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习近平总书记十分重视老区发展，指出“加快老区发展步伐，做好老区扶贫开发工作，让老区农村贫困人口尽快脱贫致富，确保老区人民同全国人民一道进入全面小康社会，是我们党和政府义不容辞的责任。”在十二届全国人大三次会议上，李克强总理在江苏代表团审议政府工作报告时指出，“由于历史上黄河改道等客观因素，以徐州为中心的淮海地区，包括苏北、鲁西南、豫东、皖北这块地区，一直都是相对比较贫困的地区，也是革命老区。对淮海地区的发展，我们确实应该给予高度重视。”当前，我国已迈入“十三五”这一重要历史时期，加快黄河故道扶贫开发，不仅能够促进革命老区尽快脱贫致富，而且是苏皖鲁豫四省今后发展的一个重要“增长极”。
一、黄河明清故道基本情况
苏皖鲁豫黄河故道又称黄河明清故道，是1128年（南宋建炎二年）黄河南泛侵泗夺淮入海，1855年（清成丰五年）北徙山东利津入海，727年间河道摇摆泛流、泥沙沉积形成的以故道大堤为分水岭，岗、丘、垄、洼相间，地处华北平原南端、独特且相对独立的“地上悬河”。
故道主体西起河南省兰考县三义寨和东坝头，向东偏南经河南省兰考县、民权县、宁陵县、梁园区、睢阳区、虞城县，山东省东明县、曹县、单县，安徽省砀山县、萧县，江苏省丰县、沛县、铜山区、邳州市、睢宁县、宿豫区、宿城区、泗阳县、淮阴区、淮安区、涟水县、阜宁县、响水县和滨海县等，于滨海县大淤尖入黄海，全长730多公里，堤距平均宽3公里，最寬处11公里，大多高出附近地面3.8米，形似一条巨大垄岗。
故道横贯苏皖鲁豫四省，涉及8个大市25个县（区）444个乡（镇），总人口2643万人，其中农业人口1922万人，各县（区）土地总面积约5400万亩，其中耕地面积约3100万亩，区域内各县（区）农民年人均纯收入大多比所在省平均水平低10%—40%。这一区域既是革命老区、粮棉油主产区，也是土地沙化严重的贫困地区。
河南省境内黄河明清故道西起兰考县三义寨和东坝头，东至安徽省界，中泓全长约201公里，流经开封、商丘市的6个县（区），故道流经县域的土地面积963万亩，耕地面积600万亩、人口500万人。
山东省境内黄河明清故道西起河南省界，东至江苏省界，中泓全长约129公里，流经荷泽市的3个县，故道流经县域的土地面积750万亩，耕地面积520万亩、人口363万人。
安徽省境内黄河明清故道西起河南省界，东至江苏省界，中泓全长约94公里，流经宿州市的2个县，故道流经县域的土地面积457万亩，耕地面积250万亩、人口243万人。
江苏省境内黄河明清故道西起徐州市丰县大沙河镇二坝村，东至盐城市滨海县滨海港镇大淤尖村入海口，中泓全长496公里。大体呈扁平的“V”形走势，流经徐州、宿迁、淮安、盐城4市14个县（市、区），流经县域的土地面积3227万亩，耕地面积1715万亩、人口1538万人。其中，徐州境内河道总长度234公里，占全部黄河故道总长度的32%，占江苏省的47%，共涉及5个县（市、区）、43个镇，沿线区域土地总面积405万亩，总人口154万余人。
二、黄河明清故道现状评价
由于历史、区位、交通等因素制约，黄河明清故道流域经济发展滞后、基础设施薄弱、村庄面貌落后、土地利用粗放、生态环境恶劣、群众生活水平较低，尤其是资金、项目、技术匮乏，国家给予的政策帮扶相对偏少，贫穷、落后、脏乱差是这一流域的真实写照，一直是苏皖鲁豫四省发展的“洼地”和“短板”。
一是经济发展滞后，城镇化水平偏低。故道沿线经济发展滞后，城乡一体化普遍受到当地财政收入水平的限制，整治开发资金缺口较大，严重制约了扶贫开发和城乡统筹的推进。以徐州市黄河故道流域为例，区域内集中了2个省级扶贫重点县、全市1/3的经济薄弱村和1/4的贫困人口，农村人口高达239万人，城镇化率仅为23%，农民人均纯收入不足8500元，其中贫困人口人均纯收入仅有3600元。徐州市流域内还分布着1个国家级经济技术开发区、1个国家级高新区和多个省级工业园区，具备以工促农、以城带乡的条件。
二是生产方式落后，产业发展不均衡。故道沿线大多属于自然经济，农业仍是以一家一户为主体的传统封闭劳作，生产经营组织化、产业化程度不高，难以形成规模经济。农产品品种过于单一，农民收入过度依赖特定的农产品，二、三产业发展滞后，农民增收难度大。同时，交通、水利设施落后，也限制了产业资本的积累，以及与外界的经济联系，在很大程度上阻碍了产业升级。
三是基础设施薄弱，水利设施老化。故道沿线蜿蜒曲折，区域内道路通达率低，缺少贯通性主干道，且沿线分布多处湿地等生态保护区及滩地等地质条件不良的路段，区域路网密度、高等级公路密度水平均较低。水利基础设施老化落后，原黄河堤防工程几乎荡然无存，明清时期修建的防洪工程体系已不多见，即使有也多残破不全。故道河床和库区自然淤积情况相当严重，工程老化失修问题普遍存在，故防洪能力明显降低。
四是土地利用粗放，空间布局不合理。流域内土地属黄泛冲击平原，土壤类型为黄潮土和盐湖土，含盐量较高，改造难度大。土壤质地多为沙土和飞泡沙土，保水保肥能力差。耕地呈碎片化分布，高亢旱田普遍。农村居民点多而分散，人均农村居民点高达296平方米，节约集约用地水平低。流域内部分地区工业用地需求旺盛，区域间建设用地供需错位十分明显。同时，流域内土地后备资源丰富，区域内四省25个县5400万亩土地中，尚有2000多万亩中低产田、林地、果园和荒地，通过改造整治可建成1 500万亩标准农田和500万亩生态特色农业基地，同时可新增80万亩左右稀缺的耕地资源，综合开发潜力和价值巨大。
五是生态问题突出，修复治理难度大。黄河明清故道整体生态环境脆弱，土壤退化严重，导致了黄河明清故道滩区洪、涝、渍、旱、沙、碱等灾害频发。由于产业结构不合理，当地居民收入过度依赖对生态资源的掠夺开发，重金属、持久性有机物和土壤污染等环境问题集中显现。加之生产技术落后，当地普遍存在秸秆焚烧、过度依赖化肥农药等现象，导致土壤有机质积累速度减慢，造成大气污染、水污染和生态多样性破坏，环境整治任务较重。 三、加快黄河故道扶贫开发的建议
黄河明清故道沿线区域是苏皖鲁豫四省发展的一条贫困带，实施黄河故道扶贫开发，既是沿线区域加快自身发展的内在要求，也是沿线群众发展致富的急切盼望，更是统筹城乡区域协调发展、加快建设全面小康社会的迫切需要，对于改变沿线区域落后面貌、实现区域经济协调发展，加快四省更高水平小康社会建设具有重要的战略意义。经过各地多年来的努力，黄河明清故道治理和开发取得了多方面积极进展，已具备了广泛、深度实施综合整治和开发的基础和条件。但是，黄河明清故道综合开发利用是一项巨大的系统工程，涉及区域范围广，整治开发难度大，任务十分艰巨。为确保实现目标任务，造福黄河明清故道沿线群众，加快故道沿线地区改进生产条件、改善生活状况、改良生态环境，必须在政策措施、项目资金、体制创新、制度保障等方面给予强有力的扶持。为此，提出以下建议：
一是建议将黄河明清故道综合开发上升为国家战略。建议结合国家“十三五”规划和国家水利、农业、旅游、城市群等项规划，由国家统一组织实施苏皖鲁豫黄河故道综合开发，国家发改委牵头组织编制《黄河明清故道地区综合开发规划》，明确优先支持发展的关键节点和重点区域，制定黄河明清故道治理的相关标准，在开发时序、基础设施建设、生态修复标准及产业发展定位上提出统一要求，从国家层面优先安排实施重大项目，加大对故道沿线交通、水利、扶贫、农业、教育、医疗和社会保障等方面的投入，实施故道沿线高等级公路建设、沿线水系疏通整治、高标准农田建设等一系列重大工程。
二是建议建立黄河明清故道综合开发工作协调机制。黄河明清故道沿线涉及苏皖鲁豫4省、8个地级市、25个县（市、区），故道深度整治和综合开发情况复杂、难度大、综合性强，涉及部门多，做好统筹协调工作至关重要。近年来，黄河明清故道沿线各地加大了综合治理力度，取得了不同程度的成效，但总体来说仍是点状开发、各自为战、标准不一，区际之间协调不畅，整体开发态势尚未形成。区域联动、整体开发既是黄河明清故道综合开发的现实需要，也是沿线省市的共同心声。建议尽快建立4省8市黄河明清故道综合开发联动工作机制，成立综合协调工作机构，下设办公室，定期召开联席会议，协商解决有关问题。鉴于徐州是整个故道开发的关键节点和中心城市，率先开发积累了一定经验，建议办公室设在徐州市。
三是建议加大黄河明清故道综合开发资金支持力度。建议在故道区域优先安排国家、省、市重大项目，加大财税政策和资金扶持力度。国家把综合开发纳入财政预算，建立专项开发资金用于公益类项目建设，资金实行专帐核算，专款专用；整合各类资金集中投入，对涉及发改、财政、农业、农开、水利、林业、交通、国土、建设、文化、旅游、扶贫、环保等各类项目资金，给予政策倾斜，优先集中安排用于黄河明清故道综合开发；强化投融资保障机制，利用财政贴息等方式鼓励银行对黄河明清故道发展给予信贷支持。逐步形成以财政资金为引导、社会资金为主体、社会力量积极参与的多元化投入机制。
四是建议加大黄河明清故道流域土地综合整治力度。土地综合整治是黄河明清故道综合开发的中心任务，应根据故道沿线产业发展需求，加快推进土地综合整治，统筹安排各产业用地，实现土地资源综合利用效益最大化，实现经济社会发展与节约集约用地的“双赢”，在保障耕地规模、提高耕地质量、保护生态用地的前提下，不断提高土地资源节约集约利用水平。建议重点在探索“多规合一”、优化国土空间布局、归并整合零散居民点及基本农田、推进土地复垦整理项目、加强生态环境整治等方面予以政策支持。
五是建议将黄河明清故道沿线区域列入国家扶贫重点片区开展帮扶。黄河明清故道区域是低收入人群的集中地，国家级贫困县较多，其中兰考县、单县、萧县、砀山县等一大批国家扶貧开发工作重点县，都分布在黄河明清故道沿线。建议将黄河明清故道贫困带增列为集中连片特殊困难地区或国家扶贫重点片区，享受国家给予六盘山区、秦巴山区、罗霄山区等全国12个连片特殊困难地区或西藏、南疆等3个国家扶贫重点区同等的国家扶持政策。同时，建议将徐州市黄河明清故道沿线区域作为国家扶贫重点片区的试验区，坚持“政策集成、项目集中、资源集聚"的原则，在政策配套、项目安排、土地供应等方面予以重点支持。
（王虎摘编）
一、黄河明清故道基本情况
苏皖鲁豫黄河故道又称黄河明清故道，是1128年（南宋建炎二年）黄河南泛侵泗夺淮入海，1855年（清成丰五年）北徙山东利津入海，727年间河道摇摆泛流、泥沙沉积形成的以故道大堤为分水岭，岗、丘、垄、洼相间，地处华北平原南端、独特且相对独立的“地上悬河”。
故道主体西起河南省兰考县三义寨和东坝头，向东偏南经河南省兰考县、民权县、宁陵县、梁园区、睢阳区、虞城县，山东省东明县、曹县、单县，安徽省砀山县、萧县，江苏省丰县、沛县、铜山区、邳州市、睢宁县、宿豫区、宿城区、泗阳县、淮阴区、淮安区、涟水县、阜宁县、响水县和滨海县等，于滨海县大淤尖入黄海，全长730多公里，堤距平均宽3公里，最寬处11公里，大多高出附近地面3.8米，形似一条巨大垄岗。
故道横贯苏皖鲁豫四省，涉及8个大市25个县（区）444个乡（镇），总人口2643万人，其中农业人口1922万人，各县（区）土地总面积约5400万亩，其中耕地面积约3100万亩，区域内各县（区）农民年人均纯收入大多比所在省平均水平低10%—40%。这一区域既是革命老区、粮棉油主产区，也是土地沙化严重的贫困地区。
河南省境内黄河明清故道西起兰考县三义寨和东坝头，东至安徽省界，中泓全长约201公里，流经开封、商丘市的6个县（区），故道流经县域的土地面积963万亩，耕地面积600万亩、人口500万人。
山东省境内黄河明清故道西起河南省界，东至江苏省界，中泓全长约129公里，流经荷泽市的3个县，故道流经县域的土地面积750万亩，耕地面积520万亩、人口363万人。
安徽省境内黄河明清故道西起河南省界，东至江苏省界，中泓全长约94公里，流经宿州市的2个县，故道流经县域的土地面积457万亩，耕地面积250万亩、人口243万人。
江苏省境内黄河明清故道西起徐州市丰县大沙河镇二坝村，东至盐城市滨海县滨海港镇大淤尖村入海口，中泓全长496公里。大体呈扁平的“V”形走势，流经徐州、宿迁、淮安、盐城4市14个县（市、区），流经县域的土地面积3227万亩，耕地面积1715万亩、人口1538万人。其中，徐州境内河道总长度234公里，占全部黄河故道总长度的32%，占江苏省的47%，共涉及5个县（市、区）、43个镇，沿线区域土地总面积405万亩，总人口154万余人。
二、黄河明清故道现状评价
由于历史、区位、交通等因素制约，黄河明清故道流域经济发展滞后、基础设施薄弱、村庄面貌落后、土地利用粗放、生态环境恶劣、群众生活水平较低，尤其是资金、项目、技术匮乏，国家给予的政策帮扶相对偏少，贫穷、落后、脏乱差是这一流域的真实写照，一直是苏皖鲁豫四省发展的“洼地”和“短板”。
一是经济发展滞后，城镇化水平偏低。故道沿线经济发展滞后，城乡一体化普遍受到当地财政收入水平的限制，整治开发资金缺口较大，严重制约了扶贫开发和城乡统筹的推进。以徐州市黄河故道流域为例，区域内集中了2个省级扶贫重点县、全市1/3的经济薄弱村和1/4的贫困人口，农村人口高达239万人，城镇化率仅为23%，农民人均纯收入不足8500元，其中贫困人口人均纯收入仅有3600元。徐州市流域内还分布着1个国家级经济技术开发区、1个国家级高新区和多个省级工业园区，具备以工促农、以城带乡的条件。
二是生产方式落后，产业发展不均衡。故道沿线大多属于自然经济，农业仍是以一家一户为主体的传统封闭劳作，生产经营组织化、产业化程度不高，难以形成规模经济。农产品品种过于单一，农民收入过度依赖特定的农产品，二、三产业发展滞后，农民增收难度大。同时，交通、水利设施落后，也限制了产业资本的积累，以及与外界的经济联系，在很大程度上阻碍了产业升级。
三是基础设施薄弱，水利设施老化。故道沿线蜿蜒曲折，区域内道路通达率低，缺少贯通性主干道，且沿线分布多处湿地等生态保护区及滩地等地质条件不良的路段，区域路网密度、高等级公路密度水平均较低。水利基础设施老化落后，原黄河堤防工程几乎荡然无存，明清时期修建的防洪工程体系已不多见，即使有也多残破不全。故道河床和库区自然淤积情况相当严重，工程老化失修问题普遍存在，故防洪能力明显降低。
四是土地利用粗放，空间布局不合理。流域内土地属黄泛冲击平原，土壤类型为黄潮土和盐湖土，含盐量较高，改造难度大。土壤质地多为沙土和飞泡沙土，保水保肥能力差。耕地呈碎片化分布，高亢旱田普遍。农村居民点多而分散，人均农村居民点高达296平方米，节约集约用地水平低。流域内部分地区工业用地需求旺盛，区域间建设用地供需错位十分明显。同时，流域内土地后备资源丰富，区域内四省25个县5400万亩土地中，尚有2000多万亩中低产田、林地、果园和荒地，通过改造整治可建成1 500万亩标准农田和500万亩生态特色农业基地，同时可新增80万亩左右稀缺的耕地资源，综合开发潜力和价值巨大。
五是生态问题突出，修复治理难度大。黄河明清故道整体生态环境脆弱，土壤退化严重，导致了黄河明清故道滩区洪、涝、渍、旱、沙、碱等灾害频发。由于产业结构不合理，当地居民收入过度依赖对生态资源的掠夺开发，重金属、持久性有机物和土壤污染等环境问题集中显现。加之生产技术落后，当地普遍存在秸秆焚烧、过度依赖化肥农药等现象，导致土壤有机质积累速度减慢，造成大气污染、水污染和生态多样性破坏，环境整治任务较重。 三、加快黄河故道扶贫开发的建议
黄河明清故道沿线区域是苏皖鲁豫四省发展的一条贫困带，实施黄河故道扶贫开发，既是沿线区域加快自身发展的内在要求，也是沿线群众发展致富的急切盼望，更是统筹城乡区域协调发展、加快建设全面小康社会的迫切需要，对于改变沿线区域落后面貌、实现区域经济协调发展，加快四省更高水平小康社会建设具有重要的战略意义。经过各地多年来的努力，黄河明清故道治理和开发取得了多方面积极进展，已具备了广泛、深度实施综合整治和开发的基础和条件。但是，黄河明清故道综合开发利用是一项巨大的系统工程，涉及区域范围广，整治开发难度大，任务十分艰巨。为确保实现目标任务，造福黄河明清故道沿线群众，加快故道沿线地区改进生产条件、改善生活状况、改良生态环境，必须在政策措施、项目资金、体制创新、制度保障等方面给予强有力的扶持。为此，提出以下建议：
一是建议将黄河明清故道综合开发上升为国家战略。建议结合国家“十三五”规划和国家水利、农业、旅游、城市群等项规划，由国家统一组织实施苏皖鲁豫黄河故道综合开发，国家发改委牵头组织编制《黄河明清故道地区综合开发规划》，明确优先支持发展的关键节点和重点区域，制定黄河明清故道治理的相关标准，在开发时序、基础设施建设、生态修复标准及产业发展定位上提出统一要求，从国家层面优先安排实施重大项目，加大对故道沿线交通、水利、扶贫、农业、教育、医疗和社会保障等方面的投入，实施故道沿线高等级公路建设、沿线水系疏通整治、高标准农田建设等一系列重大工程。
二是建议建立黄河明清故道综合开发工作协调机制。黄河明清故道沿线涉及苏皖鲁豫4省、8个地级市、25个县（市、区），故道深度整治和综合开发情况复杂、难度大、综合性强，涉及部门多，做好统筹协调工作至关重要。近年来，黄河明清故道沿线各地加大了综合治理力度，取得了不同程度的成效，但总体来说仍是点状开发、各自为战、标准不一，区际之间协调不畅，整体开发态势尚未形成。区域联动、整体开发既是黄河明清故道综合开发的现实需要，也是沿线省市的共同心声。建议尽快建立4省8市黄河明清故道综合开发联动工作机制，成立综合协调工作机构，下设办公室，定期召开联席会议，协商解决有关问题。鉴于徐州是整个故道开发的关键节点和中心城市，率先开发积累了一定经验，建议办公室设在徐州市。
三是建议加大黄河明清故道综合开发资金支持力度。建议在故道区域优先安排国家、省、市重大项目，加大财税政策和资金扶持力度。国家把综合开发纳入财政预算，建立专项开发资金用于公益类项目建设，资金实行专帐核算，专款专用；整合各类资金集中投入，对涉及发改、财政、农业、农开、水利、林业、交通、国土、建设、文化、旅游、扶贫、环保等各类项目资金，给予政策倾斜，优先集中安排用于黄河明清故道综合开发；强化投融资保障机制，利用财政贴息等方式鼓励银行对黄河明清故道发展给予信贷支持。逐步形成以财政资金为引导、社会资金为主体、社会力量积极参与的多元化投入机制。
四是建议加大黄河明清故道流域土地综合整治力度。土地综合整治是黄河明清故道综合开发的中心任务，应根据故道沿线产业发展需求，加快推进土地综合整治，统筹安排各产业用地，实现土地资源综合利用效益最大化，实现经济社会发展与节约集约用地的“双赢”，在保障耕地规模、提高耕地质量、保护生态用地的前提下，不断提高土地资源节约集约利用水平。建议重点在探索“多规合一”、优化国土空间布局、归并整合零散居民点及基本农田、推进土地复垦整理项目、加强生态环境整治等方面予以政策支持。
五是建议将黄河明清故道沿线区域列入国家扶贫重点片区开展帮扶。黄河明清故道区域是低收入人群的集中地，国家级贫困县较多，其中兰考县、单县、萧县、砀山县等一大批国家扶貧开发工作重点县，都分布在黄河明清故道沿线。建议将黄河明清故道贫困带增列为集中连片特殊困难地区或国家扶贫重点片区，享受国家给予六盘山区、秦巴山区、罗霄山区等全国12个连片特殊困难地区或西藏、南疆等3个国家扶贫重点区同等的国家扶持政策。同时，建议将徐州市黄河明清故道沿线区域作为国家扶贫重点片区的试验区，坚持“政策集成、项目集中、资源集聚"的原则，在政策配套、项目安排、土地供应等方面予以重点支持。
（王虎摘编）