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摘 要：对外开放以来，得益于我国政府审时度势的外资政策，跨国公司在华FDI规模不断扩大，外资质量也日益提高，对我国国民经济发展产生了多方面有利影响，与此同时引资政策的一刀切性质以及地方政府的恶性引资竞争也给FDI带来了一些负面影响。本文首先回顾了不同阶段跨国公司在华FDI状况及相应外资政策，进而就FDI对我国国民经济的影响及外资政策得失进行了评价。
关键词： FDI；外资政策；经济影响
1980年4月，我国批准成立了第一家中外合资企业——北京航空食品有限公司，标志着我国进入利用外资推动国内经济发展的新纪元，之后跨国公司在华FDI规模不断扩大，截止2012年4月，我国累计批准设立外资企业74.5万家，实际使用外资额达1.2万亿美元，成为世界上吸收FDI最多的国家之一。FDI对我国国民经济的发展产生了多方面的深刻影响，这与我国政府审时度势的外资政策密不可分，但与此同时外资政策制定和实施中的一些扭曲也使FDI给我国经济带来一些负面影响。有鉴于此，分析跨国公司在华FDI以及相关外资政策将有利于今后更加合理地利用FDI推动我国经济健康迅速地发展。
1、跨国公司在华FDI与我国外资政策演变
改革开放以来，我国实际FDI流量基本呈现稳步上升走势（见图1），根据不同时期引资政策差异和FDI流量趋势可将跨国公司在华FDI分为五个阶段：
1979-1982年的起步阶段：1978年中共十一届三中全会做出了将党和国家的工作重心转移到经济建设上来并实施对外开放的决定，标志着我国进入了一个通过改革开放促进经济发展的新时代。1979年7月中央政府决定对广东、福建两省实行“特殊政策、灵活措施”，承诺两省出口收汇增长部分分成并授予两省对外经济活动方面较多的自主权，使之发挥靠近港澳、华侨众多的优势；同年10月，我国颁布实施了首部关于FDI的全国性政策法规——《中华人民共和国合资经济企业法》，1980年9月和1981年12月又分别出台了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和《中华人民共和国外国企业所得税法》，开始对内外资企业实行两套所得税制度。1980年5月，深圳、珠海、汕头和厦门经济特区设立，国家对区内外资企业提供企业设备、原材料、元器件的进口和产品出口、公司所得税率、外汇结算、利润汇出和土地使用等方面的优惠条件。这一时期由于我国经济当时尚处于恢复阶段，投资环境并不理想，不少国外投资者对我国外资政策仍心存疑虑，FDI实际利用效果并不明显，1979-1982年间FDI项目数仅为920个，实际利用外资额17.69亿美元。
1983-1991年的缓慢增长阶段：1986年10月国家发布了《关于鼓励外商投资的规定》，1988年7月和1990年9月又相继出台了《关于鼓励台商投资的条例》和《关于鼓励海外侨胞和港澳同胞投资的规定》，根据这些规定，外资企业可以享受信贷、税收、外汇、进出口等方面的超国民待遇，如所得税方面的“两免三减半”政策等；1986年4月和1988年4月推出《中华人民共和国外商投资企业法》和《中华人民共和国中外合作企业法》等法律法规及实施细则，使各地区招商引资的法律框架和政策文件日趋完善；1991年7月，两部涉外企业所得税法被合并为《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》，使所有在华外资企业均可获得一致的税收优惠政策。与此同时，对外开放区域逐步扩大，1984-1985年先后开放了大连、秦皇岛、天津等14个沿海港口城市，设立长三角、珠三角等经济开发区，并兴建了全国最大的经济特区——海南经济特区，同时开发和开放上海浦东新区，并于1991年批准上海外高桥天津港、大连等沿海港口设立保税区，发展保税仓储、加工、转口贸易。总体说来，这段时间内我国以激励型外资政策为主，试图“用政策换资本”，弥补改革初期国内资本和外汇的不足。这一阶段实际利用外资额虽然高于起步阶段，但增长仍较为缓慢，1983-1991年全国签订FDI投资项目41583项，年均4620项，实际利用外资金额232.88亿美元，年均25.88亿美元。FDI来源国比较单一，主要来自港澳地区（59%）、日本（14%）和美国（10%），并以两头在外的加工贸易为主。
1992-1995年的快速增长阶段：1992年邓小平同志南巡讲话清晰地长期困扰经济发展的“姓资姓社”问题，消除了国内对外资企业的思想顾虑，大大加快了对外开放步伐。开放领域从沿海到内地、由南向北延伸，形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放格局：1992年，以上海浦东为龙头，开放武汉、重庆等6个沿江城市和三峡库区，同时开放哈尔滨、长春、呼和浩特和石家庄四个边境和沿海省会城市，以及太原、合肥、南昌等11个内陆省会城市；①1995年，开放珲春、黑河、满洲里等13个沿边城市，鼓励其与周边国家经济合作并发展边境贸易。1995年6月，我国发布《外商投资产业指导目录》，将外商投资产业鼓励类、允许类、限制类和禁止类项目具体化，大幅减少对外商投资领域的限制。这一时期，随着国内经济思想的解放、政策的进一步深化以及开放领域的逐步扩大，FDI数量迅速增加并一跃成为我国利用外资的主要方式，1992-1995年我国累计利用外资总额达1098.11亿美元，年均274.53亿美元，共实现合同外资项目216761项。与此同时，FDI质量也逐渐提高，美国、欧盟等发达国家的大型跨国公司开始来华投资，资本和技术密集型项目逐渐增多，FDI产业结构呈现高级化发展趋势，并且外商独资生产经营方式开始呈上升趋势。
1996-2001年的稳定发展阶段：1997年12月，我国政府重新修订《外商投资产业指导目录》，再度扩大鼓励外商投资产业范围，突出产业投资重点，并鼓励外商向中西部地区进行投资；1998年，中央出台《中共中央、国务院关于进一步扩大对外开放、提高利用外资水平的若干意见》，指出要坚持以市场换技术的方针，加大引进高新技术产业和先进适用技术的力度，以推动产业结构升级；1999年12月，国家税务局发布《关于实施对设在中西部地区的外商投资企业给予三年减按15%税率征收企业所得税的优惠的通知》，旨在利用税收优惠引导外资向中西部地区流入。法律法规方面，2000-2001年，中央政府先后对《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《外资企业法》等法规进行修订以更有效地保护国外投资者在华利益。受1997年亚洲金融危机和国内经济结构调整的影响，此期间内国内实际FDI投资额首次出现下降，1999年实际FDI投资额仅为403.19亿美元，较1998年降低11%，2000年实际FDI基本与1999年持平，2001年开始回升，实际外商投资额为468.78亿美元，比金融危机影响显现前的1998年高3.11%。1996-2001年间我国实际FDI投资额累计为2603.58亿美元，年均投资额达433.93亿美元，合同项目共计130761项。 2002年至今的优化升级阶段：2001年我国正式成为WTO成员国，为了兑现入世承诺，我国政府进一步扩大外商投资行业和领域，尤其是扩大了电信、零售、金融等服务业领域的开放；2002年开始多次修改《外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》，以加强对FDI产业和地区流向的引导；为了对FDI具体领域进行规范和管理，我国政府先后出台了《外商投资项目核准暂行管理办法》（2004）、《外商投资商业领域管理办法》（2006）、《外商投资广告企业管理规定》（2004，2008修订）等一系列法规；针对外资进入是否会影响中国经济安全的争论，2006年11月中央政府在《利用外资十一五规划》中指出，要在继续积极有效利用外资的同时，加强对外资并购涉及国家安全的敏感行业和重点企业的审查监管，确保在战略行业和重点企业的控制力并于2007年8月推出《反垄断法》；2008年1月1日起，《中华人民共和国企业所得税法》和《中华人民共和国企业所得税法实施条例》正式实施，外资企业所得税向国内企业看齐，标志着外资超国民待遇政策开始逐步全面退出。2002年以来，跨国公司在华FDI流量持续增加，并于2003年首次超过美国成为世界上FDI流入最多的国家。2002-2010年间，我国累计利用外资总额达6803.21亿美元，年均利用FDI额达755.91亿美元。这一阶段FDI质量进一步提高，来自欧美等发达国家的FDI进一步增加，FDI平均规模超过以往任何阶段，许多大型跨国公司开始在我国设立研发机构，外商独资生产经营方式成为跨国公司在华FDI的主要生产经营方式。
2、对跨国公司在华FDI的评价
不同时期跨国公司在华FDI对促进我国国民经济发展发挥了不同的作用，20世纪80年代以成本驱动型FDI为主，大大缓解了改革初期国内资本和外汇的短缺；20世纪90年代尤其是1995年以来，市场驱动型FDI迅速增加，带来了新产品、新技术、新工艺和新理念，推动经济增长的同时也促进了产业结构的优化和升级；21世纪以后，跨国公司在华地区总部和研发中心数量不断增多，新型服务类FDI也不断增加，加速了我国经济现代化、全球化和工业化进程。总体说来，FDI对我国经济的正面影响主要体现为其对我国资本形成、技术进步、产业结构优化升级和制度变迁方面的影响。
2.1 资本形成效应。FDI对资本的影响包括直接资本效应和间接资本效应，直接资本效应是指FDI流入能够直接弥补国内资金的不足，形成投资，这对建设资金不足的开放早期尤为重要，1981年外资企业固定资产投资为36.4亿元，占全社会固定资产投资的3.8%，此后成震荡上升趋势，1996年达到历史最高点，当年外资企业固定资产占全社会固定资产投资总额的11.8%，之后随着国内投资的不断增加，外商企业固定资产投资比例开始下降，2010年外资企业固定资产投资额为17207.45亿元，占全国固定资产投资的比例为6.18%。FDI的间接资本效应主要表现为外资进入对前后向产业产生的产业间资本挤入效应，以及竞争加剧对国内同行业企业的资本挤入效应。
2.2 技术进步效应。改革开放初期，跨国公司在华FDI以港澳台中小项目为主，即使有美国、日本、欧盟等发达国家的投资也多为中小项目，技术含量较低，因此这一时期FDI对国内经济的技术进步效应并不显著。20世纪90年代以来，随着在华大型跨国公司数量的增加，FDI质量明显提高，它们一方面通过引入高技术含量的新产品、新工艺和先进生产管理技能提高了国内技术水平，另一方面通过竞争示范、人员流动、产业间关联等途径产生技术溢出效应，促进了国内企业的技术进步。
2.3 产业结构优化效应。FDI流入带来的先进技术和生产管理经验，除了能够通过技术转移和溢出提高我国技术水平外，还会加速我国产业结构的优化和升级，FDI对高新技术产业发展的推动便是一个很好的佐证。我国高新技术产业自上世纪90年代末期以来迅速发展，1997年我国高新技术产业增加值为1539.96亿元，占工业增加值的比重为4.85%，2008年这一比重提高为10.2%，与此同时高新技术产品出口占总出口的比重也稳步上升，从1997年的8.92%提高到2008年的29.09%（如表1所示），这主要受益于外资类高新技术产品出口量的不断增加，1997年外资企业高新技术产品出口占全国高新技术产品出口比重为66.95%，此后震荡提升，2008年达85.17%，其中2006年曾达历史最高值88.06%，由此可见，高新技术产业的迅速发展与跨国公司的FDI流入密不可分，高质量的FDI流入的确可以加速我国产业结构优化升级。
2.4 制度变迁效应。FDI的制度变迁效应表现为：为了吸引更多高质量FDI流入，我们必须不断完善国内的政治、经济和法律环境，与此同时更多FDI流入也会加速我国的市场化进程。具体来看，首先大量FDI流入会促使政府对财税体制、金融体制、外汇管理体制、投融资体制、外贸体制、价格管理体制、知识产权保护等相关法规政策进行改革以发挥外资的积极影响减少其消极影响，如《反不正当竞争法》、《反垄断法》、《中华人民共和国企业所得税法》等法律法规的实施；其次，为了吸引FDI，各级政府必须改变之前依靠行政手段干预经济的做法，尝试使用利率、汇率、税收等经济手段调控宏观经济，这加速了政府职能的转变；最后，FDI流入一方面外资企业流入产生的竞争效应和示范效应加快了我国非国有经济的发展，另一方面通过参与国企并购加速了国有企业的产权改革。 ②
虽然FDI对我国国民经济发展产生了多方面的有利影响，然而不可否认的是，我国目前利用FDI的过程中也存在不少问题，主要表现为以下几个方面：
（1）“假外资”盛行。由于外资政策的“一刀切”性质，只要投资主体拥有外国国籍，就可以享受税收等方面的超国民待遇，因此许多内资企业选择在国外注册，然后再到国内投资，形成相当数量的所谓“回流FDI”或“返程FDI”。截至2010年，对华投资前十五位的国家和地区分别是香港（41.18%）、英属维尔京群岛（10.10%）、日本（6.64%）、美国（5.89%）、台湾省（4.70%）、韩国（4.27%）、新加坡（4.23%）、开曼群岛（1.95%）、德国（1.55%）、英国（1.54%）、萨摩亚（1.45%）、荷兰（0.99%）、法国（0.97%）、澳门（0.88%）和毛里求斯（0.85%）。这些国家中，中国香港、英属维尔京群岛、开曼群岛、萨摩亚等避税天堂往往是假外资选择注册境外壳公司的理想之地，目前没有目前并没有关于假外资的详细数据，但据估计假外资约占FDI总量的20%到五分之一。这些假外资除了会给国家税收收入带来损失外，还将破坏市场秩序，对国内资本尤其是民营资本产生严重的挤出效应，并且错误的外资数据将有可能误导国家相关政策的制定。 （2）FDI对我国产业安全形成威胁。FDI对我国产业安全的威胁主要表现为其对我国技术、品牌、和市场的控制。技术控制方面，拥有先进技术的跨国企业为了维持其垄断技术产生的高额利润会严格防止发生技术外溢，合资企业的核心技术则一般由外方人员控制，而对于我国企业拥有的核心技术，则倾向通过并购方式获得所有权，如2005年西门子以70%所有权成功并购辽宁锦西化工机械集团公司透平机械厂，获得透平机械厂的核心技术后将我方品牌抛弃。品牌和市场控制方面，跨国公司往往通过对国内行业龙头企业的并购达到其占有市场份额、发展自有品牌的目的，对国内企业成功实施并购后，跨国公司将减少国内品牌的资金和研发投入，并利用国内企业销售网络实施品牌错位策略发展自有品牌获得市场份额，南孚电池就是一个生动的实例。“民族力量”曾经让南孚电池的品牌响彻大江南北，然而短短几年间通过曲折收购成为竞争对手吉列公司的子公司。并购前，吉列旗下的“金霸王”电池进入中国十年在华销售额尚不足南孚电池十分之一，并购后则依靠南孚公司销售网络轻而易举获得大半个中国市场，南孚电池由于不能与母公司争夺国际市场份额，放弃了向海外发展的大好时机，国内市场由于不能与金霸王正面冲突，目前有一半生产能力处于闲置状态。南孚电池并非特例，截至2006年，仅机械装备制造业就有三十多家重点企业被并购，并购后，这些企业瞬间即丧失其自主创新权、优良资产、技术力量、品牌和市场，③由此可见，部分跨国公司的这种“斩首”行为已经对我国产业安全形成严重威胁。
（3）FDI对环境的破坏。受制于环境保护法规的限制，跨国公司为了保持竞争力将避开环境规制较为严格的国家而选择在环境规制水平低的国家投资污染密集型产业。我国对环境的重视落后于西方发达国家和一些经济发展水平较高的发展中国家，并且我国各级地方政府受制于GDP增长竞争的需要，往往放松对FDI的环境规制要求，这使一些污染密集型FDI开始转移到我国并且规模不断增加。以行业内所有企业均为污染密集型的煤炭开采和洗选业、石油和天然气开采业、黑色金属矿采选业等行业为例（见表2），与2000年和2006年相比，2010年，表中几乎所有污染密集型行业的企业个数和工业总产值均有显著提高。虽然这类污染密集型FDI短期内可以为我国创造就业、推动我国经济增长，但其生产过程中排放的废水、废弃和固体废弃物等将促使环境恶化、破坏生态平衡，最终影响我国经济的可持续发展。
3、对我国引资政策的思考
对外开放初期，我国外资政策的重点是通过多种财政金融激励手段给国外资本提供超国民待遇、陆续开放部分沿海和内陆城市、设立经济开放区等措施提高FDI流入数量以弥补国内资金和外汇的不足，推动经济发展；上世纪90年代末期以来，外资政策的目标由招商引资变为“招商选资”，由激励型外资政策向规制型外资政策转换，通过降低或消除FDI超国民待遇、利用产业指导政策引导FDI产业合理布局、鼓励跨国公司在华设立研发中心等措施提高FDI质量，以转变经济增长方式、推动技术进步和产业结构升级。总体来看，我国外资政策是非常成功的。
FDI对国民经济的负面影响部分很大程度上是由我国的制度扭曲造成的。激励型外资政策给国外资本带来的超国民待遇使部分国内资本有动力通过“迂回投资”的方式追逐制度租金，一些不具备所有权优势的企业也可以凭借政策优惠保持盈利，此外，经营成本的降低还削弱了跨国公司采用先进技术的动力。另一方方面，地方政府间的恶性FDI竞争也是FDI负面影响的重要来源。改革开放以来，通过财政分权制改革，地方政府获得了发展当地经济的经济激励，与此同时，我国政治领域长期实行自上而下的垂直治理机制，中央政府在地方政府官员的任命升迁等方面拥有绝对权威。随着改革开放党和国家工作重心向经济的转移，官员考核标准也由之前的政治表现为主转变为经济绩效为主，并相应建立了一整套以GDP为核心的考核指标体系，这样在国内资本流动性有限的情况下，国外资本成为政治经济双重激励下地方政府官员角逐的对象。地方官员任期的有限性使他们发展当地经济过程中更看重短期收益，对FDI数量的重视程度远高于FDI质量，为了鼓励更多FDI入驻当地，各地政府纷纷开出多种优惠措施，展开了“竞争到底线（race to the bottom）”的竞争。税收优惠方面，虽然国家针对外资制定了一系列诸如“两年三减半”的优惠性政策法规，但在实施过程中，几乎各地政府都突破了国家规定的优惠幅度，由“两免三减”变为“五免五减”，甚至“十免十减”的规定也屡见不鲜；土地使用方面，各地区为吸引外资流入，竞相压低土地价格，甚至出现“零地价”、“倒贴三通一平”；此外许多地区甚至通过放松的环境规制或降低劳工标准等等措施吸引外资入驻。在激励型外资政策向规制型外资政策转变之后，外资政策具有产业和地区导向性，一刀切的性质将会发生改变，但只要中央对地方政府的考核机制不变，地方政府扭曲性的招商引资行为就将继续存在，因此我们必须改变以GDP为主的官员考核体系，将地区产业结构优化、环境质量、公共服务质量等指标均纳入考核体系中来。
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Research on Foreign Direct Investments and Foreign Investment Policy in China
YANG Xiaoli JIANG Xiangrong DING Hua
（Shandong Institute for Development Strategy of Science and Technology Jinan 250014）
Abstract： Since China has opened its door to the outside， the amount as well as quality of foreign direct investment （FDI） has been increasing. FDI has generated many positive economic effects， while the one-size-fits-all policy and serious regional competition also brought some negative FDI effects. This paper reviewed FDI status and foreign investment policy in different stages， and evaluated FDI’s effects and gains and losses of foreign investment policies.
Key Words： FDI； Foreign investment policy； Economic effects
关键词： FDI；外资政策；经济影响
1980年4月，我国批准成立了第一家中外合资企业——北京航空食品有限公司，标志着我国进入利用外资推动国内经济发展的新纪元，之后跨国公司在华FDI规模不断扩大，截止2012年4月，我国累计批准设立外资企业74.5万家，实际使用外资额达1.2万亿美元，成为世界上吸收FDI最多的国家之一。FDI对我国国民经济的发展产生了多方面的深刻影响，这与我国政府审时度势的外资政策密不可分，但与此同时外资政策制定和实施中的一些扭曲也使FDI给我国经济带来一些负面影响。有鉴于此，分析跨国公司在华FDI以及相关外资政策将有利于今后更加合理地利用FDI推动我国经济健康迅速地发展。
1、跨国公司在华FDI与我国外资政策演变
改革开放以来，我国实际FDI流量基本呈现稳步上升走势（见图1），根据不同时期引资政策差异和FDI流量趋势可将跨国公司在华FDI分为五个阶段：
1979-1982年的起步阶段：1978年中共十一届三中全会做出了将党和国家的工作重心转移到经济建设上来并实施对外开放的决定，标志着我国进入了一个通过改革开放促进经济发展的新时代。1979年7月中央政府决定对广东、福建两省实行“特殊政策、灵活措施”，承诺两省出口收汇增长部分分成并授予两省对外经济活动方面较多的自主权，使之发挥靠近港澳、华侨众多的优势；同年10月，我国颁布实施了首部关于FDI的全国性政策法规——《中华人民共和国合资经济企业法》，1980年9月和1981年12月又分别出台了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和《中华人民共和国外国企业所得税法》，开始对内外资企业实行两套所得税制度。1980年5月，深圳、珠海、汕头和厦门经济特区设立，国家对区内外资企业提供企业设备、原材料、元器件的进口和产品出口、公司所得税率、外汇结算、利润汇出和土地使用等方面的优惠条件。这一时期由于我国经济当时尚处于恢复阶段，投资环境并不理想，不少国外投资者对我国外资政策仍心存疑虑，FDI实际利用效果并不明显，1979-1982年间FDI项目数仅为920个，实际利用外资额17.69亿美元。
1983-1991年的缓慢增长阶段：1986年10月国家发布了《关于鼓励外商投资的规定》，1988年7月和1990年9月又相继出台了《关于鼓励台商投资的条例》和《关于鼓励海外侨胞和港澳同胞投资的规定》，根据这些规定，外资企业可以享受信贷、税收、外汇、进出口等方面的超国民待遇，如所得税方面的“两免三减半”政策等；1986年4月和1988年4月推出《中华人民共和国外商投资企业法》和《中华人民共和国中外合作企业法》等法律法规及实施细则，使各地区招商引资的法律框架和政策文件日趋完善；1991年7月，两部涉外企业所得税法被合并为《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》，使所有在华外资企业均可获得一致的税收优惠政策。与此同时，对外开放区域逐步扩大，1984-1985年先后开放了大连、秦皇岛、天津等14个沿海港口城市，设立长三角、珠三角等经济开发区，并兴建了全国最大的经济特区——海南经济特区，同时开发和开放上海浦东新区，并于1991年批准上海外高桥天津港、大连等沿海港口设立保税区，发展保税仓储、加工、转口贸易。总体说来，这段时间内我国以激励型外资政策为主，试图“用政策换资本”，弥补改革初期国内资本和外汇的不足。这一阶段实际利用外资额虽然高于起步阶段，但增长仍较为缓慢，1983-1991年全国签订FDI投资项目41583项，年均4620项，实际利用外资金额232.88亿美元，年均25.88亿美元。FDI来源国比较单一，主要来自港澳地区（59%）、日本（14%）和美国（10%），并以两头在外的加工贸易为主。
1992-1995年的快速增长阶段：1992年邓小平同志南巡讲话清晰地长期困扰经济发展的“姓资姓社”问题，消除了国内对外资企业的思想顾虑，大大加快了对外开放步伐。开放领域从沿海到内地、由南向北延伸，形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放格局：1992年，以上海浦东为龙头，开放武汉、重庆等6个沿江城市和三峡库区，同时开放哈尔滨、长春、呼和浩特和石家庄四个边境和沿海省会城市，以及太原、合肥、南昌等11个内陆省会城市；①1995年，开放珲春、黑河、满洲里等13个沿边城市，鼓励其与周边国家经济合作并发展边境贸易。1995年6月，我国发布《外商投资产业指导目录》，将外商投资产业鼓励类、允许类、限制类和禁止类项目具体化，大幅减少对外商投资领域的限制。这一时期，随着国内经济思想的解放、政策的进一步深化以及开放领域的逐步扩大，FDI数量迅速增加并一跃成为我国利用外资的主要方式，1992-1995年我国累计利用外资总额达1098.11亿美元，年均274.53亿美元，共实现合同外资项目216761项。与此同时，FDI质量也逐渐提高，美国、欧盟等发达国家的大型跨国公司开始来华投资，资本和技术密集型项目逐渐增多，FDI产业结构呈现高级化发展趋势，并且外商独资生产经营方式开始呈上升趋势。
1996-2001年的稳定发展阶段：1997年12月，我国政府重新修订《外商投资产业指导目录》，再度扩大鼓励外商投资产业范围，突出产业投资重点，并鼓励外商向中西部地区进行投资；1998年，中央出台《中共中央、国务院关于进一步扩大对外开放、提高利用外资水平的若干意见》，指出要坚持以市场换技术的方针，加大引进高新技术产业和先进适用技术的力度，以推动产业结构升级；1999年12月，国家税务局发布《关于实施对设在中西部地区的外商投资企业给予三年减按15%税率征收企业所得税的优惠的通知》，旨在利用税收优惠引导外资向中西部地区流入。法律法规方面，2000-2001年，中央政府先后对《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《外资企业法》等法规进行修订以更有效地保护国外投资者在华利益。受1997年亚洲金融危机和国内经济结构调整的影响，此期间内国内实际FDI投资额首次出现下降，1999年实际FDI投资额仅为403.19亿美元，较1998年降低11%，2000年实际FDI基本与1999年持平，2001年开始回升，实际外商投资额为468.78亿美元，比金融危机影响显现前的1998年高3.11%。1996-2001年间我国实际FDI投资额累计为2603.58亿美元，年均投资额达433.93亿美元，合同项目共计130761项。 2002年至今的优化升级阶段：2001年我国正式成为WTO成员国，为了兑现入世承诺，我国政府进一步扩大外商投资行业和领域，尤其是扩大了电信、零售、金融等服务业领域的开放；2002年开始多次修改《外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》，以加强对FDI产业和地区流向的引导；为了对FDI具体领域进行规范和管理，我国政府先后出台了《外商投资项目核准暂行管理办法》（2004）、《外商投资商业领域管理办法》（2006）、《外商投资广告企业管理规定》（2004，2008修订）等一系列法规；针对外资进入是否会影响中国经济安全的争论，2006年11月中央政府在《利用外资十一五规划》中指出，要在继续积极有效利用外资的同时，加强对外资并购涉及国家安全的敏感行业和重点企业的审查监管，确保在战略行业和重点企业的控制力并于2007年8月推出《反垄断法》；2008年1月1日起，《中华人民共和国企业所得税法》和《中华人民共和国企业所得税法实施条例》正式实施，外资企业所得税向国内企业看齐，标志着外资超国民待遇政策开始逐步全面退出。2002年以来，跨国公司在华FDI流量持续增加，并于2003年首次超过美国成为世界上FDI流入最多的国家。2002-2010年间，我国累计利用外资总额达6803.21亿美元，年均利用FDI额达755.91亿美元。这一阶段FDI质量进一步提高，来自欧美等发达国家的FDI进一步增加，FDI平均规模超过以往任何阶段，许多大型跨国公司开始在我国设立研发机构，外商独资生产经营方式成为跨国公司在华FDI的主要生产经营方式。
2、对跨国公司在华FDI的评价
不同时期跨国公司在华FDI对促进我国国民经济发展发挥了不同的作用，20世纪80年代以成本驱动型FDI为主，大大缓解了改革初期国内资本和外汇的短缺；20世纪90年代尤其是1995年以来，市场驱动型FDI迅速增加，带来了新产品、新技术、新工艺和新理念，推动经济增长的同时也促进了产业结构的优化和升级；21世纪以后，跨国公司在华地区总部和研发中心数量不断增多，新型服务类FDI也不断增加，加速了我国经济现代化、全球化和工业化进程。总体说来，FDI对我国经济的正面影响主要体现为其对我国资本形成、技术进步、产业结构优化升级和制度变迁方面的影响。
2.1 资本形成效应。FDI对资本的影响包括直接资本效应和间接资本效应，直接资本效应是指FDI流入能够直接弥补国内资金的不足，形成投资，这对建设资金不足的开放早期尤为重要，1981年外资企业固定资产投资为36.4亿元，占全社会固定资产投资的3.8%，此后成震荡上升趋势，1996年达到历史最高点，当年外资企业固定资产占全社会固定资产投资总额的11.8%，之后随着国内投资的不断增加，外商企业固定资产投资比例开始下降，2010年外资企业固定资产投资额为17207.45亿元，占全国固定资产投资的比例为6.18%。FDI的间接资本效应主要表现为外资进入对前后向产业产生的产业间资本挤入效应，以及竞争加剧对国内同行业企业的资本挤入效应。
2.2 技术进步效应。改革开放初期，跨国公司在华FDI以港澳台中小项目为主，即使有美国、日本、欧盟等发达国家的投资也多为中小项目，技术含量较低，因此这一时期FDI对国内经济的技术进步效应并不显著。20世纪90年代以来，随着在华大型跨国公司数量的增加，FDI质量明显提高，它们一方面通过引入高技术含量的新产品、新工艺和先进生产管理技能提高了国内技术水平，另一方面通过竞争示范、人员流动、产业间关联等途径产生技术溢出效应，促进了国内企业的技术进步。
2.3 产业结构优化效应。FDI流入带来的先进技术和生产管理经验，除了能够通过技术转移和溢出提高我国技术水平外，还会加速我国产业结构的优化和升级，FDI对高新技术产业发展的推动便是一个很好的佐证。我国高新技术产业自上世纪90年代末期以来迅速发展，1997年我国高新技术产业增加值为1539.96亿元，占工业增加值的比重为4.85%，2008年这一比重提高为10.2%，与此同时高新技术产品出口占总出口的比重也稳步上升，从1997年的8.92%提高到2008年的29.09%（如表1所示），这主要受益于外资类高新技术产品出口量的不断增加，1997年外资企业高新技术产品出口占全国高新技术产品出口比重为66.95%，此后震荡提升，2008年达85.17%，其中2006年曾达历史最高值88.06%，由此可见，高新技术产业的迅速发展与跨国公司的FDI流入密不可分，高质量的FDI流入的确可以加速我国产业结构优化升级。
2.4 制度变迁效应。FDI的制度变迁效应表现为：为了吸引更多高质量FDI流入，我们必须不断完善国内的政治、经济和法律环境，与此同时更多FDI流入也会加速我国的市场化进程。具体来看，首先大量FDI流入会促使政府对财税体制、金融体制、外汇管理体制、投融资体制、外贸体制、价格管理体制、知识产权保护等相关法规政策进行改革以发挥外资的积极影响减少其消极影响，如《反不正当竞争法》、《反垄断法》、《中华人民共和国企业所得税法》等法律法规的实施；其次，为了吸引FDI，各级政府必须改变之前依靠行政手段干预经济的做法，尝试使用利率、汇率、税收等经济手段调控宏观经济，这加速了政府职能的转变；最后，FDI流入一方面外资企业流入产生的竞争效应和示范效应加快了我国非国有经济的发展，另一方面通过参与国企并购加速了国有企业的产权改革。 ②
虽然FDI对我国国民经济发展产生了多方面的有利影响，然而不可否认的是，我国目前利用FDI的过程中也存在不少问题，主要表现为以下几个方面：
（1）“假外资”盛行。由于外资政策的“一刀切”性质，只要投资主体拥有外国国籍，就可以享受税收等方面的超国民待遇，因此许多内资企业选择在国外注册，然后再到国内投资，形成相当数量的所谓“回流FDI”或“返程FDI”。截至2010年，对华投资前十五位的国家和地区分别是香港（41.18%）、英属维尔京群岛（10.10%）、日本（6.64%）、美国（5.89%）、台湾省（4.70%）、韩国（4.27%）、新加坡（4.23%）、开曼群岛（1.95%）、德国（1.55%）、英国（1.54%）、萨摩亚（1.45%）、荷兰（0.99%）、法国（0.97%）、澳门（0.88%）和毛里求斯（0.85%）。这些国家中，中国香港、英属维尔京群岛、开曼群岛、萨摩亚等避税天堂往往是假外资选择注册境外壳公司的理想之地，目前没有目前并没有关于假外资的详细数据，但据估计假外资约占FDI总量的20%到五分之一。这些假外资除了会给国家税收收入带来损失外，还将破坏市场秩序，对国内资本尤其是民营资本产生严重的挤出效应，并且错误的外资数据将有可能误导国家相关政策的制定。 （2）FDI对我国产业安全形成威胁。FDI对我国产业安全的威胁主要表现为其对我国技术、品牌、和市场的控制。技术控制方面，拥有先进技术的跨国企业为了维持其垄断技术产生的高额利润会严格防止发生技术外溢，合资企业的核心技术则一般由外方人员控制，而对于我国企业拥有的核心技术，则倾向通过并购方式获得所有权，如2005年西门子以70%所有权成功并购辽宁锦西化工机械集团公司透平机械厂，获得透平机械厂的核心技术后将我方品牌抛弃。品牌和市场控制方面，跨国公司往往通过对国内行业龙头企业的并购达到其占有市场份额、发展自有品牌的目的，对国内企业成功实施并购后，跨国公司将减少国内品牌的资金和研发投入，并利用国内企业销售网络实施品牌错位策略发展自有品牌获得市场份额，南孚电池就是一个生动的实例。“民族力量”曾经让南孚电池的品牌响彻大江南北，然而短短几年间通过曲折收购成为竞争对手吉列公司的子公司。并购前，吉列旗下的“金霸王”电池进入中国十年在华销售额尚不足南孚电池十分之一，并购后则依靠南孚公司销售网络轻而易举获得大半个中国市场，南孚电池由于不能与母公司争夺国际市场份额，放弃了向海外发展的大好时机，国内市场由于不能与金霸王正面冲突，目前有一半生产能力处于闲置状态。南孚电池并非特例，截至2006年，仅机械装备制造业就有三十多家重点企业被并购，并购后，这些企业瞬间即丧失其自主创新权、优良资产、技术力量、品牌和市场，③由此可见，部分跨国公司的这种“斩首”行为已经对我国产业安全形成严重威胁。
（3）FDI对环境的破坏。受制于环境保护法规的限制，跨国公司为了保持竞争力将避开环境规制较为严格的国家而选择在环境规制水平低的国家投资污染密集型产业。我国对环境的重视落后于西方发达国家和一些经济发展水平较高的发展中国家，并且我国各级地方政府受制于GDP增长竞争的需要，往往放松对FDI的环境规制要求，这使一些污染密集型FDI开始转移到我国并且规模不断增加。以行业内所有企业均为污染密集型的煤炭开采和洗选业、石油和天然气开采业、黑色金属矿采选业等行业为例（见表2），与2000年和2006年相比，2010年，表中几乎所有污染密集型行业的企业个数和工业总产值均有显著提高。虽然这类污染密集型FDI短期内可以为我国创造就业、推动我国经济增长，但其生产过程中排放的废水、废弃和固体废弃物等将促使环境恶化、破坏生态平衡，最终影响我国经济的可持续发展。
3、对我国引资政策的思考
对外开放初期，我国外资政策的重点是通过多种财政金融激励手段给国外资本提供超国民待遇、陆续开放部分沿海和内陆城市、设立经济开放区等措施提高FDI流入数量以弥补国内资金和外汇的不足，推动经济发展；上世纪90年代末期以来，外资政策的目标由招商引资变为“招商选资”，由激励型外资政策向规制型外资政策转换，通过降低或消除FDI超国民待遇、利用产业指导政策引导FDI产业合理布局、鼓励跨国公司在华设立研发中心等措施提高FDI质量，以转变经济增长方式、推动技术进步和产业结构升级。总体来看，我国外资政策是非常成功的。
FDI对国民经济的负面影响部分很大程度上是由我国的制度扭曲造成的。激励型外资政策给国外资本带来的超国民待遇使部分国内资本有动力通过“迂回投资”的方式追逐制度租金，一些不具备所有权优势的企业也可以凭借政策优惠保持盈利，此外，经营成本的降低还削弱了跨国公司采用先进技术的动力。另一方方面，地方政府间的恶性FDI竞争也是FDI负面影响的重要来源。改革开放以来，通过财政分权制改革，地方政府获得了发展当地经济的经济激励，与此同时，我国政治领域长期实行自上而下的垂直治理机制，中央政府在地方政府官员的任命升迁等方面拥有绝对权威。随着改革开放党和国家工作重心向经济的转移，官员考核标准也由之前的政治表现为主转变为经济绩效为主，并相应建立了一整套以GDP为核心的考核指标体系，这样在国内资本流动性有限的情况下，国外资本成为政治经济双重激励下地方政府官员角逐的对象。地方官员任期的有限性使他们发展当地经济过程中更看重短期收益，对FDI数量的重视程度远高于FDI质量，为了鼓励更多FDI入驻当地，各地政府纷纷开出多种优惠措施，展开了“竞争到底线（race to the bottom）”的竞争。税收优惠方面，虽然国家针对外资制定了一系列诸如“两年三减半”的优惠性政策法规，但在实施过程中，几乎各地政府都突破了国家规定的优惠幅度，由“两免三减”变为“五免五减”，甚至“十免十减”的规定也屡见不鲜；土地使用方面，各地区为吸引外资流入，竞相压低土地价格，甚至出现“零地价”、“倒贴三通一平”；此外许多地区甚至通过放松的环境规制或降低劳工标准等等措施吸引外资入驻。在激励型外资政策向规制型外资政策转变之后，外资政策具有产业和地区导向性，一刀切的性质将会发生改变，但只要中央对地方政府的考核机制不变，地方政府扭曲性的招商引资行为就将继续存在，因此我们必须改变以GDP为主的官员考核体系，将地区产业结构优化、环境质量、公共服务质量等指标均纳入考核体系中来。
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Research on Foreign Direct Investments and Foreign Investment Policy in China
YANG Xiaoli JIANG Xiangrong DING Hua
（Shandong Institute for Development Strategy of Science and Technology Jinan 250014）
Abstract： Since China has opened its door to the outside， the amount as well as quality of foreign direct investment （FDI） has been increasing. FDI has generated many positive economic effects， while the one-size-fits-all policy and serious regional competition also brought some negative FDI effects. This paper reviewed FDI status and foreign investment policy in different stages， and evaluated FDI’s effects and gains and losses of foreign investment policies.
Key Words： FDI； Foreign investment policy； Economic effects