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司法实践中，行政与民事争议交叉案件数量不断增长，各法院审理模式莫衷一是，法律规定的缺失是造成行政与民事争议交叉案件审理难题的根本原因。本文拟在分析此类案件现实困惑的基础上，提出对行政与民事争议交叉案件实行并案审理的建议。
一、行政与民事争议交叉案件之内涵界定及现实困惑
行政与民事争议交叉案件，简称行民交叉案件，是指行政争议与民事争议因在法律事实上存在互相关联的地方，在处理上互为前提或者互为因果、彼此会产生影响的案件。
司法实践中，行民交叉案件数量不断增长、涉及领域广泛、法律关系复杂、表现形式多样，而由于各法院审理模式的莫衷一是，导致裁判结果相互矛盾的现象时有发生，既增加了当事人的诉累。又有损法院司法裁判的权威。
反观立法现状，目前我国对行民交叉案件的审理模式还没有明确的程序法规定。仅在《中华人民共和国民事诉讼法》第136条规定了：“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，人民法院应中止民事诉讼。”2000年最高人民法院颁布的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第6l条规定，“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”有学说认为，该条司法解释确立了部分行民交叉案件可适用的行政附带民事诉讼审理模式。但总的来说，法律规定的缺失是造成行民交叉案件审理难题的根本原因。
民事诉讼与行政诉讼的目的和程序的区别是造成行民交叉案件审理难题的外在原因。“民事诉讼主要是审查平等主体之间的人身财产关系，遵循的是民法的公平原则、保护善意第三人原则、维护交易安全原则等；而行政诉讼主要是审查被诉具体行政行为的合法性问题，遵循的是合法性审查原则。”因此，行民交叉案件的审理难题还表现在审判结果的分歧上，同一法院或者不同法院适用统一的法律，却可以依法对同一个纠纷作出两个相互矛盾的民事判决和行政判决。
司法实践中，各法院在行民交叉案件审理中的主要做法，归纳起来。有以下五种：一是中止民事诉讼，向当事人行使释明权，并由当事人另行提起行政诉讼，待行政生效裁判作出后再恢复审理民事案件。二是中止行政诉讼，向当事人行使释明权，并由当事人另行提起民事诉讼，待民事生效裁判作出后再恢复审理行政案件。三是在民事诉讼中尊重具体行政行为的效力先定性，对其不作任何司法审查，直接作为定案的依据。四是在民事诉讼中，对与案件实体处理紧密相关的具体行政行为进行司法审查，并在民事裁判中对具体行政行为的效力予以认定。五是在行政诉讼中附带审查相关民事法律关系的效力问题，并将审查结果作为判断被诉具体行政行为依据是否确实充分的前提。
二、行政与民事争议交叉案件审理模式之选择
对行民交叉案件是分案审理还是并案审理，众说纷纭。笔者赞同并案审理的学说。它脱胎于最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第61条关于“一并审理”的规定，但并不等同于学界所谓“行政附带民事诉讼”的模式。
并案审理，由同一审判组织审理行民交叉案件，就是秉持一种法律整合和互动的理念，在适用民法时考虑行政法，在适用行政法时考虑民法，从而克服法律适用的僵化机械，平衡法律稳定性和灵活性的要求，并综合运用各种法律方法弥补法律漏洞。对行民交叉领域发生的法律纠纷，只有整合行政法与民法才能彻底并无矛盾地解决之。在程序设置方面，现行法律对行民交叉案件的并案审理没有明确具体的规定。但也没有禁止性的规定，这为并案审理提供了创新的空间，也为法官在案件审理中关照到两种诉讼的差异，并抉择出最协调和妥善的审理方案提供了捷径。
三、行政与民事争议交叉案件并案审理之制度架构
(一)建立健全立案初审和释明指导制度
在立案初审阶段做好当事人的释明指导工作，对于节约诉讼资源、提高审判效率、减少当事人诉累和误解、促进纠纷的顺利解决具有重要的意义。承办法官应首先通过询问当事人，充分了解当事人诉讼的真正意图，通过审查起诉状及相关的证据材料，判断案件性质，发现通过单一民事诉讼或单一行政诉讼不能彻底解决纠纷的阻碍及问题，然后通过合议庭的合议，确定解决纠纷的最佳程序，再由承办法官在决定是否立案的法定期限内告知当事人不同救济途径及可能产生的法律后果。并建议当事人通过行民交叉案件并案审理的程序起诉，最终由当事人行使选择权，确定适用的程序。
(二)建立健全行民交叉案件“二审合一”制度
1、管辖权确定之依据
行民交叉案件，若行政争议的受案法院与民事争议的受案法院系同一法院，自不存在管辖争议问题。若各自依管辖权确定规则，分属不同法院管辖，则“二审合一”遭遇一定的障碍。笔者认为，行民交叉案件的管辖权确定，应遵循基础性诉讼优先的原则。判断个案中民事诉讼为基础性诉讼，还是行政诉讼为基础性诉讼，一个简单易行的方法是将行政行为与民事行为发生的顺序作为标准。发生在先的为基础性诉讼。另外，在民事诉讼(行政诉讼)已由某一法院先行受理的情况下，后受理行政诉讼(民事诉讼)的法院发现二案之间存在交叉关系的，可以在征求当事人意愿的前提下依职权将案件移送先行受理的法院并案审理，该移送不受基础性诉讼优先原则的限制。当然，管辖权的确定是一个较为复杂的问题，还涉及民事诉讼与行政诉讼若分属不同级别的法院管辖。应如何处理的问题。笔者认为，总的来说，级别较高的法院，其案件审理的质量以及排除不当干扰、公正审理案件的水平一般较高。因此，若发生此类管辖问题，由低级别的法院向高级别的法院移送，并由高级别的法院并案审理行民交叉案件，不失为较为合法合理的方案。
2、合议庭组成之原则
对行民交叉案件的并案审理，是由民事审判庭的法官来审理，还是由行政审判庭的法官来审理，笔者认为，应根据此类案件的共性特点确定合议庭的组成，始终关照到案件处理的公平与正义。“二审合一”制度架构中对合议庭应如何组成，可考虑以下原则：一是“二审合一”案件不适用简易程序；二是合议庭由民事审判庭的法官与行政审判庭的法官共同组成；三是由同时具有民事审判经验和行政审判经验的资深法官担任合议庭的审判长。
3、审判程序运行之要求
同一合议庭在并案审理行民交叉案件的时候，适用怎样的审判程序，是“二审合一”制度运行的关键。一方面，并案审理行民交叉案件，行政诉讼程序与民事诉讼程序不可避免要发生融合，而这种融合，其目的是提高诉讼效率和节约审判资源，从而有助于及时彻底地解决纠纷。因此。对于民事诉讼程序和行政诉讼程序相重叠的部分，可以合并，如开庭程序。另一方面，行政诉讼与民事诉讼程序中各自的特色和标志性部分应当予以保留，因为这是二者相互区别并各自存在的基础。比如，民事诉讼程序中举证责任承担的一般规则是“谁主张、谁举证”，而行政诉讼程序中，被告行政机关对证明被诉具体行政行为合法负举证责任。此类重要的诉讼程序规则在“二审合一”中不能相互融合。总之，“二审合一”的目的是为了公平和正义，那么程序的融合也应遵从和服务于这一目的，应在依法查明事实、断明是非的基础上谋得判决结果的协调一致。
四、结语
司法的统一性、诉讼程序的协调性和裁判的唯一性是法治国家的重要标志。“法律与制度必同人的思想携手共进。”司法实践的迫切要求，呼唤立法的适时回应。 若笔者的拙见能对立法有所启发，不啻笔者之荣幸。
一、行政与民事争议交叉案件之内涵界定及现实困惑
行政与民事争议交叉案件，简称行民交叉案件，是指行政争议与民事争议因在法律事实上存在互相关联的地方，在处理上互为前提或者互为因果、彼此会产生影响的案件。
司法实践中，行民交叉案件数量不断增长、涉及领域广泛、法律关系复杂、表现形式多样，而由于各法院审理模式的莫衷一是，导致裁判结果相互矛盾的现象时有发生，既增加了当事人的诉累。又有损法院司法裁判的权威。
反观立法现状，目前我国对行民交叉案件的审理模式还没有明确的程序法规定。仅在《中华人民共和国民事诉讼法》第136条规定了：“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，人民法院应中止民事诉讼。”2000年最高人民法院颁布的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第6l条规定，“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”有学说认为，该条司法解释确立了部分行民交叉案件可适用的行政附带民事诉讼审理模式。但总的来说，法律规定的缺失是造成行民交叉案件审理难题的根本原因。
民事诉讼与行政诉讼的目的和程序的区别是造成行民交叉案件审理难题的外在原因。“民事诉讼主要是审查平等主体之间的人身财产关系，遵循的是民法的公平原则、保护善意第三人原则、维护交易安全原则等；而行政诉讼主要是审查被诉具体行政行为的合法性问题，遵循的是合法性审查原则。”因此，行民交叉案件的审理难题还表现在审判结果的分歧上，同一法院或者不同法院适用统一的法律，却可以依法对同一个纠纷作出两个相互矛盾的民事判决和行政判决。
司法实践中，各法院在行民交叉案件审理中的主要做法，归纳起来。有以下五种：一是中止民事诉讼，向当事人行使释明权，并由当事人另行提起行政诉讼，待行政生效裁判作出后再恢复审理民事案件。二是中止行政诉讼，向当事人行使释明权，并由当事人另行提起民事诉讼，待民事生效裁判作出后再恢复审理行政案件。三是在民事诉讼中尊重具体行政行为的效力先定性，对其不作任何司法审查，直接作为定案的依据。四是在民事诉讼中，对与案件实体处理紧密相关的具体行政行为进行司法审查，并在民事裁判中对具体行政行为的效力予以认定。五是在行政诉讼中附带审查相关民事法律关系的效力问题，并将审查结果作为判断被诉具体行政行为依据是否确实充分的前提。
二、行政与民事争议交叉案件审理模式之选择
对行民交叉案件是分案审理还是并案审理，众说纷纭。笔者赞同并案审理的学说。它脱胎于最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第61条关于“一并审理”的规定，但并不等同于学界所谓“行政附带民事诉讼”的模式。
并案审理，由同一审判组织审理行民交叉案件，就是秉持一种法律整合和互动的理念，在适用民法时考虑行政法，在适用行政法时考虑民法，从而克服法律适用的僵化机械，平衡法律稳定性和灵活性的要求，并综合运用各种法律方法弥补法律漏洞。对行民交叉领域发生的法律纠纷，只有整合行政法与民法才能彻底并无矛盾地解决之。在程序设置方面，现行法律对行民交叉案件的并案审理没有明确具体的规定。但也没有禁止性的规定，这为并案审理提供了创新的空间，也为法官在案件审理中关照到两种诉讼的差异，并抉择出最协调和妥善的审理方案提供了捷径。
三、行政与民事争议交叉案件并案审理之制度架构
(一)建立健全立案初审和释明指导制度
在立案初审阶段做好当事人的释明指导工作，对于节约诉讼资源、提高审判效率、减少当事人诉累和误解、促进纠纷的顺利解决具有重要的意义。承办法官应首先通过询问当事人，充分了解当事人诉讼的真正意图，通过审查起诉状及相关的证据材料，判断案件性质，发现通过单一民事诉讼或单一行政诉讼不能彻底解决纠纷的阻碍及问题，然后通过合议庭的合议，确定解决纠纷的最佳程序，再由承办法官在决定是否立案的法定期限内告知当事人不同救济途径及可能产生的法律后果。并建议当事人通过行民交叉案件并案审理的程序起诉，最终由当事人行使选择权，确定适用的程序。
(二)建立健全行民交叉案件“二审合一”制度
1、管辖权确定之依据
行民交叉案件，若行政争议的受案法院与民事争议的受案法院系同一法院，自不存在管辖争议问题。若各自依管辖权确定规则，分属不同法院管辖，则“二审合一”遭遇一定的障碍。笔者认为，行民交叉案件的管辖权确定，应遵循基础性诉讼优先的原则。判断个案中民事诉讼为基础性诉讼，还是行政诉讼为基础性诉讼，一个简单易行的方法是将行政行为与民事行为发生的顺序作为标准。发生在先的为基础性诉讼。另外，在民事诉讼(行政诉讼)已由某一法院先行受理的情况下，后受理行政诉讼(民事诉讼)的法院发现二案之间存在交叉关系的，可以在征求当事人意愿的前提下依职权将案件移送先行受理的法院并案审理，该移送不受基础性诉讼优先原则的限制。当然，管辖权的确定是一个较为复杂的问题，还涉及民事诉讼与行政诉讼若分属不同级别的法院管辖。应如何处理的问题。笔者认为，总的来说，级别较高的法院，其案件审理的质量以及排除不当干扰、公正审理案件的水平一般较高。因此，若发生此类管辖问题，由低级别的法院向高级别的法院移送，并由高级别的法院并案审理行民交叉案件，不失为较为合法合理的方案。
2、合议庭组成之原则
对行民交叉案件的并案审理，是由民事审判庭的法官来审理，还是由行政审判庭的法官来审理，笔者认为，应根据此类案件的共性特点确定合议庭的组成，始终关照到案件处理的公平与正义。“二审合一”制度架构中对合议庭应如何组成，可考虑以下原则：一是“二审合一”案件不适用简易程序；二是合议庭由民事审判庭的法官与行政审判庭的法官共同组成；三是由同时具有民事审判经验和行政审判经验的资深法官担任合议庭的审判长。
3、审判程序运行之要求
同一合议庭在并案审理行民交叉案件的时候，适用怎样的审判程序，是“二审合一”制度运行的关键。一方面，并案审理行民交叉案件，行政诉讼程序与民事诉讼程序不可避免要发生融合，而这种融合，其目的是提高诉讼效率和节约审判资源，从而有助于及时彻底地解决纠纷。因此。对于民事诉讼程序和行政诉讼程序相重叠的部分，可以合并，如开庭程序。另一方面，行政诉讼与民事诉讼程序中各自的特色和标志性部分应当予以保留，因为这是二者相互区别并各自存在的基础。比如，民事诉讼程序中举证责任承担的一般规则是“谁主张、谁举证”，而行政诉讼程序中，被告行政机关对证明被诉具体行政行为合法负举证责任。此类重要的诉讼程序规则在“二审合一”中不能相互融合。总之，“二审合一”的目的是为了公平和正义，那么程序的融合也应遵从和服务于这一目的，应在依法查明事实、断明是非的基础上谋得判决结果的协调一致。
四、结语
司法的统一性、诉讼程序的协调性和裁判的唯一性是法治国家的重要标志。“法律与制度必同人的思想携手共进。”司法实践的迫切要求，呼唤立法的适时回应。 若笔者的拙见能对立法有所启发，不啻笔者之荣幸。