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摘要环境税作为一种宏观经济调控的手段,可以通过引导市场主体行为的方式,来协调经济利益和环境利益的关系,引导资源的优化配置,促使产业结构向更有利于环境保护的方向发展。故本文从理论基础、环境税制度设计及与产业政策法协调三个方面,对环境税立法促进绿色产业发展中的一些法律问题进行简要的探讨。
关键词宏观调控法 环境税 绿色产业
中图分类号:D922.2 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-102-02
一、理论基础
(一)经济学基础
此问题涉及的经济学理论主要有外部不经济理论、公共产品理论与帕累托最优原理①。环境资源作为一种公共产品,能满足公共需求,是具有共同消费性质的产品和服务,具有非竞争性和非排他性的特征,在使用时不需要个人支付任何费用。从另一个方面,也就是说对自然资源的利用和保护具有外部性,企业对环境的使用可以完全不计入生产成本。②在现实中社会成本收益与私人成本收益出现背离时,企业更倾向于追求个人利益的最大化而不惜牺牲环境。这便无法实现社会整体资源配置的帕累托最优,最终导致市场机制在环境保护问题中无法发挥作用。反映在产业结构问题上也就是人们更愿意选择个人付出成本相对较低的高耗能高污染的产业,进行粗放型的生产。这时我们便需要外力的介入,扭转这种个人利益不断蚕食社会利益的局面。
(二)法理学基础
通过上文的分析,我们知道在环境保护中需要外力的介入,这种外力正就是国家的宏观调控。宏观调控是国家基于社会整体利益,对整体经济的控制。因此,在有效的调控下便排除了个人利益对社会整体利益蚕食的可能。国家宏观调控主要通过经济、行政和法律的手段,法律的手段便是制定宏观调控立法。税法可以调节调节社会经济,政府凭借国家强制力参与社会分配,改变社会各集团及其成员在国民收入分配中占有的份额,减少了他们可支配的收入,但是这种减少不是均等的,这种利益得失将影响纳税人的经济活动能力和行为,进而对社会经济结构产生影响。③政府正好利用这种影响,有目的的对社会经济活动进行引导,从而合理调整社会经济结构。环境税立法的目的即在于此,国家通过征收环境税,使人们无偿使用环境资本的状态不复存在,环境成本计入企业的生产成本。通过合理的制度设计,使得绿色产业的成本低于或等于高耗能高污染的产业,促使人们更倾向于选择环保产业,使产业结构向有利于环境保护的方向调整。
二、环境税法与产业政策法的关系
产业政策法是调整产业政策制定和实施过程中产生的经济关系的法律规范的总称,简单的说,产业政策法就是规范和保障产业政策的法。而产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。这里的“干预”应该是一个广义上的概念,包括规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等方面的含义。“产业政策一般以各个产业为直接对象,保护和扶植某些产业,调整和整顿产业组织,其目的是改善资源配置,实现经济稳定与增长,增强国际竞争力,改善与保护生态环境等。”④
产业政策法具有政策性、宏观性与综合性的特点。因此产业政策法的调整方法也具有宏观性与综合性的特点,有人将其分为三类:一是间接诱导的手段,它包括财政、税收、金融、价格、外贸、政府采购等;二是直接管制手段,它包括了鼓励、允许、限制、禁止等方面,有时还配有配额制、许可制、对工资与价格的直接管制等;三是行政、信息指导手段,它以经济展望、劝告及提供其他信息为表现式样。⑤通过产业政策法来实现促进绿色产业发展,首要是应当明确哪些是有利于环境保护的产业和产业领域,即制定有利于环境保护产业名录,并根据现实情况加以适时调整。其二完善有利于绿色产业发展的优惠政策,鼓励绿色产业发展。其三,引导高耗能高污染的企业采取环保措施。而环境税促进绿色产业发展是通过具体的税收制度,使得非环保企业的成本提高,而绿色产业成本相对降低,引导更多企业发展绿色项目。
由此我们可以看出,环境税法与产业政策法存在即相互重合又相互补充的关系。首先,产业政策法可以利用财政税收的手段进行调控,这个时候我们可以把环境税法中的相关内容看作是产业政策法的一种手段,产业政策法进行立法时可以不对环境税法已经规定的内容进行重复规定,以免造成法律适用的混乱。其次,产业政策法作为一种宏观性、综合性的调整方法,可以对税收法这种具体调整方法中的相关内容起到的指导作用,在环境税法中关于促进产业结构调整与促进绿色产业发展的部分应当符合产业政策法的宏观目标,不予之相抵触,以确保法律的协调性,以免削弱法律的功能。再次,产业政策法与环境税法应该做到无缝衔接,两者优势互补,互相配合,以免出现法律的真空地带。
三、环境税制度设计
(一)环境税的税目
环境税的税目在各国表现不一。总体上看,西方国家在环境税的税目设计的非常详细,有利于促进绿色产业发展,值得我们借鉴。笔者认为,我们在制定环境税时税目应包括以下四大方面:1.污染税。污染排放税目针对排放的污染物征收的税目,主要有各种废气、废水和固体废物。目前实行的排污收费制度中,这些污染物大都在征收范围,因此,污染排放税即“费改税”,同时将未开征的污染物和排放源纳人其中。近期可以考虑将排污费中的二氧化硫收费改为征税。⑥2.特种污染产品税目。特种污染产品税目是指向使用、消费及处置过程中对环境构成危害的产品征税,征收污染产品税的目的是为了减少有害于环境的产品的使用或者倡导使用低污染或无污染的替代产品。包括对各种环境产生污染的产品或消费品的征税,主要有臭氧损耗物质、含磷洗涤剂、汞电池、化肥农药、一次性泡沫餐具、塑料包装袋等。3.资源税。该税目是对环境的直接危害者,对矿产开发行为开征税收,符合国际通行的“破坏者赔偿”原则。包括燃料税、地下水税和能源税,其中每一个大税目项下又包含有几个小的税目,以达到尽可能涵括的目的。
(二)环境税的税率
针对我国目前的相关状况,建立一套科学的环境税税率体系是至关重要的。建立税率体系,需要注意以下两方面的内容:一方面,税率应设计得公平、合理,足以起到刺激企业行为的作用,就会促使企业削减其经济活动中产生的污染,同时也增强了政府对污染企业的引导和调控力度。⑦所以,适宜的税率水平,就是使企业采用环保措施的成本低于企业因破坏环境而承担的纳税负担。否则,企业就会宁愿支付税收而不致力于保护环境。另一方面,要协调好原则性和灵活性的关系。处理好国家环境税税率和地方环境税税率的关系,各地区的地理、气候和人口等自然状况及对环境质量的要求不同,因此,各地方可以根据自己的情况,采取反复调整磨合的方法,找到比较适宜的税率水平。国家需要设立一套税率体系,地方可以根据当地的生态环境状况和经济发展水平,制定地方税率体系。
(三)环境税的优惠政策
税收减免是政府对一些有利于环保的行为或设施提供的税收优惠政策,其减免额可以看作是政府的补贴及鼓励金。⑧即通过对低能耗、无污染的生产和消费行为给予税收减免,以及对不同污染危险等级的企业实行差别税率,进而倡导绿色经营和绿色消费理念,结果是,或者因利润水平提高而刺激企业生产,或者因产品销售价格下降而刺激消费。这样不但把污染的可能性遏制在萌芽状态,还可以鼓励企业积极开发先进的环保技术,增强社会公众参与环保的意识。在许多国家实行税收减免的基本形式是加速折旧,以缩短企业固定资本的回收期;或者对绿色环保工程的投资提供投资税减免。
(四)环境税的税收支出
环保税款要专款专用。政府应对征收的环保税款进行专门管理,专门用于环保事业。其用途包括:一是用于污染源的治理,主要由政府承办公共环保设施的建设,采取有偿方式提供给企业,从而减少污染物的排放量,减轻或消除其对生态环境的影响和破坏。二是为环保科技部门提供科研经费,加速环保科技进步,运用高科技手段对环境污染进行综合治理,由对污染的事后制裁转向对生产过程的控制,进而将污染消除在生产过程中。三是用于对绿色产业的补贴,对一些新兴的、在刚起步时面临困难的环保企业,采取扶持的政策,对其注入资金,确保其发展。⑨
经济危机中,由于政府公权力大量介入,为产业结构调整提供了机遇与条件。而开征环境税是全面落实科学发展观和建设生态文明的必然选择。有关部门应该抓住当前有利时机,加快建立独立型的环境税税种,建立支撑科学发展的财税政策体系,促进绿色产业发展,建立环境友好型、资源节约型社会。
注释:
①陶屹.对在我国开征环境税的探讨.环境保护科学(第27卷).2007(12).
②雷新华.关于开征环境税的理论思考.经济问题探索.2002(8).
③易远宏.环境税的设立及其经济影响.广州广播电视大学学报.2006(3).
④王先林.产业政策法初论.中国法学.2003(3).
⑤王健.产业政策法若干问题研究.法律科学.2005(10).
⑥计金标.生态税收论.中国税务出版社.2000年版.
⑦农晓丹.对我国开征环境保护税的思考.科学学与科学技术管理.2006(12).
⑧中国税务学会.在我国建立环保税制.专题研究报告.2005年.
⑨王克强,樊喜斌,郑策.论中国的环境税一税收手段治理环境.绿色中国.2005(2).
参考文献:
[1]杨金田,葛蔡忠.环境税的新发展:中国与QECD比较.北京:中国环境科学出版社.2006年版.
关键词宏观调控法 环境税 绿色产业
中图分类号:D922.2 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-102-02
一、理论基础
(一)经济学基础
此问题涉及的经济学理论主要有外部不经济理论、公共产品理论与帕累托最优原理①。环境资源作为一种公共产品,能满足公共需求,是具有共同消费性质的产品和服务,具有非竞争性和非排他性的特征,在使用时不需要个人支付任何费用。从另一个方面,也就是说对自然资源的利用和保护具有外部性,企业对环境的使用可以完全不计入生产成本。②在现实中社会成本收益与私人成本收益出现背离时,企业更倾向于追求个人利益的最大化而不惜牺牲环境。这便无法实现社会整体资源配置的帕累托最优,最终导致市场机制在环境保护问题中无法发挥作用。反映在产业结构问题上也就是人们更愿意选择个人付出成本相对较低的高耗能高污染的产业,进行粗放型的生产。这时我们便需要外力的介入,扭转这种个人利益不断蚕食社会利益的局面。
(二)法理学基础
通过上文的分析,我们知道在环境保护中需要外力的介入,这种外力正就是国家的宏观调控。宏观调控是国家基于社会整体利益,对整体经济的控制。因此,在有效的调控下便排除了个人利益对社会整体利益蚕食的可能。国家宏观调控主要通过经济、行政和法律的手段,法律的手段便是制定宏观调控立法。税法可以调节调节社会经济,政府凭借国家强制力参与社会分配,改变社会各集团及其成员在国民收入分配中占有的份额,减少了他们可支配的收入,但是这种减少不是均等的,这种利益得失将影响纳税人的经济活动能力和行为,进而对社会经济结构产生影响。③政府正好利用这种影响,有目的的对社会经济活动进行引导,从而合理调整社会经济结构。环境税立法的目的即在于此,国家通过征收环境税,使人们无偿使用环境资本的状态不复存在,环境成本计入企业的生产成本。通过合理的制度设计,使得绿色产业的成本低于或等于高耗能高污染的产业,促使人们更倾向于选择环保产业,使产业结构向有利于环境保护的方向调整。
二、环境税法与产业政策法的关系
产业政策法是调整产业政策制定和实施过程中产生的经济关系的法律规范的总称,简单的说,产业政策法就是规范和保障产业政策的法。而产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。这里的“干预”应该是一个广义上的概念,包括规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等方面的含义。“产业政策一般以各个产业为直接对象,保护和扶植某些产业,调整和整顿产业组织,其目的是改善资源配置,实现经济稳定与增长,增强国际竞争力,改善与保护生态环境等。”④
产业政策法具有政策性、宏观性与综合性的特点。因此产业政策法的调整方法也具有宏观性与综合性的特点,有人将其分为三类:一是间接诱导的手段,它包括财政、税收、金融、价格、外贸、政府采购等;二是直接管制手段,它包括了鼓励、允许、限制、禁止等方面,有时还配有配额制、许可制、对工资与价格的直接管制等;三是行政、信息指导手段,它以经济展望、劝告及提供其他信息为表现式样。⑤通过产业政策法来实现促进绿色产业发展,首要是应当明确哪些是有利于环境保护的产业和产业领域,即制定有利于环境保护产业名录,并根据现实情况加以适时调整。其二完善有利于绿色产业发展的优惠政策,鼓励绿色产业发展。其三,引导高耗能高污染的企业采取环保措施。而环境税促进绿色产业发展是通过具体的税收制度,使得非环保企业的成本提高,而绿色产业成本相对降低,引导更多企业发展绿色项目。
由此我们可以看出,环境税法与产业政策法存在即相互重合又相互补充的关系。首先,产业政策法可以利用财政税收的手段进行调控,这个时候我们可以把环境税法中的相关内容看作是产业政策法的一种手段,产业政策法进行立法时可以不对环境税法已经规定的内容进行重复规定,以免造成法律适用的混乱。其次,产业政策法作为一种宏观性、综合性的调整方法,可以对税收法这种具体调整方法中的相关内容起到的指导作用,在环境税法中关于促进产业结构调整与促进绿色产业发展的部分应当符合产业政策法的宏观目标,不予之相抵触,以确保法律的协调性,以免削弱法律的功能。再次,产业政策法与环境税法应该做到无缝衔接,两者优势互补,互相配合,以免出现法律的真空地带。
三、环境税制度设计
(一)环境税的税目
环境税的税目在各国表现不一。总体上看,西方国家在环境税的税目设计的非常详细,有利于促进绿色产业发展,值得我们借鉴。笔者认为,我们在制定环境税时税目应包括以下四大方面:1.污染税。污染排放税目针对排放的污染物征收的税目,主要有各种废气、废水和固体废物。目前实行的排污收费制度中,这些污染物大都在征收范围,因此,污染排放税即“费改税”,同时将未开征的污染物和排放源纳人其中。近期可以考虑将排污费中的二氧化硫收费改为征税。⑥2.特种污染产品税目。特种污染产品税目是指向使用、消费及处置过程中对环境构成危害的产品征税,征收污染产品税的目的是为了减少有害于环境的产品的使用或者倡导使用低污染或无污染的替代产品。包括对各种环境产生污染的产品或消费品的征税,主要有臭氧损耗物质、含磷洗涤剂、汞电池、化肥农药、一次性泡沫餐具、塑料包装袋等。3.资源税。该税目是对环境的直接危害者,对矿产开发行为开征税收,符合国际通行的“破坏者赔偿”原则。包括燃料税、地下水税和能源税,其中每一个大税目项下又包含有几个小的税目,以达到尽可能涵括的目的。
(二)环境税的税率
针对我国目前的相关状况,建立一套科学的环境税税率体系是至关重要的。建立税率体系,需要注意以下两方面的内容:一方面,税率应设计得公平、合理,足以起到刺激企业行为的作用,就会促使企业削减其经济活动中产生的污染,同时也增强了政府对污染企业的引导和调控力度。⑦所以,适宜的税率水平,就是使企业采用环保措施的成本低于企业因破坏环境而承担的纳税负担。否则,企业就会宁愿支付税收而不致力于保护环境。另一方面,要协调好原则性和灵活性的关系。处理好国家环境税税率和地方环境税税率的关系,各地区的地理、气候和人口等自然状况及对环境质量的要求不同,因此,各地方可以根据自己的情况,采取反复调整磨合的方法,找到比较适宜的税率水平。国家需要设立一套税率体系,地方可以根据当地的生态环境状况和经济发展水平,制定地方税率体系。
(三)环境税的优惠政策
税收减免是政府对一些有利于环保的行为或设施提供的税收优惠政策,其减免额可以看作是政府的补贴及鼓励金。⑧即通过对低能耗、无污染的生产和消费行为给予税收减免,以及对不同污染危险等级的企业实行差别税率,进而倡导绿色经营和绿色消费理念,结果是,或者因利润水平提高而刺激企业生产,或者因产品销售价格下降而刺激消费。这样不但把污染的可能性遏制在萌芽状态,还可以鼓励企业积极开发先进的环保技术,增强社会公众参与环保的意识。在许多国家实行税收减免的基本形式是加速折旧,以缩短企业固定资本的回收期;或者对绿色环保工程的投资提供投资税减免。
(四)环境税的税收支出
环保税款要专款专用。政府应对征收的环保税款进行专门管理,专门用于环保事业。其用途包括:一是用于污染源的治理,主要由政府承办公共环保设施的建设,采取有偿方式提供给企业,从而减少污染物的排放量,减轻或消除其对生态环境的影响和破坏。二是为环保科技部门提供科研经费,加速环保科技进步,运用高科技手段对环境污染进行综合治理,由对污染的事后制裁转向对生产过程的控制,进而将污染消除在生产过程中。三是用于对绿色产业的补贴,对一些新兴的、在刚起步时面临困难的环保企业,采取扶持的政策,对其注入资金,确保其发展。⑨
经济危机中,由于政府公权力大量介入,为产业结构调整提供了机遇与条件。而开征环境税是全面落实科学发展观和建设生态文明的必然选择。有关部门应该抓住当前有利时机,加快建立独立型的环境税税种,建立支撑科学发展的财税政策体系,促进绿色产业发展,建立环境友好型、资源节约型社会。
注释:
①陶屹.对在我国开征环境税的探讨.环境保护科学(第27卷).2007(12).
②雷新华.关于开征环境税的理论思考.经济问题探索.2002(8).
③易远宏.环境税的设立及其经济影响.广州广播电视大学学报.2006(3).
④王先林.产业政策法初论.中国法学.2003(3).
⑤王健.产业政策法若干问题研究.法律科学.2005(10).
⑥计金标.生态税收论.中国税务出版社.2000年版.
⑦农晓丹.对我国开征环境保护税的思考.科学学与科学技术管理.2006(12).
⑧中国税务学会.在我国建立环保税制.专题研究报告.2005年.
⑨王克强,樊喜斌,郑策.论中国的环境税一税收手段治理环境.绿色中国.2005(2).
参考文献:
[1]杨金田,葛蔡忠.环境税的新发展:中国与QECD比较.北京:中国环境科学出版社.2006年版.