论文部分内容阅读
王达
广州大学公法研究中心研究员
典型案例
案例一：2009-2010年，刘某等以某房地产开发公司名义，在未取得拆迁许可证的情况下，先后在河北清苑县、博野县多次擅自拆迁，签订部分协议并拆除，由于其缺乏资金，其余的被拆迁人认为这样拆迁没有安全港，拒不签订补偿协议，已经拆除的被拆迁人因回迁遥遥无期产生恐慌，大量被拆迁人上访，政府为了维护社会稳定，便邀请有实力的有责任感的开发企业接管该项目，该开发公司在没有任何开发协议的情况下，以高度的社会责任感大量注入资金。刘某利用其掌管持有拆迁资料的便利，胁迫开发公司签订《合伙协议》，通过该协议获得一千六百余万元的巨大利益。
案例二：《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施初期，南阳辖区政府迫于信访压力，并未按照该条例规定进行政府主导的征收拆迁，许多棚户区拆迁由开发企业主导，对于拒不签订协议的“钉子户”，少数开发企业暴力拆迁，大多数开发企业擅自提高标准，暴力拆迁和混乱的补偿标准制造大量的社会矛盾，纪委以为征收部门未履行监督职责为由，启动问责机制。
案例三：锦州市政府规定征收拆迁安置标准为1：1.2安置，而在征收拆迁实施中，开发企业和工作人员随意开口子、擅自提高标准，被征收人相互攀比，最后达到1：2安置，开发企业参与棚户区改造失去了积极性，显然，一味地依靠政府投资的棚户区改造缺乏生命力，难以持续推进，棚户区改造停滞，真正受害的还是广大群众。
案例四：吉林省榆树市一棚户区改造项目，在2009年，开发企业自行拆迁，将政府规定的1：1.2安置政策逐步突破为1：5，安置房建成后按照1：1.2安置，法院不受理拆迁合同纠纷，当地大量的信访问题由此产生。
阐述与分析
在当前全国各地如火如荼的棚户区改造中，存在私下擅自拆迁现象，表面上看属于私权利的自由处分，但事实上造成许多负面问题，影响了社会稳定，影响了棚户区改造进程。《城市房屋拆迁管理条例》第34条规定，未取得房屋拆迁许可证，擅自实施拆迁的，由房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，给予警告，并处已经拆迁房屋建筑面积每平方米20元以上50元以下的罚款。而《国有土地上房屋征收与补偿条例》对私下擅自拆迁行为并未作出明确处罚规定，地方政府在此类问题出现后感到无可奈何，本文试图从法律层面对该问题进行分析，为棚户区改造良性推进出谋划策。
一、私下擅自拆迁的表现形式
第一，一些自然人以收购的形式低价购买纳入棚户区改造范围的房屋，等候征收拆迁高价安置补偿，对补偿安置有很高的期待，有些还和征收工作人员内外勾结，有的恶意诉讼拖延时间。第二，开发企业制订漏洞百出的安置方案，与纳入棚户区改造范围的房屋所有权人签订拆迁补偿安置协议，由于方案不科学、不公平，总有许多被拆迁人拒不签订补偿安置协议，长期僵持，造成土地、规划、建设无法办理手续，安置房开工遥遥无期，已经拆迁的房屋所有权人产生恐慌心理，大量上访甚至出现群体性事件。开发企业对待少量“钉子户”要么采取随意提高标准，称之为“用钱砸”；要么涉黑暴力拆迁，称之为“用砖头砸”。例如，保定某县的一个盐业公司棚户区改造，几十户的被拆迁人签订协议并完成拆迁，仅1户在签订协议后拒不搬迁，拆迁人向法院起诉未得到受理，于是，一急之下，便组织人将该房屋强行拆除，规划部门以所谓的信访评估为由，长期拒不办理规划手续，致使四年多无法开工建设，几十户被拆迁人回迁无望。第三，自然人挂靠开发企业用少许的资金、混乱的补偿安置标准，骗取一些被拆迁人的房屋所有权证、土地使用证等证件，甚至拆除一些房屋之后，造成被拆迁群众恐慌而上访，政府迫于信访的压力，便火急火燎地推进拆迁、开工建设安置房，造成许多隐患。
二、私下擅自拆迁的社会危害性
第一，引起被拆迁人攀比。征收拆迁的补偿安置标准应当公平公正、一把尺子量到底，私下擅自拆迁难以做到公平公正，看人下菜、区别对待、欺软怕硬、标准混乱的征收拆迁势必造成攀比，破坏公平正义，最终攀比的结果是补偿标准越来越高，使棚户区改造陷入困境。第二，导向错误。开发企业追逐利益是资本的本性，被拆迁人希望利益最大化也是人的本性，政府无需指责，开发企业私自擅自拆迁，既没有政府的监管，也没有强制力的保障，补偿安置难以做到公平补偿，遇到“钉子户”，由于缺乏公权力强制力保障，便提高补偿安置标准，破坏公平正义，会哭的孩子有奶吃，最后的结论是“钉子户”占便宜，这样，从机制上制造越来越多的“钉子户”。第三，制造大量的社会矛盾。由于补偿安置标准不一致，先签订协议并搬迁的被拆迁人认为吃亏了，以不公平补偿为由上访；少数“钉子户”以拆迁不规范为由上访；被拆迁人长期得不到安置而上访。
三、私下擅自拆迁的法律规制
1.存在一定的立法缺失
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》规定棚户区改造采取“政府主导、市场运作”原则，要求征收拆迁应当由政府主导即补偿标准由政府统一规定、政府依法征收拆迁、统一规划建设；征收补偿安置、税费金、开发建设等问题涉及多主体的巨大经济利益，国务院要求遵循市场经济规律、良性开发改造。显然，开发企业主导拆迁危害性极大，需要法律规制，然而《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未规定开发企业私下擅自拆迁的法律责任，也未规定市县级人民政府放弃征收的法律责任，暴露出立法的缺失。
2.市县级人民政府可以采取限制性制裁措施
征收部门对开发企业私下擅自拆迁缺乏任何行政强制、行政处罚的手段，因此，纪委对征收部门工作人员追究玩忽职守责任缺乏法律依据。玩忽职守行为是指国家机关工作人员不作为，妨害国家机关的正常活动，损害公众对国家机关工作人员职务活动客观公正性的信赖，致使国家与人民利益遭受重大损失的行为。开发企业私下擅自拆迁危害极大，有关部门不能听之任之，市县级人民政府可以责成国土资源部门在土地出让时，采取限制性制裁措施。《招投标法实施条例》第32条规定，招标人不得以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。反之，招标投标时可以设定合理的限制条件排斥潜在的投标人。棚户区改造所涉及的国有建设用地使用权进行公开招标、拍卖、挂牌时，可以设定与征收拆迁事宜密切关联的合理的条件，按照政府主导市场运作的原则参与的开发企业有资格参与公开招标、拍卖、挂牌，相反，可以限制私下擅自拆迁的开发企业参与公开招标、拍卖、挂牌。 3.司法机关应予严厉打击
其一，自然人借用房地产开发公司名义私下擅自拆迁，是房地产开发的前期准备，违反了《城市房地产管理法》及《城市房地产开发经营管理条例》关于房地产开发资质的管理；混乱的补偿标准背离了公平补偿原则、流失了税收、损害了的国家利益；暴力拆迁践踏了法治。所以，根据《合同法》第52条第（一）项规定，以欺诈、胁迫的手段订立的损害国家利益的补偿安置协议、合伙开发协议应属无效。案例一中刘某利用其掌管持有拆迁资料的便利，胁迫开发公司签订《合伙协议》，通过该协议获得一千六百余万元的巨大利益。根据《土地储备资金财务管理暂行办法》规定，征收拆迁成本应当核定为土地收储的成本，刘某获得的一千六百余万元利益视为土地收储成本，因此，开发企业与刘某所签订的合伙协议属于损害国家利益的行为，应当视为无效合同。
其二，案例一刘某的行为涉嫌非法经营罪。《刑法》第225条第（四）项规定了其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为。《最高人民检察院公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第79条第（八）项规定，从事其他非法经营活动违法所得数额在十万元以上的，应当立案追诉。结合本案，刘某涉嫌非法经营罪的构成要件如下：（1）客体要件。本罪侵犯的客体是国家征收拆迁管理制度。刘某违反了《城市房地产管理法》及《城市房地产开发经营管理条例》关于房地产开发资质的市场管理制度，根据《行政许可法》规定，资质即为行政许可；刘某违反了《城市房屋拆迁管理条例》规定的拆迁许可制度。故刘某的行为符合非法经营罪的客体要件。（2）客观要件 。本罪在客观方面表现为违反征收拆迁法律规定，扰乱了征收拆迁公平补偿的市场秩序，牟取非法利益数额巨大，对棚户区改造和社会稳定造成严重影响。（3）主体要件 。刘某属于具有刑事责任能力的自然人。（4）主观要件 。刘某在主观方面，具有故意谋取非法利润的目的。刘某先后在清苑县、博野县多次私下擅自拆迁，扰乱了政府主导拆迁的法律秩序，造成被拆迁群众恐慌而上访，谋取了巨额的非法利益，增加了政府土地储备的成本，挑战了法律制度，应当依法追究刑事责任。
棚户区改造乱象丛生，从法治的层面分析，主要原因在于：（1）中央许多部门的规定存在部门保护倾向，没有统一到加快棚户区改造中心工作上来；（2）中央许多部门的规定缺乏内在逻辑性，与上位法相悖；（3）信访变相考核、当前的运动反腐败及群众路线教育实践活动，造成基层干部不敢作为；（4）高层的立法政策暴露出“三门干部（家门到校门到衙门）”的弊端，缺乏基层情况的全面掌握；（5）迫于维稳及问责的压力，地方政府不作为、基层干部不担当；（6）缺乏公安机关、人民法院依法有效的保障；（7）纪委、检察院等监督部门理想化的监督，使得征收干部消极应对。党中央、国务院要求加快棚户区改造，国务院派督察组分赴有关部委及各地进行督察，解决不作为及棚户区改造私下擅自拆迁问题还需用法治思维综合治理。
注：作者为法学博士，在最高人民法院从事审判工作十多年，对征收拆迁、房屋登记等房地产法律问题具有深入研究，发表论文90余篇、出版专著多部，担任多所高校教授或者研究员，为政府提供依法征收拆迁法律服务以促进棚户区改造、城中村改造。作者电话：13380083168（粤），13701178064（京）；邮箱：1572943101@qq.com。
王春敏/责任编辑
广州大学公法研究中心研究员
典型案例
案例一：2009-2010年，刘某等以某房地产开发公司名义，在未取得拆迁许可证的情况下，先后在河北清苑县、博野县多次擅自拆迁，签订部分协议并拆除，由于其缺乏资金，其余的被拆迁人认为这样拆迁没有安全港，拒不签订补偿协议，已经拆除的被拆迁人因回迁遥遥无期产生恐慌，大量被拆迁人上访，政府为了维护社会稳定，便邀请有实力的有责任感的开发企业接管该项目，该开发公司在没有任何开发协议的情况下，以高度的社会责任感大量注入资金。刘某利用其掌管持有拆迁资料的便利，胁迫开发公司签订《合伙协议》，通过该协议获得一千六百余万元的巨大利益。
案例二：《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施初期，南阳辖区政府迫于信访压力，并未按照该条例规定进行政府主导的征收拆迁，许多棚户区拆迁由开发企业主导，对于拒不签订协议的“钉子户”，少数开发企业暴力拆迁，大多数开发企业擅自提高标准，暴力拆迁和混乱的补偿标准制造大量的社会矛盾，纪委以为征收部门未履行监督职责为由，启动问责机制。
案例三：锦州市政府规定征收拆迁安置标准为1：1.2安置，而在征收拆迁实施中，开发企业和工作人员随意开口子、擅自提高标准，被征收人相互攀比，最后达到1：2安置，开发企业参与棚户区改造失去了积极性，显然，一味地依靠政府投资的棚户区改造缺乏生命力，难以持续推进，棚户区改造停滞，真正受害的还是广大群众。
案例四：吉林省榆树市一棚户区改造项目，在2009年，开发企业自行拆迁，将政府规定的1：1.2安置政策逐步突破为1：5，安置房建成后按照1：1.2安置，法院不受理拆迁合同纠纷，当地大量的信访问题由此产生。
阐述与分析
在当前全国各地如火如荼的棚户区改造中，存在私下擅自拆迁现象，表面上看属于私权利的自由处分，但事实上造成许多负面问题，影响了社会稳定，影响了棚户区改造进程。《城市房屋拆迁管理条例》第34条规定，未取得房屋拆迁许可证，擅自实施拆迁的，由房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，给予警告，并处已经拆迁房屋建筑面积每平方米20元以上50元以下的罚款。而《国有土地上房屋征收与补偿条例》对私下擅自拆迁行为并未作出明确处罚规定，地方政府在此类问题出现后感到无可奈何，本文试图从法律层面对该问题进行分析，为棚户区改造良性推进出谋划策。
一、私下擅自拆迁的表现形式
第一，一些自然人以收购的形式低价购买纳入棚户区改造范围的房屋，等候征收拆迁高价安置补偿，对补偿安置有很高的期待，有些还和征收工作人员内外勾结，有的恶意诉讼拖延时间。第二，开发企业制订漏洞百出的安置方案，与纳入棚户区改造范围的房屋所有权人签订拆迁补偿安置协议，由于方案不科学、不公平，总有许多被拆迁人拒不签订补偿安置协议，长期僵持，造成土地、规划、建设无法办理手续，安置房开工遥遥无期，已经拆迁的房屋所有权人产生恐慌心理，大量上访甚至出现群体性事件。开发企业对待少量“钉子户”要么采取随意提高标准，称之为“用钱砸”；要么涉黑暴力拆迁，称之为“用砖头砸”。例如，保定某县的一个盐业公司棚户区改造，几十户的被拆迁人签订协议并完成拆迁，仅1户在签订协议后拒不搬迁，拆迁人向法院起诉未得到受理，于是，一急之下，便组织人将该房屋强行拆除，规划部门以所谓的信访评估为由，长期拒不办理规划手续，致使四年多无法开工建设，几十户被拆迁人回迁无望。第三，自然人挂靠开发企业用少许的资金、混乱的补偿安置标准，骗取一些被拆迁人的房屋所有权证、土地使用证等证件，甚至拆除一些房屋之后，造成被拆迁群众恐慌而上访，政府迫于信访的压力，便火急火燎地推进拆迁、开工建设安置房，造成许多隐患。
二、私下擅自拆迁的社会危害性
第一，引起被拆迁人攀比。征收拆迁的补偿安置标准应当公平公正、一把尺子量到底，私下擅自拆迁难以做到公平公正，看人下菜、区别对待、欺软怕硬、标准混乱的征收拆迁势必造成攀比，破坏公平正义，最终攀比的结果是补偿标准越来越高，使棚户区改造陷入困境。第二，导向错误。开发企业追逐利益是资本的本性，被拆迁人希望利益最大化也是人的本性，政府无需指责，开发企业私自擅自拆迁，既没有政府的监管，也没有强制力的保障，补偿安置难以做到公平补偿，遇到“钉子户”，由于缺乏公权力强制力保障，便提高补偿安置标准，破坏公平正义，会哭的孩子有奶吃，最后的结论是“钉子户”占便宜，这样，从机制上制造越来越多的“钉子户”。第三，制造大量的社会矛盾。由于补偿安置标准不一致，先签订协议并搬迁的被拆迁人认为吃亏了，以不公平补偿为由上访；少数“钉子户”以拆迁不规范为由上访；被拆迁人长期得不到安置而上访。
三、私下擅自拆迁的法律规制
1.存在一定的立法缺失
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》规定棚户区改造采取“政府主导、市场运作”原则，要求征收拆迁应当由政府主导即补偿标准由政府统一规定、政府依法征收拆迁、统一规划建设；征收补偿安置、税费金、开发建设等问题涉及多主体的巨大经济利益，国务院要求遵循市场经济规律、良性开发改造。显然，开发企业主导拆迁危害性极大，需要法律规制，然而《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未规定开发企业私下擅自拆迁的法律责任，也未规定市县级人民政府放弃征收的法律责任，暴露出立法的缺失。
2.市县级人民政府可以采取限制性制裁措施
征收部门对开发企业私下擅自拆迁缺乏任何行政强制、行政处罚的手段，因此，纪委对征收部门工作人员追究玩忽职守责任缺乏法律依据。玩忽职守行为是指国家机关工作人员不作为，妨害国家机关的正常活动，损害公众对国家机关工作人员职务活动客观公正性的信赖，致使国家与人民利益遭受重大损失的行为。开发企业私下擅自拆迁危害极大，有关部门不能听之任之，市县级人民政府可以责成国土资源部门在土地出让时，采取限制性制裁措施。《招投标法实施条例》第32条规定，招标人不得以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。反之，招标投标时可以设定合理的限制条件排斥潜在的投标人。棚户区改造所涉及的国有建设用地使用权进行公开招标、拍卖、挂牌时，可以设定与征收拆迁事宜密切关联的合理的条件，按照政府主导市场运作的原则参与的开发企业有资格参与公开招标、拍卖、挂牌，相反，可以限制私下擅自拆迁的开发企业参与公开招标、拍卖、挂牌。 3.司法机关应予严厉打击
其一，自然人借用房地产开发公司名义私下擅自拆迁，是房地产开发的前期准备，违反了《城市房地产管理法》及《城市房地产开发经营管理条例》关于房地产开发资质的管理；混乱的补偿标准背离了公平补偿原则、流失了税收、损害了的国家利益；暴力拆迁践踏了法治。所以，根据《合同法》第52条第（一）项规定，以欺诈、胁迫的手段订立的损害国家利益的补偿安置协议、合伙开发协议应属无效。案例一中刘某利用其掌管持有拆迁资料的便利，胁迫开发公司签订《合伙协议》，通过该协议获得一千六百余万元的巨大利益。根据《土地储备资金财务管理暂行办法》规定，征收拆迁成本应当核定为土地收储的成本，刘某获得的一千六百余万元利益视为土地收储成本，因此，开发企业与刘某所签订的合伙协议属于损害国家利益的行为，应当视为无效合同。
其二，案例一刘某的行为涉嫌非法经营罪。《刑法》第225条第（四）项规定了其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为。《最高人民检察院公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第79条第（八）项规定，从事其他非法经营活动违法所得数额在十万元以上的，应当立案追诉。结合本案，刘某涉嫌非法经营罪的构成要件如下：（1）客体要件。本罪侵犯的客体是国家征收拆迁管理制度。刘某违反了《城市房地产管理法》及《城市房地产开发经营管理条例》关于房地产开发资质的市场管理制度，根据《行政许可法》规定，资质即为行政许可；刘某违反了《城市房屋拆迁管理条例》规定的拆迁许可制度。故刘某的行为符合非法经营罪的客体要件。（2）客观要件 。本罪在客观方面表现为违反征收拆迁法律规定，扰乱了征收拆迁公平补偿的市场秩序，牟取非法利益数额巨大，对棚户区改造和社会稳定造成严重影响。（3）主体要件 。刘某属于具有刑事责任能力的自然人。（4）主观要件 。刘某在主观方面，具有故意谋取非法利润的目的。刘某先后在清苑县、博野县多次私下擅自拆迁，扰乱了政府主导拆迁的法律秩序，造成被拆迁群众恐慌而上访，谋取了巨额的非法利益，增加了政府土地储备的成本，挑战了法律制度，应当依法追究刑事责任。
棚户区改造乱象丛生，从法治的层面分析，主要原因在于：（1）中央许多部门的规定存在部门保护倾向，没有统一到加快棚户区改造中心工作上来；（2）中央许多部门的规定缺乏内在逻辑性，与上位法相悖；（3）信访变相考核、当前的运动反腐败及群众路线教育实践活动，造成基层干部不敢作为；（4）高层的立法政策暴露出“三门干部（家门到校门到衙门）”的弊端，缺乏基层情况的全面掌握；（5）迫于维稳及问责的压力，地方政府不作为、基层干部不担当；（6）缺乏公安机关、人民法院依法有效的保障；（7）纪委、检察院等监督部门理想化的监督，使得征收干部消极应对。党中央、国务院要求加快棚户区改造，国务院派督察组分赴有关部委及各地进行督察，解决不作为及棚户区改造私下擅自拆迁问题还需用法治思维综合治理。
注：作者为法学博士，在最高人民法院从事审判工作十多年，对征收拆迁、房屋登记等房地产法律问题具有深入研究，发表论文90余篇、出版专著多部，担任多所高校教授或者研究员，为政府提供依法征收拆迁法律服务以促进棚户区改造、城中村改造。作者电话：13380083168（粤），13701178064（京）；邮箱：1572943101@qq.com。
王春敏/责任编辑