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我国确立城镇国有土地使用权的有偿使用制度以来,土地利用"双轨制"并行,在长期实践中,我国土地使用权的使用越来越暴露国家所有权虚化、城镇土地巨大浪费和低效使用等问题。对此,须从我国现行的地权形态分析出发,为将来国有土地使用权制度的发展寻找改革方向,以求土地制度"地尽其利"和"地利共享"最高价值目标的实现。