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Impending DepOSit lnSUranCe SCheme in China
编者按：作为金融安全网的重要组成部分，存款保险制度对于保护存款人利益、维护金融稳定具有重要的意义。两年多以前，本刊曾以存款保险制度为题作了一期主题文章，呼吁建立中国的存款保险制度。近来，中国人民银行正在组织存款保险制度的规划设计工作，由此中国存款保险制度的建立正在破题。为此，我们组织了一组文章。特别地，刊发中国人民银行研究局易诚研究员撰写的文章，该文就建立我国存款保险制度的意义和有关制度设计等方面的具体问题发表了自己的看法。
无论从金融安全网络建设的国际经验，还是从我国金融机构市场退出机制的现状和银行业未来发展的要求来看，都有必要尽快建立存款保险制度，形成符合我国国情的金融稳定机制，及时对出现严重问题、濒于破产或破产的金融机构进行处置。目前，中央银行会同有关部门，正就我国存款保险制度建设涉及的法规、管理模式等进行深入研究。
國际实践
存款保险的目的
无论在发达国家还是发展中国家，个别银行出现流动性问题甚至发生倒闭，都是不可避免的事情。这是由银行业的资产负债特点所决定的。因此，对银行进行救助或对倒闭银行的处置是各国政府都必须面对的问题。对经营失败的银行，最简单直接的处置办法就是破产清算，由股东、存款人来承担破产损失，无需动用政府的财政资金贴，纳税人几乎不用付出任何代价。这既符合优胜劣汰的市场原则，又可以提高监管的效率，防范因政府财政性救助而引起的道德风险。然而，由于银行存款、同业拆借等业务所具有的公共性、外部性特征，决定了银行风险极易在行业之间相互传导，产生共振，银行的倒闭会引起社会公众信心危机，进而会冲击金融体系和经济体系，给整个社会带来严重的负面影响。所以大多数国家的银行监管机构都不会对银行倒闭坐视不管。
建立存款保险制度，由成员银行分担个别机构经营失败风险，是国际上比较通行的做法。目前有67个国家和地区先后建立了存款保险体系，主要发达国家都有比较完善的存款保险制度。这些国家多年的实践证明，良好的存款保险制度，在提高公众对金融机构的信心、形成有效的市场退出机制、减轻政府负担、降低金融风险、维护金融安全等方面发挥了巨大作用。存款保险制度与金融监管当局的审慎监管以及中央银行的最后贷款人功能共同构成金融安全网的三大要素。
由于经济体制、金融体制、法律体系和经济发展水平不同，世界各国存款保险制度存在差异，但是其基本目标却是相同的：一是保护存款人尤其是中小存款人利益；二是建立对出现严重问题濒于倒闭的银行进行处置的合理程序；三是提高公众对银行业的信心，保证银行体系的稳定。
存款保险最佳实践
存款保险制度最早出现在19世纪，1993年美国联邦存款保险公司的建立确立了现代存款保险制度的基本模式。自问世以来，存款保险制度便处于不断完善之中。实践表明，设计良好的存款保险制度应该是一种激励兼容型机制，也就是通过制度环节的设计来形成各种合理的激励机制，以促进存款保险制度所涉各方良性发展，从 而达到维护金融稳定的目的。此外，为使存款保险有效地促进金融体系的稳定，还必须依靠监管当局的审慎监管、银行稳健的财务制度和信息披露体系以及行之有效的法律法规作为强大支持。
国际最佳实践经验表明：有效的存款保险制度首先应具有足够的社会公众信任度。因此，存款保险制度必须以法律的形式予以明确规定，以作为存款保险得以实施的重要保证。同时，存款保险机构所代表的应是存款人和纳税人的利益，拥有足够的透明度，以增强公众信任度。此外，存款保险机构还应具备充足的资金来源以及特别融资的权利，保证在需要时保险基金足够赔付存款人和承担处置有问题机构的成本。在机构设置上，由于存款保险与最后贷款人和银行监管者的作用不同，因此应设立独立(或相对独立)的存款保险机构，专门行使存款保险的职能，以避免受其他行政因素的影响。同时，为更有效地履行职能，存款保险机构必须与金融安全网的其他參与者紧密合作，共享信息资源。
IMF对各国存款保险现状调查显示，设计良好的存款保险制度一般具备以下特征：
1．采用强制型的存款保险制度。自愿型的存款保险制度容易引发逆向选择问题。因此，在目前建立了存款保险制度的国家和地区中，80％采用强制型存款保险制度，一些实行自愿型存款保险的国家也正逐步向强制型制度转变。
2．实行风险差别费率制度。这种费率制度是指投保成员银行按照自身不同的风险等级，以不同费率，缴纳不同金额的保费。单一费率制度计算方法简单，易于管理，而按照风险评级制定的风险差别费率制度则更能准确反映银行面临风险的状况，使风险与收益相匹配，从而有效防范道德风险，约束银行的风险行为，督促银行审慎经营。
3．合理的保险范围和较低的赔付标准。在确定保险范围的时候，通常将部分存款排除在外，以有效提高市场约束，降低道德风险。这些存款包括银行同业存款、政府存款、专业投资者存款(如共同基金)、银行所有者和经营者存款等。有的国家还采取存款人与存款保险机构共同保险的方式，也就是说，保险机构按照一定比例对存款人进行赔付，使双方共同承担风险损失，以增强存款人对银行进行监督的激励。保险赔付的最高标准一般按照人均GDP的倍数来确定，国际货币基金组织推荐的标准为3倍。另一个在国际上比较认同的赔付标准是使90％的存款人得到全额赔付。赔付标准的制定应当做到在保护存款人利益的同时，将标准降到最低，以有效防止道德风险产生。
4．及时处置问题银行和赔付存款人。建立存款保险的目的是为了增强公众对体系的信心，因此无论对有问题机构的处置，还是对存款人的赔付，都必须做到迅速、及时。
中国需要存款保险制度
建立存款保险制度的必要性
从近几年我国金融机构市场退出的实践看，国家事实上承担了对银行存款的保险责任。在对金融机构实施市场退出的过程中，中央银行和地方政府承担退出机构的债务清偿；对个人债务实行全额偿付；机构债权人只能参与退出机构支付个人债务之后的剩余财产清盘。这种做法对保护个人利益、维护社会稳定曾起过一定的积极作用。但随着经济金融改革的不断推进，其严重弊端也不断暴露出来，必须尽快转变。
1．国家动用财政资金全额补偿金融机构的个人债务缺乏公平公正，会引发巨大的道德风险，易于鼓励或诱发金融机构的恶意经营。
对个人储蓄存款优先偿付，没有体现对债权人的公平原则。《商业银行法》第七十一条规定“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息”。《金融机构撤销条例》第二十三条规定“被撤销的金融机构清算财产，应当先支付个人储蓄存款的本金和合法利息”。这些规定使个人和机构债权人处于不公平的受偿地位，而且也引发了一些名义为机构债但实质为个人债的纠纷，比如社保基金存款、职工互助储蓄存款、村民征地款等。
从中国近几年关闭的金融机构看，这些金融机构的清算资产均不足以全额清偿个人债务。但国家为了保社会稳定，让财政出资(地方政府向中央专项借款)或直接用中央银行再贷款全额补偿了个人债务的合法本息(其实许多债务是违规、非法的)，这不但不能提高债权人的风险意识，还迎合了他们的侥幸心理，使得人们不关心金融机构的经营状况，不关心金融产品的合法合规性和风险度，无法增强市场对金融机构的约束力。
此外，国家出资全额补偿个人债务，也鼓励或诱发金融机构的恶意经营行为。有的金融机构在从事不正当经营活动造成大量亏损后，采取非法手段吸取资金，进一步进行赌博式经营，有的甚至有意掏空、转移资产，化公为私，甚至在国家出面关闭、清盘时，伪造存款凭证，再次骗取国家资金补偿。造成这一恶果的深层次的原因很多，但是国家最终补偿兜底的思路难辞其咎。
2．建立存款保险制度是社会主义市场经济的必然要求。
如果说在计划经济制度下，所有银行归国家所有，当其出现支付危机时，国家优先照顾个人有其合理性。目前，随着市场经济体制的逐步建立，金融机构股权的多元化，金融机构中外资、民营资本逐步增多。当这些机构发生支付危机时，由国家出面拿纳税人的钱去补偿，无疑是一种角色错位。通过建立显性的存款保险制度，要求存款类金融机构都缴纳保费，用这些资金来救助出问题的个别金融机构，是比较合理的，也将大大缓解政府的压力。
另一方面，在社会主义市场经济条件下，市场约束力与外部监管同样非常重要，而国家补偿从根本上削弱了市场约束作用的发挥。取消国家补偿、建立市场化的有限补偿机制，必然促使居民、企业、各类社团增强风险意识，主动判断金融机构的风险程度，并加以慎重选择，充分发挥市场约束作用。同时，根据金融机构风险程度的高低，设置不同的保险费率。风险越大，破产概率越高，保费就越高；经营状况越好，抗风险能力越强，保费就越低。由此形成正向的激励机制，也可起到辅助风险监管的作用。
3．建立存款保险制度是我国金融改革的需要。
目前，农村信用社改革已在八个省市试点的基础上扩大至其他21个省份。从试点情况看，改革后的农村信用社，产权模式有合作制、股份合作制和股份制；新注资本多来自农民、个体工商户和私营企业等民间主体。改革全面推开后，农村信用社法人机构数仍将保持在一万余家。由于信用风险、内控机制和监管手段等因素，农村信用社出现倒闭肯定是不可避免的。在这种情况下，农村信用社因经营不善无法偿付债务时，地方政府不可能用财政资金“兜底”，中央银行也不可能用“再贷款”偿付农村信用社的债务，建立存款保险是必然的制度安排。对于拟实施或正在实施股份制改造的四大国有商业银行，国家应当依出资额承担有限责任，不宜再由国家信用对存款做全额担保，将它们纳入存款保险体系也是较好的制度安排。
4．建立存款保险制度是实施新《企业破产法》的必 然要求。
过去，我国金融机构的市场退出多采取行政关闭的方式。该方式使政府成为矛盾的焦点，个人债务是否全额偿付、机构债务偿还比例等问题无法可依，难以妥善抉择。个人债权人往往要价过高，机构债权人又要求平等的偿债权利，造成关闭过程漫长，矛盾重重，影响了社会稳定和社会公平。建立市场化的风险补偿机制，完善法律法规，确立明确的补偿规则，使金融机构的市场退出更多地采取破产的方式，减少行政关闭方式，是金融业健康发展的方向。新的《企业破产法》已于2004年6月进入一审。审议中的《企业破产法》将所有商业银行和其他金融企业纳入调整范围。因此，应当加快存款保险制度的建立，使之与新的企业破产法相配套。
建立存款保险制度的可行性
从建立存款保险制度国家的成功实践来看，良好的外部环境，如发达的社会信用、健全的金融体系、有效的金融监管等是存款保险体系有效发挥作用的基础。目前，我国建立存款保险制度的外部条件已初步具备。
1．金融改革的深化为建立存款保险制度创造了微观基础。
国有商业银行开始实施股份制改造，农村信用社改革试点全面铺开，其他商业银行也在深化产权制度改革和加强内部管理，风险控制和自我约束机制正在逐步完善，将形成以国有商业银行为主体，其他银行类金融机构并存，功能齐全、形式多样、分工协作、互为补充的多层次机构体系。这些银行类金融机构的股权趋于多元化，历史包袱已经摘除，在金融市场上是相互独立的竞争主体，优胜劣汰的规律已经显现，银行不倒闭的神话已被打破，社会公众的金融风险意识已经明显增强。
2．金融监管进一步加强，成立了中国银行业监督管理委员会，使存款保险体系能够获得制定完善的差别保费的依据。
3．建立存款保险可进一步促进外部条件的成熟。
与发达国家相比，尽管我国银行业风险控制能力和监管水平还有差距，但从东欧转轨国家的实践看，这阶段更需要存款保险制度，其建立未必需要等到外部条件完全具备。
4．国际经验相对充分，可将负面影响降低到最小。
从一些国家的经验看，存款保险制度的推出也有可能带来负面影响。一是可能引发“存款搬家”，二是如果制度设计不当可能导致道德风险。
2002年，日本曾经因为取消对存款的全额保护而改为有限赔付制度，出现过存款由中小金融机构向大型金融集团、外资银行和邮政储蓄机构转移的现象。究其原因主要是中小存款人对存款保险制度缺乏必要的了解，从而造成公众信心下降。因此，在存款保险制度正式出台之前，有关存款保险制度的宣传解释工作十分必要。要让存款人对存款保险有充分了解，并且把握好存款保险制度出台的有利时机。这样就能稳定公众信心，避免或最大程度地降低存款保险制度的推出对银行体系可能产生的扰动。
设计不当的存款保险制度会通过降低存款保险制度参与者的激励，削弱市场约束，引发道德风险、逆向选择和代理问题。因此，在存款保险具体制度设计上应当力求做到：参加成员是强制性的，实行风险差别费率制度，并设置较低的保险额度，以避免引发道德风险和逆向选择问题。我国存款保险的制度设计正是这样做的。
设计不当的存款保险制度会通过降低存款保险制度参与者的激励，削弱市场约束，引发道德风险、逆向选降和代理问题。
建立存款保险制度需解决的问题
建立存款保险计划，设立存款保险基金
构建能够维护金融安全与公众信心、正向激励机制相对完善、充分发挥市场约束作用的存款保险体系，建立相对独立的存款保险公司，是我国金融安全网建设的长远目标。但是，我国存款保险制度的建立不可能一蹴而就，应当分步进行。当前的首要目标是形成一个以市场原则为基础的、规范的金融机构市场退出机制。主要任务是通过建立存款保险计划、设立存款保险基金，初步形成存款保险制度的基础性框架。待條件成熟再组建独立的存款保险公司。
存款保险体系的资金来源一般由三部分构成：一是存款保险成员银行缴纳的保费；二是政府(财政)出资，三是中央银行临时再贷款。由于我国存款类金融机构历史包袱重、盈利能力低，存款保险费率厘定又不能过高，并且保费只能逐年提取，因此，这部分资金的累积需要一个比较长的过程。目前我国中央财政负担比较重，为存款保险基金所能提供的资金十分有限，而目前面临市场退出的银行类金融机构较多。为应对商业银行当前面临的风险，存款保险制度建立之初，如果财政出资有困难的话，可考虑由中央银行先行用再贷款垫付，以后逐年由保费收入偿还。比较可行的做法是：先制定并实施存款保险计划，以中央银行提供再贷款额度的方式来设立并运转存款保险基金。
存款保险基金的决策机构可以采取基金理事会的形式。理事会基本职责包括：制定存款保险基金管理制度；决定存款保险基金日常管理机构设置和相应高级管理人员任免；审查存款保险费率调整；监督存款保险基金运作；决定存款保险偿付范围和补偿限额；决定存款保险基金特别融资事项等。理事会下设常设机构，负责存款保险基金的日常管理。
存款保险基金管理机构也应具有风险监控职能，但监控重点在成员机构抵御风险冲击的能力方面，主要关注风险指标；对成员机构风险费率档次的确定和调整，必须依据监管部门(银监会)对金融机构的风险评级(监管评级)。由于监控重点不同，存款保险基金管理机构和银监会之间职能上的重复是有限的。如果信息共享和协调机制建立且运行正常，两者之间还能形成监管上的互补，使监管重点更为突出。
明确存款保险范围
从维护系统稳定和公平公正的原则出发，建议实行强制型存款保险制度，将所有吸收公众存款的金融机构，包括国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、城乡信用社、外资银行在华营业性机构和邮政储蓄都纳入存款保险体系。
从国际实践看，建立存款保险制度的国家和地区，绝大多数实行强制型存款保险。国际经验表明，要求所有的储蓄机构参加存款保险是保证存款保险体系成功的关键。从我国国情来看，我国目前事实上实行的是国家对个人实行全额偿付的隐性存款保险制度，在隐性存款保险制度向显性存款保险制度切换过程中，如不采用强制型，则会因面临“逆向选择”和“软约束”问题而使计划落空：风险低的机构嫌保费过高而不愿加入；高风险的机构即使不加入，一旦出现支付危机国家还得救助。因此，目前情况下实行强制型存款保险制度是我国的现实选择。
从存款保险的资金范围来看，应当既包括人民币存款，也包括外币存款，以及由商业银行存管的证券投资者以个人名义开户的客户交易结算资金。但银行同业存款、政府存款、非法存款、银行所有者和经营者存款等应排除在存款保险范围之外，以有效提高市场约束，降低道德风险。
实行差别存款保险费率
存款保险费率的确定方式有两种：一种是单一费率方式，另一种是差别费率方式。差别费率方式就是存款保险机构根据成员银行不同的风险等级，确定不同的存款保险费率档次；成员银行缴付存款保险费率的高低与反映其风险状况的资本充足水平和监管评级挂钩，资本充足率和监管评级越高，保险费率就越低反之亦然。鉴于目前我国不同类别银行间风险差别较大，从公平原则和防范道德风险角度出发，应当实行差别费率。
对存款人实行有限偿付
从国际经验看，全额偿付的最高标准一般按照一国人均GDP的倍数来确定，国际货币基金组织推荐的标准为3倍。另一个在国际上比较认同的偿付标准是使90％的存款人得到全额偿付。如果按人均GDP的3倍来计算，我国存款保险全额偿付的最高限额不到3万元人民币。考虑到我国居民投資渠道单一，金融资产主要表现为银行存款，为保护绝大多数中小存款人的利益，应以覆盖面为主考虑偿付限额，以使90％以上的存款人得到全额偿付，具体金额可在存款分布情况调查结果的基础上研究确定(初步估算，存款保险全额偿付的最高限额设置为10万元比较合适)。在限额偿付时个人及机构债权人同等受偿。对于超出全额偿付最高限额的部分，按清算资产受偿。
其他有关问题
1．加快制定《存款保险条例》，一旦存款保险制度正式出台，即着手修改《商业银行法》第七十一条，将其中的“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息”，改为“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，债权人以清算财产平等受偿。参加存款保险制度的机构，其存款人按存款保险制度有关规定受偿”。
2．明确地方政府的责任。农村信用社改革后，对农村信用社的管理责任交由省级人民政府，而存款保险制度要反映地方政府管理的有效性。为防止道德风险，在建立存款保险制度时应当明确农村信用社保费率是按省计算的。
3．建立一支高效精干的金融机构清理、清算专业队伍，提高金融机构市场退出效率。
4．做好有关存款保险制度的宣传解释工作，防止因存款人对存款保险制度缺乏了解而引发“存款搬家”。
(作者单位：中国人民银行研究局)
编者按：作为金融安全网的重要组成部分，存款保险制度对于保护存款人利益、维护金融稳定具有重要的意义。两年多以前，本刊曾以存款保险制度为题作了一期主题文章，呼吁建立中国的存款保险制度。近来，中国人民银行正在组织存款保险制度的规划设计工作，由此中国存款保险制度的建立正在破题。为此，我们组织了一组文章。特别地，刊发中国人民银行研究局易诚研究员撰写的文章，该文就建立我国存款保险制度的意义和有关制度设计等方面的具体问题发表了自己的看法。
无论从金融安全网络建设的国际经验，还是从我国金融机构市场退出机制的现状和银行业未来发展的要求来看，都有必要尽快建立存款保险制度，形成符合我国国情的金融稳定机制，及时对出现严重问题、濒于破产或破产的金融机构进行处置。目前，中央银行会同有关部门，正就我国存款保险制度建设涉及的法规、管理模式等进行深入研究。
國际实践
存款保险的目的
无论在发达国家还是发展中国家，个别银行出现流动性问题甚至发生倒闭，都是不可避免的事情。这是由银行业的资产负债特点所决定的。因此，对银行进行救助或对倒闭银行的处置是各国政府都必须面对的问题。对经营失败的银行，最简单直接的处置办法就是破产清算，由股东、存款人来承担破产损失，无需动用政府的财政资金贴，纳税人几乎不用付出任何代价。这既符合优胜劣汰的市场原则，又可以提高监管的效率，防范因政府财政性救助而引起的道德风险。然而，由于银行存款、同业拆借等业务所具有的公共性、外部性特征，决定了银行风险极易在行业之间相互传导，产生共振，银行的倒闭会引起社会公众信心危机，进而会冲击金融体系和经济体系，给整个社会带来严重的负面影响。所以大多数国家的银行监管机构都不会对银行倒闭坐视不管。
建立存款保险制度，由成员银行分担个别机构经营失败风险，是国际上比较通行的做法。目前有67个国家和地区先后建立了存款保险体系，主要发达国家都有比较完善的存款保险制度。这些国家多年的实践证明，良好的存款保险制度，在提高公众对金融机构的信心、形成有效的市场退出机制、减轻政府负担、降低金融风险、维护金融安全等方面发挥了巨大作用。存款保险制度与金融监管当局的审慎监管以及中央银行的最后贷款人功能共同构成金融安全网的三大要素。
由于经济体制、金融体制、法律体系和经济发展水平不同，世界各国存款保险制度存在差异，但是其基本目标却是相同的：一是保护存款人尤其是中小存款人利益；二是建立对出现严重问题濒于倒闭的银行进行处置的合理程序；三是提高公众对银行业的信心，保证银行体系的稳定。
存款保险最佳实践
存款保险制度最早出现在19世纪，1993年美国联邦存款保险公司的建立确立了现代存款保险制度的基本模式。自问世以来，存款保险制度便处于不断完善之中。实践表明，设计良好的存款保险制度应该是一种激励兼容型机制，也就是通过制度环节的设计来形成各种合理的激励机制，以促进存款保险制度所涉各方良性发展，从 而达到维护金融稳定的目的。此外，为使存款保险有效地促进金融体系的稳定，还必须依靠监管当局的审慎监管、银行稳健的财务制度和信息披露体系以及行之有效的法律法规作为强大支持。
国际最佳实践经验表明：有效的存款保险制度首先应具有足够的社会公众信任度。因此，存款保险制度必须以法律的形式予以明确规定，以作为存款保险得以实施的重要保证。同时，存款保险机构所代表的应是存款人和纳税人的利益，拥有足够的透明度，以增强公众信任度。此外，存款保险机构还应具备充足的资金来源以及特别融资的权利，保证在需要时保险基金足够赔付存款人和承担处置有问题机构的成本。在机构设置上，由于存款保险与最后贷款人和银行监管者的作用不同，因此应设立独立(或相对独立)的存款保险机构，专门行使存款保险的职能，以避免受其他行政因素的影响。同时，为更有效地履行职能，存款保险机构必须与金融安全网的其他參与者紧密合作，共享信息资源。
IMF对各国存款保险现状调查显示，设计良好的存款保险制度一般具备以下特征：
1．采用强制型的存款保险制度。自愿型的存款保险制度容易引发逆向选择问题。因此，在目前建立了存款保险制度的国家和地区中，80％采用强制型存款保险制度，一些实行自愿型存款保险的国家也正逐步向强制型制度转变。
2．实行风险差别费率制度。这种费率制度是指投保成员银行按照自身不同的风险等级，以不同费率，缴纳不同金额的保费。单一费率制度计算方法简单，易于管理，而按照风险评级制定的风险差别费率制度则更能准确反映银行面临风险的状况，使风险与收益相匹配，从而有效防范道德风险，约束银行的风险行为，督促银行审慎经营。
3．合理的保险范围和较低的赔付标准。在确定保险范围的时候，通常将部分存款排除在外，以有效提高市场约束，降低道德风险。这些存款包括银行同业存款、政府存款、专业投资者存款(如共同基金)、银行所有者和经营者存款等。有的国家还采取存款人与存款保险机构共同保险的方式，也就是说，保险机构按照一定比例对存款人进行赔付，使双方共同承担风险损失，以增强存款人对银行进行监督的激励。保险赔付的最高标准一般按照人均GDP的倍数来确定，国际货币基金组织推荐的标准为3倍。另一个在国际上比较认同的赔付标准是使90％的存款人得到全额赔付。赔付标准的制定应当做到在保护存款人利益的同时，将标准降到最低，以有效防止道德风险产生。
4．及时处置问题银行和赔付存款人。建立存款保险的目的是为了增强公众对体系的信心，因此无论对有问题机构的处置，还是对存款人的赔付，都必须做到迅速、及时。
中国需要存款保险制度
建立存款保险制度的必要性
从近几年我国金融机构市场退出的实践看，国家事实上承担了对银行存款的保险责任。在对金融机构实施市场退出的过程中，中央银行和地方政府承担退出机构的债务清偿；对个人债务实行全额偿付；机构债权人只能参与退出机构支付个人债务之后的剩余财产清盘。这种做法对保护个人利益、维护社会稳定曾起过一定的积极作用。但随着经济金融改革的不断推进，其严重弊端也不断暴露出来，必须尽快转变。
1．国家动用财政资金全额补偿金融机构的个人债务缺乏公平公正，会引发巨大的道德风险，易于鼓励或诱发金融机构的恶意经营。
对个人储蓄存款优先偿付，没有体现对债权人的公平原则。《商业银行法》第七十一条规定“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息”。《金融机构撤销条例》第二十三条规定“被撤销的金融机构清算财产，应当先支付个人储蓄存款的本金和合法利息”。这些规定使个人和机构债权人处于不公平的受偿地位，而且也引发了一些名义为机构债但实质为个人债的纠纷，比如社保基金存款、职工互助储蓄存款、村民征地款等。
从中国近几年关闭的金融机构看，这些金融机构的清算资产均不足以全额清偿个人债务。但国家为了保社会稳定，让财政出资(地方政府向中央专项借款)或直接用中央银行再贷款全额补偿了个人债务的合法本息(其实许多债务是违规、非法的)，这不但不能提高债权人的风险意识，还迎合了他们的侥幸心理，使得人们不关心金融机构的经营状况，不关心金融产品的合法合规性和风险度，无法增强市场对金融机构的约束力。
此外，国家出资全额补偿个人债务，也鼓励或诱发金融机构的恶意经营行为。有的金融机构在从事不正当经营活动造成大量亏损后，采取非法手段吸取资金，进一步进行赌博式经营，有的甚至有意掏空、转移资产，化公为私，甚至在国家出面关闭、清盘时，伪造存款凭证，再次骗取国家资金补偿。造成这一恶果的深层次的原因很多，但是国家最终补偿兜底的思路难辞其咎。
2．建立存款保险制度是社会主义市场经济的必然要求。
如果说在计划经济制度下，所有银行归国家所有，当其出现支付危机时，国家优先照顾个人有其合理性。目前，随着市场经济体制的逐步建立，金融机构股权的多元化，金融机构中外资、民营资本逐步增多。当这些机构发生支付危机时，由国家出面拿纳税人的钱去补偿，无疑是一种角色错位。通过建立显性的存款保险制度，要求存款类金融机构都缴纳保费，用这些资金来救助出问题的个别金融机构，是比较合理的，也将大大缓解政府的压力。
另一方面，在社会主义市场经济条件下，市场约束力与外部监管同样非常重要，而国家补偿从根本上削弱了市场约束作用的发挥。取消国家补偿、建立市场化的有限补偿机制，必然促使居民、企业、各类社团增强风险意识，主动判断金融机构的风险程度，并加以慎重选择，充分发挥市场约束作用。同时，根据金融机构风险程度的高低，设置不同的保险费率。风险越大，破产概率越高，保费就越高；经营状况越好，抗风险能力越强，保费就越低。由此形成正向的激励机制，也可起到辅助风险监管的作用。
3．建立存款保险制度是我国金融改革的需要。
目前，农村信用社改革已在八个省市试点的基础上扩大至其他21个省份。从试点情况看，改革后的农村信用社，产权模式有合作制、股份合作制和股份制；新注资本多来自农民、个体工商户和私营企业等民间主体。改革全面推开后，农村信用社法人机构数仍将保持在一万余家。由于信用风险、内控机制和监管手段等因素，农村信用社出现倒闭肯定是不可避免的。在这种情况下，农村信用社因经营不善无法偿付债务时，地方政府不可能用财政资金“兜底”，中央银行也不可能用“再贷款”偿付农村信用社的债务，建立存款保险是必然的制度安排。对于拟实施或正在实施股份制改造的四大国有商业银行，国家应当依出资额承担有限责任，不宜再由国家信用对存款做全额担保，将它们纳入存款保险体系也是较好的制度安排。
4．建立存款保险制度是实施新《企业破产法》的必 然要求。
过去，我国金融机构的市场退出多采取行政关闭的方式。该方式使政府成为矛盾的焦点，个人债务是否全额偿付、机构债务偿还比例等问题无法可依，难以妥善抉择。个人债权人往往要价过高，机构债权人又要求平等的偿债权利，造成关闭过程漫长，矛盾重重，影响了社会稳定和社会公平。建立市场化的风险补偿机制，完善法律法规，确立明确的补偿规则，使金融机构的市场退出更多地采取破产的方式，减少行政关闭方式，是金融业健康发展的方向。新的《企业破产法》已于2004年6月进入一审。审议中的《企业破产法》将所有商业银行和其他金融企业纳入调整范围。因此，应当加快存款保险制度的建立，使之与新的企业破产法相配套。
建立存款保险制度的可行性
从建立存款保险制度国家的成功实践来看，良好的外部环境，如发达的社会信用、健全的金融体系、有效的金融监管等是存款保险体系有效发挥作用的基础。目前，我国建立存款保险制度的外部条件已初步具备。
1．金融改革的深化为建立存款保险制度创造了微观基础。
国有商业银行开始实施股份制改造，农村信用社改革试点全面铺开，其他商业银行也在深化产权制度改革和加强内部管理，风险控制和自我约束机制正在逐步完善，将形成以国有商业银行为主体，其他银行类金融机构并存，功能齐全、形式多样、分工协作、互为补充的多层次机构体系。这些银行类金融机构的股权趋于多元化，历史包袱已经摘除，在金融市场上是相互独立的竞争主体，优胜劣汰的规律已经显现，银行不倒闭的神话已被打破，社会公众的金融风险意识已经明显增强。
2．金融监管进一步加强，成立了中国银行业监督管理委员会，使存款保险体系能够获得制定完善的差别保费的依据。
3．建立存款保险可进一步促进外部条件的成熟。
与发达国家相比，尽管我国银行业风险控制能力和监管水平还有差距，但从东欧转轨国家的实践看，这阶段更需要存款保险制度，其建立未必需要等到外部条件完全具备。
4．国际经验相对充分，可将负面影响降低到最小。
从一些国家的经验看，存款保险制度的推出也有可能带来负面影响。一是可能引发“存款搬家”，二是如果制度设计不当可能导致道德风险。
2002年，日本曾经因为取消对存款的全额保护而改为有限赔付制度，出现过存款由中小金融机构向大型金融集团、外资银行和邮政储蓄机构转移的现象。究其原因主要是中小存款人对存款保险制度缺乏必要的了解，从而造成公众信心下降。因此，在存款保险制度正式出台之前，有关存款保险制度的宣传解释工作十分必要。要让存款人对存款保险有充分了解，并且把握好存款保险制度出台的有利时机。这样就能稳定公众信心，避免或最大程度地降低存款保险制度的推出对银行体系可能产生的扰动。
设计不当的存款保险制度会通过降低存款保险制度参与者的激励，削弱市场约束，引发道德风险、逆向选择和代理问题。因此，在存款保险具体制度设计上应当力求做到：参加成员是强制性的，实行风险差别费率制度，并设置较低的保险额度，以避免引发道德风险和逆向选择问题。我国存款保险的制度设计正是这样做的。
设计不当的存款保险制度会通过降低存款保险制度参与者的激励，削弱市场约束，引发道德风险、逆向选降和代理问题。
建立存款保险制度需解决的问题
建立存款保险计划，设立存款保险基金
构建能够维护金融安全与公众信心、正向激励机制相对完善、充分发挥市场约束作用的存款保险体系，建立相对独立的存款保险公司，是我国金融安全网建设的长远目标。但是，我国存款保险制度的建立不可能一蹴而就，应当分步进行。当前的首要目标是形成一个以市场原则为基础的、规范的金融机构市场退出机制。主要任务是通过建立存款保险计划、设立存款保险基金，初步形成存款保险制度的基础性框架。待條件成熟再组建独立的存款保险公司。
存款保险体系的资金来源一般由三部分构成：一是存款保险成员银行缴纳的保费；二是政府(财政)出资，三是中央银行临时再贷款。由于我国存款类金融机构历史包袱重、盈利能力低，存款保险费率厘定又不能过高，并且保费只能逐年提取，因此，这部分资金的累积需要一个比较长的过程。目前我国中央财政负担比较重，为存款保险基金所能提供的资金十分有限，而目前面临市场退出的银行类金融机构较多。为应对商业银行当前面临的风险，存款保险制度建立之初，如果财政出资有困难的话，可考虑由中央银行先行用再贷款垫付，以后逐年由保费收入偿还。比较可行的做法是：先制定并实施存款保险计划，以中央银行提供再贷款额度的方式来设立并运转存款保险基金。
存款保险基金的决策机构可以采取基金理事会的形式。理事会基本职责包括：制定存款保险基金管理制度；决定存款保险基金日常管理机构设置和相应高级管理人员任免；审查存款保险费率调整；监督存款保险基金运作；决定存款保险偿付范围和补偿限额；决定存款保险基金特别融资事项等。理事会下设常设机构，负责存款保险基金的日常管理。
存款保险基金管理机构也应具有风险监控职能，但监控重点在成员机构抵御风险冲击的能力方面，主要关注风险指标；对成员机构风险费率档次的确定和调整，必须依据监管部门(银监会)对金融机构的风险评级(监管评级)。由于监控重点不同，存款保险基金管理机构和银监会之间职能上的重复是有限的。如果信息共享和协调机制建立且运行正常，两者之间还能形成监管上的互补，使监管重点更为突出。
明确存款保险范围
从维护系统稳定和公平公正的原则出发，建议实行强制型存款保险制度，将所有吸收公众存款的金融机构，包括国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、城乡信用社、外资银行在华营业性机构和邮政储蓄都纳入存款保险体系。
从国际实践看，建立存款保险制度的国家和地区，绝大多数实行强制型存款保险。国际经验表明，要求所有的储蓄机构参加存款保险是保证存款保险体系成功的关键。从我国国情来看，我国目前事实上实行的是国家对个人实行全额偿付的隐性存款保险制度，在隐性存款保险制度向显性存款保险制度切换过程中，如不采用强制型，则会因面临“逆向选择”和“软约束”问题而使计划落空：风险低的机构嫌保费过高而不愿加入；高风险的机构即使不加入，一旦出现支付危机国家还得救助。因此，目前情况下实行强制型存款保险制度是我国的现实选择。
从存款保险的资金范围来看，应当既包括人民币存款，也包括外币存款，以及由商业银行存管的证券投资者以个人名义开户的客户交易结算资金。但银行同业存款、政府存款、非法存款、银行所有者和经营者存款等应排除在存款保险范围之外，以有效提高市场约束，降低道德风险。
实行差别存款保险费率
存款保险费率的确定方式有两种：一种是单一费率方式，另一种是差别费率方式。差别费率方式就是存款保险机构根据成员银行不同的风险等级，确定不同的存款保险费率档次；成员银行缴付存款保险费率的高低与反映其风险状况的资本充足水平和监管评级挂钩，资本充足率和监管评级越高，保险费率就越低反之亦然。鉴于目前我国不同类别银行间风险差别较大，从公平原则和防范道德风险角度出发，应当实行差别费率。
对存款人实行有限偿付
从国际经验看，全额偿付的最高标准一般按照一国人均GDP的倍数来确定，国际货币基金组织推荐的标准为3倍。另一个在国际上比较认同的偿付标准是使90％的存款人得到全额偿付。如果按人均GDP的3倍来计算，我国存款保险全额偿付的最高限额不到3万元人民币。考虑到我国居民投資渠道单一，金融资产主要表现为银行存款，为保护绝大多数中小存款人的利益，应以覆盖面为主考虑偿付限额，以使90％以上的存款人得到全额偿付，具体金额可在存款分布情况调查结果的基础上研究确定(初步估算，存款保险全额偿付的最高限额设置为10万元比较合适)。在限额偿付时个人及机构债权人同等受偿。对于超出全额偿付最高限额的部分，按清算资产受偿。
其他有关问题
1．加快制定《存款保险条例》，一旦存款保险制度正式出台，即着手修改《商业银行法》第七十一条，将其中的“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息”，改为“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，债权人以清算财产平等受偿。参加存款保险制度的机构，其存款人按存款保险制度有关规定受偿”。
2．明确地方政府的责任。农村信用社改革后，对农村信用社的管理责任交由省级人民政府，而存款保险制度要反映地方政府管理的有效性。为防止道德风险，在建立存款保险制度时应当明确农村信用社保费率是按省计算的。
3．建立一支高效精干的金融机构清理、清算专业队伍，提高金融机构市场退出效率。
4．做好有关存款保险制度的宣传解释工作，防止因存款人对存款保险制度缺乏了解而引发“存款搬家”。
(作者单位：中国人民银行研究局)