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摘要紧追权是船旗国对公海上船舶专属管辖权的一个例外,这项权利通过十九世纪的国家实践发展成为一项国际习惯法规则。文章试从紧追权的概念入手,梳理紧追权的历史发展脉络,并通过对紧追权行使条件的分析,来阐明我国紧追权立法存在的问题及对策。
关键词紧追权 武力限制原则 中国的立法与实践
中图分类号:D99 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-014-02
一、紧追权的概念及其历史发展
紧追权是指沿海国对违反其在管辖水域的法规并且已经逃离该水域的外国船舶进行追逐至公海以拿捕的权利。在十九世纪初英美两国的实践中就已出现了这一权利的主张,当时人们认为,当船舶在外国领水内违反该国法律时,该国有权追逐该船直至公海,并将其捕获。且该追逐行为只有在违法船舶尚处于追逐国内河或领水以内时才能开始①。在长期国际实践的基础上,该项权利于1930年海牙法典编纂会议被广泛接受,1958年《公海公约》首次在国际海洋法条约中确认了沿海国的紧追权,并明确了相关实施规则,1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)则将该项权利作了进一步延伸并扩大了其适用范围。
二、紧追权行使的条件及我国相关规定
关于紧追权最权威的阐述应属1982年通过的《公约》,下面就《公约》并结合我国《领海与毗连区法》等法律中涉及紧追权的条款,运用案例,从紧追的法律依据、主体、开始、继续、终止和武力使用出发,阐明紧追权行使的条件。
(一)紧追的法律依据及主体
依《公约》第111条第l款规定:“沿海国主管当局有充分理由认为外国船舶违反该国法律和规章时,可对该外国船舶进行紧追”②。从该规定来看,引起紧追的法律依据可以归纳为合法充分。即外国船舶被紧追是因为实施了违反沿海国所颁适用于其管辖海域法规的行为,同时有充分证据表明外国船舶实施了违反一国海域管理相关法规的行为,我国的《领海及毗连区法》第13 条及《专属经济区和大陆架法》第12 条也对此作了与国际法基本一致的规定。关于主体,《公约》第111条明确了紧追权只可由军舰、军用飞机或其他有清楚标志可以识别的为政府服务并经授权紧追的船舶或飞机行使。我国《领海及毗连区法》第14 条也确认了该规则。
(二)紧追的开始
由于紧追权是沿海国针对有违法嫌疑的外国船舶已经开始的管辖权暂延至公海,紧追必须在沿海国有权对外国船舶行使管辖权的海域开始。《公约》等国际法确定了沿海国可合法开始紧追的海域。追逐船舶以可用的实际方法认定被追逐船舶实际位于其内水、群岛水域、领海、毗连区、专属经济区或大陆架内时,紧追即可开始;但需在视听所及的范围内向嫌疑船舶发出停驶信号。在1979 年“拉·罗萨号”案中,美国法院判决美国海岸警卫队逮捕“拉·罗萨号”是非法的,因为在12 海里外进行第二次登临之前没有发出视觉或听觉的停驶信号。
(三)紧追的继续和终止
依国际法,对外国船舶的紧追必须即时连续。即在确信外国船舶有违法行为后应立即实施紧追,如果紧追不是紧迫的,发生了中断,如在追逐过程中因船舶故障停止下来,追逐船舶就不得继续行使紧追权。我国《领海及毗连区法》第14 条对这些均未作出明确规定。《公约》第111 条第3 款确认了紧追权在被追逐船舶进入其本国或第三国领海时终止的规则,即追逐权在被追逐的船舶进入其本国领海或第三国领海时立即中止,不过追逐可以继续至外国的专属经济区内”③。我国《领海及毗连区法》也确认了该项规则。
(四)必要且合理的武力使用
紧追主体在追逐过程中能否使用武力。这是与行使紧追权相关并在实践中经常遇到的问题。国际法凡涉及沿海国执法权的条款都没有提及该问题,但我们并不能因此认为使用武力就是被禁止的,既然《公约》第111条赋予了行使紧追权的主体逮捕被追逐船舶的权利,那么这种权利从某种程度上就可以看作一种警察权利,警察对于无视警告的逃犯是可以采取武力的。当代国际法学家伯根索尔和墨菲在其合著的《国际公法》里就认为紧追为了逮捕船舶,可以使用必要合理的武力。更为重要的是,各国的实践和国际法庭的一系列案例已确立了在必要合理的条件下可以有限制使用武力的习惯法规则,即武力限制原则。在“孤独者号”案中,仲裁庭裁定,在存在紧追权的假定下,一个国家为登临、搜索和逮捕嫌疑船舶并将它押回港口的目的可行使必要且合理的武力。我国两个海洋基本法对此均未提及。
三、存在问题及对策
紧追权是沿海国可合法行使的一项国际法权利,也是我国海洋执法权不可或缺的组成部分,有效行使这项权利对于维护我国海洋权益意义重大;加上我国海岸线漫长,近年来海上走私、非法捕鱼等违法犯罪活动日益猖獗,我国的海上执法面临更加严峻的形势④。立法作为执法的基础,近些年来,我国紧追权立法得到加强,但仍存在着诸多问题。
(一)存在的问题
在紧追权领域的立法中,《公约》第111条的规定最为详尽,该条共用八款对紧追权行使的法律依据、主体等问题作了较全面的规定。我国的紧追权立法主要见于《领海及毗连区法》之中,《专属经济区与大陆架法》第12,13条也有所涉及。但与国际法相比,仍存在差距。
1.视听信号条件的欠缺
《领海及毗连区法》第14条第2款规定了紧追权开始的海域。该款对作为合法紧追的一个构成要件视听信号未予规定,即在开始紧追前并不需要发出停驶信号。这不仅与现行国际实践相背离,也与以《公约》为代表的现代国际海洋法的要求存在差异。加上我国另外一部关于海洋的基本法律《专属经济区与大陆架法》的第13条明确了国内法未作规定的应以国际法为准,也就是说在专属经济区和大陆架开始紧追前必须发出停驶信号,这就造成了同一种海洋执法权在我国不同管辖海域要求不同构成要件的混乱。
2.可行使权利的具体事项不明
《领海及毗连区法》第14条第3款对毗连区内开始紧追的问题作了补充规定,内容与《公约》基本一致。但在可行使管制的事项里增加了“安全”一项,国内很多学者对此提出了异议,认为如果我国以防止和惩处外国船舶违反安全的理由进行紧追,可能引起争议。尽管1958年《领海及毗连区公约》第24条和《公约》第33条都将沿海国在毗连区内防止和惩治的权利限于外国船舶违反“其海关、财政、移民或卫生”的法规的行为,但这只是两项公约对可行使管制事项的具体列举,并不能视为一览无余的概括。正如《公约》第十九条关于领海无害通过中引起非无害活动的列举,只是提供一些非无害性的最明显例证⑤。而且紧追权的设立正是为了沿海国更好的维护其海洋权益,沿海国当然有充分理由根据自己的国情参照国际法确立自己行使管制的事项。国际法跟其他部门法一样,也是随着国家实践而不断发展,特别是在我国海洋执法面临严峻形势的当前,通过对国际法的发展增加“安全”这项规定,对促进紧追权的有效行使,进而严厉打击侵犯我国海洋权益的非法行为具有深远意义。并且将“安全”列为管制事项也是国际海洋法发展的一个趋向,已有不少国家将此列为管制事项,例如印度的《领水、大陆架、专属经济区和其他海洋区域法》第五条第四款“中央政府对有关下述事项,可对毗连区行使和采取他所认为必要的权利和措施:(a)印度的安全;和 (b)移民、卫生、关税及其他财政事项”⑥,就明确对安全作了规定。此外,缅甸、苏联、南斯拉夫等国家在其相关法律中均将“安全”明文列为其可行使权利的事项。其他国家列举的所有事项也不尽与上述两项公约所列出的事项一致。可见国际海洋法关于此项内容也是随着国家实践而不断发展,我们要做的是加紧制定相关实施细则,明确“安全”事项的具体内容,使其在实务中更易操作。
3.对行使紧追权的过程中能否使用武力欠缺规定
这是我国紧追权立法存在的一个显著不足。上面已经论述了在紧追过程中使用武力的必要合理性,且“有限制的使用武力”也是国际习惯法所确认的一项原则。按照《我是孤独者》(I am alone)案例(1935),紧追权并不包括故意使被追逐船舶沉没的权利;不过在逮捕过程中偶然使其沉没,亦并非违法⑦。而我国相关法律对此均未提及。
(二) 解决对策
在海洋法领域中,《公约》实际上已经成了“海洋宪章”。鉴于这种情势,再加上紧追权的行使往往同外国的利益相关,我国在紧追权立法方面应以《公约》为基础,结合我国实际,制定出实用的法规。尽管目前还没出现紧追权的单独立法,但各国一般都有统一的“海上执法法”来调整本国海上执法行为,美、日等国还建立了相关机构,协调各部门的执法行动。因而,我国可参照制定类似法律,按紧追权的基本构成要件来增加紧追权使用的法律规定,增强紧追权在实施中的可操作性。
根据相关国际法,结合我国紧追立法存在的不足,可以尝试从以下方面着手:首先,因我国《领海及毗连区法》第14条第2款在紧追的开始条件方面存在欠缺,应在新法中强调视听信号这一构成要件,从而与国际通行做法保持一致;其次,我国《领海及毗连区法》第13条在“海关、财政、移民或卫生”这四项事项外增加了“安全”一项。为了减少争议,应在新法中增加“安全”的详细、明确的规定,例如可以将未经我国允许在我国管辖海域进行测量、盗采海底油气资源、侵占我国岛礁等侵犯我国权益和危害我国海防的行为纳入“安全”事项的内容;再次,虽然《公约》等国际法并未对紧追中可否使用武力的问题作出明确规定,但从长期的国际实践以及“塞加号”案等国际案例来看,必要且合理的武力是允许的。而且随着科技的进步,违法的手段和工具也越来越先进,在特定情形下,使用武力已经不可避免。因此我国有必要对此问题在新法中加以规定。此外,该法还应增加程序方面的规定,如应该明确可以行使紧追权的执法主体和各主体的具体权限。
四、结语
二十一世纪可以说是一个海洋世纪,海洋权益已越来越关系到一个民族的兴衰成败,我国作为一个拥有着18000多公里海岸线的濒海大国,历史上有过震撼世界的辉煌,但也曾由于丧失海权而流过屈辱的血泪。因此在这个海洋利益分割、纠纷处理等越来越趋向于法制化的时代,我国迫切需要加强对《公约》的研究应用,力求用好用足其法律制度,最大限度地受益于《公约》所赋予的海洋权益。作为海洋大国,我国还应力求以国家实践影响国际海洋法的发展。积极参与国际海洋事务,提高公众的海洋意识,完善以紧追权为代表的海洋法律制度,充分运用国际法维护我国的海洋权益。
注释:
刘楠来,周子亚,王可菊.国际海洋法.北京:海洋出版社.1986.275,276.
②李先波.主权、人权、国际组织.北京:法律出版社.2005.397.
③詹宁斯·瓦茨修订.奥本海国际法(上卷,第二分册).北京:中国大百科全书出版社.1998.169.
④王理心.我国紧追权立法中的问题及其完善.中国法理网.2004年7月7日.
⑤余民才.紧追权的法律适用.法商研究.2003(2).89.
⑥国家海洋局政策研究室编.各国领海及毗连区法规选编.北京:法律出版社.1985.35.
关键词紧追权 武力限制原则 中国的立法与实践
中图分类号:D99 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-014-02
一、紧追权的概念及其历史发展
紧追权是指沿海国对违反其在管辖水域的法规并且已经逃离该水域的外国船舶进行追逐至公海以拿捕的权利。在十九世纪初英美两国的实践中就已出现了这一权利的主张,当时人们认为,当船舶在外国领水内违反该国法律时,该国有权追逐该船直至公海,并将其捕获。且该追逐行为只有在违法船舶尚处于追逐国内河或领水以内时才能开始①。在长期国际实践的基础上,该项权利于1930年海牙法典编纂会议被广泛接受,1958年《公海公约》首次在国际海洋法条约中确认了沿海国的紧追权,并明确了相关实施规则,1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)则将该项权利作了进一步延伸并扩大了其适用范围。
二、紧追权行使的条件及我国相关规定
关于紧追权最权威的阐述应属1982年通过的《公约》,下面就《公约》并结合我国《领海与毗连区法》等法律中涉及紧追权的条款,运用案例,从紧追的法律依据、主体、开始、继续、终止和武力使用出发,阐明紧追权行使的条件。
(一)紧追的法律依据及主体
依《公约》第111条第l款规定:“沿海国主管当局有充分理由认为外国船舶违反该国法律和规章时,可对该外国船舶进行紧追”②。从该规定来看,引起紧追的法律依据可以归纳为合法充分。即外国船舶被紧追是因为实施了违反沿海国所颁适用于其管辖海域法规的行为,同时有充分证据表明外国船舶实施了违反一国海域管理相关法规的行为,我国的《领海及毗连区法》第13 条及《专属经济区和大陆架法》第12 条也对此作了与国际法基本一致的规定。关于主体,《公约》第111条明确了紧追权只可由军舰、军用飞机或其他有清楚标志可以识别的为政府服务并经授权紧追的船舶或飞机行使。我国《领海及毗连区法》第14 条也确认了该规则。
(二)紧追的开始
由于紧追权是沿海国针对有违法嫌疑的外国船舶已经开始的管辖权暂延至公海,紧追必须在沿海国有权对外国船舶行使管辖权的海域开始。《公约》等国际法确定了沿海国可合法开始紧追的海域。追逐船舶以可用的实际方法认定被追逐船舶实际位于其内水、群岛水域、领海、毗连区、专属经济区或大陆架内时,紧追即可开始;但需在视听所及的范围内向嫌疑船舶发出停驶信号。在1979 年“拉·罗萨号”案中,美国法院判决美国海岸警卫队逮捕“拉·罗萨号”是非法的,因为在12 海里外进行第二次登临之前没有发出视觉或听觉的停驶信号。
(三)紧追的继续和终止
依国际法,对外国船舶的紧追必须即时连续。即在确信外国船舶有违法行为后应立即实施紧追,如果紧追不是紧迫的,发生了中断,如在追逐过程中因船舶故障停止下来,追逐船舶就不得继续行使紧追权。我国《领海及毗连区法》第14 条对这些均未作出明确规定。《公约》第111 条第3 款确认了紧追权在被追逐船舶进入其本国或第三国领海时终止的规则,即追逐权在被追逐的船舶进入其本国领海或第三国领海时立即中止,不过追逐可以继续至外国的专属经济区内”③。我国《领海及毗连区法》也确认了该项规则。
(四)必要且合理的武力使用
紧追主体在追逐过程中能否使用武力。这是与行使紧追权相关并在实践中经常遇到的问题。国际法凡涉及沿海国执法权的条款都没有提及该问题,但我们并不能因此认为使用武力就是被禁止的,既然《公约》第111条赋予了行使紧追权的主体逮捕被追逐船舶的权利,那么这种权利从某种程度上就可以看作一种警察权利,警察对于无视警告的逃犯是可以采取武力的。当代国际法学家伯根索尔和墨菲在其合著的《国际公法》里就认为紧追为了逮捕船舶,可以使用必要合理的武力。更为重要的是,各国的实践和国际法庭的一系列案例已确立了在必要合理的条件下可以有限制使用武力的习惯法规则,即武力限制原则。在“孤独者号”案中,仲裁庭裁定,在存在紧追权的假定下,一个国家为登临、搜索和逮捕嫌疑船舶并将它押回港口的目的可行使必要且合理的武力。我国两个海洋基本法对此均未提及。
三、存在问题及对策
紧追权是沿海国可合法行使的一项国际法权利,也是我国海洋执法权不可或缺的组成部分,有效行使这项权利对于维护我国海洋权益意义重大;加上我国海岸线漫长,近年来海上走私、非法捕鱼等违法犯罪活动日益猖獗,我国的海上执法面临更加严峻的形势④。立法作为执法的基础,近些年来,我国紧追权立法得到加强,但仍存在着诸多问题。
(一)存在的问题
在紧追权领域的立法中,《公约》第111条的规定最为详尽,该条共用八款对紧追权行使的法律依据、主体等问题作了较全面的规定。我国的紧追权立法主要见于《领海及毗连区法》之中,《专属经济区与大陆架法》第12,13条也有所涉及。但与国际法相比,仍存在差距。
1.视听信号条件的欠缺
《领海及毗连区法》第14条第2款规定了紧追权开始的海域。该款对作为合法紧追的一个构成要件视听信号未予规定,即在开始紧追前并不需要发出停驶信号。这不仅与现行国际实践相背离,也与以《公约》为代表的现代国际海洋法的要求存在差异。加上我国另外一部关于海洋的基本法律《专属经济区与大陆架法》的第13条明确了国内法未作规定的应以国际法为准,也就是说在专属经济区和大陆架开始紧追前必须发出停驶信号,这就造成了同一种海洋执法权在我国不同管辖海域要求不同构成要件的混乱。
2.可行使权利的具体事项不明
《领海及毗连区法》第14条第3款对毗连区内开始紧追的问题作了补充规定,内容与《公约》基本一致。但在可行使管制的事项里增加了“安全”一项,国内很多学者对此提出了异议,认为如果我国以防止和惩处外国船舶违反安全的理由进行紧追,可能引起争议。尽管1958年《领海及毗连区公约》第24条和《公约》第33条都将沿海国在毗连区内防止和惩治的权利限于外国船舶违反“其海关、财政、移民或卫生”的法规的行为,但这只是两项公约对可行使管制事项的具体列举,并不能视为一览无余的概括。正如《公约》第十九条关于领海无害通过中引起非无害活动的列举,只是提供一些非无害性的最明显例证⑤。而且紧追权的设立正是为了沿海国更好的维护其海洋权益,沿海国当然有充分理由根据自己的国情参照国际法确立自己行使管制的事项。国际法跟其他部门法一样,也是随着国家实践而不断发展,特别是在我国海洋执法面临严峻形势的当前,通过对国际法的发展增加“安全”这项规定,对促进紧追权的有效行使,进而严厉打击侵犯我国海洋权益的非法行为具有深远意义。并且将“安全”列为管制事项也是国际海洋法发展的一个趋向,已有不少国家将此列为管制事项,例如印度的《领水、大陆架、专属经济区和其他海洋区域法》第五条第四款“中央政府对有关下述事项,可对毗连区行使和采取他所认为必要的权利和措施:(a)印度的安全;和 (b)移民、卫生、关税及其他财政事项”⑥,就明确对安全作了规定。此外,缅甸、苏联、南斯拉夫等国家在其相关法律中均将“安全”明文列为其可行使权利的事项。其他国家列举的所有事项也不尽与上述两项公约所列出的事项一致。可见国际海洋法关于此项内容也是随着国家实践而不断发展,我们要做的是加紧制定相关实施细则,明确“安全”事项的具体内容,使其在实务中更易操作。
3.对行使紧追权的过程中能否使用武力欠缺规定
这是我国紧追权立法存在的一个显著不足。上面已经论述了在紧追过程中使用武力的必要合理性,且“有限制的使用武力”也是国际习惯法所确认的一项原则。按照《我是孤独者》(I am alone)案例(1935),紧追权并不包括故意使被追逐船舶沉没的权利;不过在逮捕过程中偶然使其沉没,亦并非违法⑦。而我国相关法律对此均未提及。
(二) 解决对策
在海洋法领域中,《公约》实际上已经成了“海洋宪章”。鉴于这种情势,再加上紧追权的行使往往同外国的利益相关,我国在紧追权立法方面应以《公约》为基础,结合我国实际,制定出实用的法规。尽管目前还没出现紧追权的单独立法,但各国一般都有统一的“海上执法法”来调整本国海上执法行为,美、日等国还建立了相关机构,协调各部门的执法行动。因而,我国可参照制定类似法律,按紧追权的基本构成要件来增加紧追权使用的法律规定,增强紧追权在实施中的可操作性。
根据相关国际法,结合我国紧追立法存在的不足,可以尝试从以下方面着手:首先,因我国《领海及毗连区法》第14条第2款在紧追的开始条件方面存在欠缺,应在新法中强调视听信号这一构成要件,从而与国际通行做法保持一致;其次,我国《领海及毗连区法》第13条在“海关、财政、移民或卫生”这四项事项外增加了“安全”一项。为了减少争议,应在新法中增加“安全”的详细、明确的规定,例如可以将未经我国允许在我国管辖海域进行测量、盗采海底油气资源、侵占我国岛礁等侵犯我国权益和危害我国海防的行为纳入“安全”事项的内容;再次,虽然《公约》等国际法并未对紧追中可否使用武力的问题作出明确规定,但从长期的国际实践以及“塞加号”案等国际案例来看,必要且合理的武力是允许的。而且随着科技的进步,违法的手段和工具也越来越先进,在特定情形下,使用武力已经不可避免。因此我国有必要对此问题在新法中加以规定。此外,该法还应增加程序方面的规定,如应该明确可以行使紧追权的执法主体和各主体的具体权限。
四、结语
二十一世纪可以说是一个海洋世纪,海洋权益已越来越关系到一个民族的兴衰成败,我国作为一个拥有着18000多公里海岸线的濒海大国,历史上有过震撼世界的辉煌,但也曾由于丧失海权而流过屈辱的血泪。因此在这个海洋利益分割、纠纷处理等越来越趋向于法制化的时代,我国迫切需要加强对《公约》的研究应用,力求用好用足其法律制度,最大限度地受益于《公约》所赋予的海洋权益。作为海洋大国,我国还应力求以国家实践影响国际海洋法的发展。积极参与国际海洋事务,提高公众的海洋意识,完善以紧追权为代表的海洋法律制度,充分运用国际法维护我国的海洋权益。
注释:
刘楠来,周子亚,王可菊.国际海洋法.北京:海洋出版社.1986.275,276.
②李先波.主权、人权、国际组织.北京:法律出版社.2005.397.
③詹宁斯·瓦茨修订.奥本海国际法(上卷,第二分册).北京:中国大百科全书出版社.1998.169.
④王理心.我国紧追权立法中的问题及其完善.中国法理网.2004年7月7日.
⑤余民才.紧追权的法律适用.法商研究.2003(2).89.
⑥国家海洋局政策研究室编.各国领海及毗连区法规选编.北京:法律出版社.1985.35.