的功能只是股权经营。”这是来自汇金高管和财政部官员的同样说法。汇金暂时沉寂，是可观察得到的现象。
　　
　　内部人“复辟”
　　在另一厢，完成股改上市之后，各大国有金融机构内部人控制问题并未消弥，反有变本加厉的趋势。
　　一位汇金高管告诉《财经》记者，在完成上市后，国有上市银行们以同股同权、防止一股独大，防止国有大股东获得比小股东更多信息、更多利益等理由，“拒绝来自大股东的监督”。大股东派出的股权董事无权了解比公告更多的信息。
　　孙晓霞认为，作为国有大股东，不可能在国有大金融机构里采取“用脚投票”的态度，而是必须要在董事会中“用手投票”，代表国家行使股东权利。
　　然而，“用手投票“亦不易。尽管“股东会—董事会—监事会—管理层”的结构早已有模有样，但这并不是国有金融机构内部治理的全部真相。“最大的问题还是出在董事会是否真正被赋权。”广东金融学院教授陆磊表示。
　　比如说，法人治理结果要保证的一个基本机制，是由董事会负责遴选、监督、考核管理层。
　　但现实却是大型国有银行管理层的选聘权利，仅仅是“通过董事会走一下程序”。银行的实际经营仍掌握在党委的手中。党委书记一般由董事长担任，执行董事和经营管理层一般为党委的成员，但非执行董事和独立董事则不在其中。
　　这些情况，实际上使得公司治理的核心董事会既没有获得充分的授权，也没有真正发挥“头脑”的作用。
　　非市场化的高管选择机制，与各大国有金融机构一致要求甚烈的市场化激励机制，形成了鲜明的对比。
　　据《财经》记者采访获知，财政部金融司与汇金对此看法高度一致；即在目前的体制下，应科学化和市场化地加强对金融企业高管的约束，防止激励有余、约束不足。
　　在这样的背景下，财政部于去年陆续叫停了国有银行、保险、证券公司的股权激励抢跑行为，正在研究制定金融企业股权激励的办法，有望年内出台。
　　孙晓霞透露，这一办法的主要原则，是将股权激励纳入薪酬进行管理、注重对基层员工的激励与约束，并建立预期收益封顶机制。
　　对此，业内人士也有担心，如此收益封顶机制，实际上使得国有大型银行的收入水平落后于股份制银行和外资银行，这样的激励机制约束有余，但如何应对日益激烈的银行业竞争？
　　2005年，借建行董事长张恩照案发之机，汇金公司曾建议取消国有商业银行的行政级别，把市场化选择大型国有商业银行管理层的权利给予董事会。也有来自国有大型商业银行的高管向《财经》记者表示，愿意放弃行政级别，做彻底的银行家，接受来自市场的检验。
　　可惜的是，取消金融企业的行政级别，是个被一提再提却始终没有结果的呼吁。汇金这一建议并未得到采纳。
　　时至今日，这一问题越发严重。“国有商业银行的董事长为副部级，财政部金融司不过司局级，汇金公司并入中投，级别没有明确，但看上去‘降级’了。在官本位环境中，要监督大银行更难了。”一位知情人士向《财经》记者表示。
　　
　　谁来考虑大问题？
　　从2003年开始，对交行、建行、中行、工行鱼贯而行的股改上市，有专家曾经提出质疑：如此没有任何喘息的改革进程是否值得反省？是否应该在头两家改革完成后，停下来总结改革的经验和教训，再继续下面的改革？但令人遗憾的是，也许是为了赶上上市的“时间窗口”，质疑被淹没在众银行争相上市的浪潮中，没有反思，没有经验和教训的总结，也没有对下一步改革方案的修正。
　　目前，国有金融资产管理的各个部门都在一定程度上承担了出资人的职责，但是相应的责、权、利却并不太匹配。财政部门的考虑，目前也还止于“国有金融股权被稀释，国家是否要增资以维持高比例的控股地位”的程度。但识者的担忧不仅于此。国有金融体制改革究竟往何处去，在设计未来的金融国资管理结构之前，有众多根本性的问题需要回答。
　　未来金融国资出资者代表能否以利润最大化为目标？要不要重新思考在国有金融机构进退问题？事实上，国家作为金融机构的出资人，在委托代理问题未得到有力解决途径的情况下，引入私营机制，逐渐降低国有比重，值得决策者深思。
　　
　　本刊记者李箐对此文亦有贡献