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今年上半年节能政策措施力度加大，政府协调配合国务院专门成立了节能减排工作领导小组，印发了《关于节能减排的综合性工作方案》，提出了45条具体措施；对部分钢材出口实施出口许可证管理，有142种包括钢铁产品在内高污染及资源类产品开始征收出口关税，设定了高耗能产品出口的“成本门槛”；人民银行出台了一系列涉及利率、汇率、存款准备金调整的政策，目的在于抑制有过热苗头的投资。
财政部也在会同国家发改委制定支持重点节能工程的、与节能量挂钩的节能奖励专项资金管理办法，建立鼓励企业节能的新机制。
节能工作重点从分解目标到落实实施手段上。部分地区政府正积极制定节能行动计划，针对本地特点提出调整结构、淘汰落后产能、提高重点行业能源利用水平的行动方案，自下而上地探索性的制定节能降耗政策。
部分能源、高耗能产品出口的态势有所遏制。国家控制煤炭出口、鼓励煤炭进口的政策效应显现，1—4月份煤炭出口比去年同期下降了28.6%，原油出口同比下降55.4%，未锻轧铅的净出口量比去年同期下降64.5%。一季度水泥出口比去年同期下降26.5%。
一、动向和趋势
（一）高耗能行业释放产能，产品增长速度高于去年同期
由于今年第一季度国民经济继续保持快速增长态势，国内生产总值增长11.1%，增速同比加快0.7个百分点。1—4月工业增加值增长18.1％，城镇固定资产投资增长25.5%，房地产投资增长29.5%；通用设备制造业、专用设备制造业、电气机械及器材制造业和交通运输设备制造业投资分别增长55.2%、51.6%、39.7%和34.6%。汽车产量增长21.4%，发电设备增长9.2%，工业锅炉增长39.5%，初级塑料增长18.3%，其他一些大量消耗钢材、水泥的行业也有较大的增长，同时国际市场需求旺盛也是刺激国内产能释放的重要因素，使得国内一些高耗能行业产能快速释放。1—4月粗钢产量15509万吨，同比增长21.2%；水泥产量35909万吨，同比增长14.4％；10种有色金属总产量达712万吨，比去年同期增长24.4%，其中电解铝增加了108.4万吨，占10种有色金属增长总量的78.4%，比去年同期增长39.44%，增幅比去年同期增加了24.07个百分点。受需求强劲拉动，全国发电量完成9507亿千瓦时，同比增长15.6%，其中火电增长17.6%。
（二）高耗能、高污染行业投资增速加快
高耗能行业不仅正在释放产能，行业固定资产投资也在提速。今年1季度，钢铁、铁合金等黑色金属冶炼及压延加工业投资增长13.5%，而去年同期是下降2.2%；电解铝、铜冶炼、铅锌冶炼等有色金属冶炼及压延加工业投资增长56.5%，增幅同比提高40.4个百分点；水泥、平板玻璃等非金属矿物制品业投资增长43.8%，同比提高5.4个百分点；造纸及纸制品业投资增长21%，同比提高9.3个百分点；化学纤维制造业投资增长68.7%，同比提高65.7个百分点；塑料制品业投资增长49%，提高22.1个百分点。高耗能、高污染行业投资提速，意味着今后几年重化工业结构将进一步趋重，通过结构调整降低单位GDP能耗的不确定性进一步加强。
（三） 淘汰落后产能尚不能解决结构调整问题
一方面，尽管钢铁、水泥、电力行业在淘汰落后产能方面已取得进展，但淘汰落后产能市场手段不足，淘汰效果不明朗。存在的主要问题是：一是缺乏协调中央和地方利益的机制，一些落后产能是县级地方政府的主要财政来源，在地方利益受到威胁时，政府必然顾虑重重，举步为艰；二是地方政府在帮助被淘汰和关闭企业寻找和确定新的经济增长点方面显得能力不足；三是淘汰落后产能的监管机制不健全，在市场利益驱动下“死灰复燃”的现象时有发生。如虽然许多违反有关规定的氧化铝建设项目被停建，但已经建成投产的氧化铝项目仍保证了电解铝企业较为充足的原料供应，加之电力供应紧张的局面得到缓解，一些未经有效核准的续建电解铝项目重新启动。
另一方面，地方政府面临着缺乏淘汰落后产能手段外的调整经济结构的困难。主要原因是不少“十五”期间核准的重化工业项目正在建设中，难以停建和转型。这样的项目建成后，必然增加能源消费量，甚至会提升当地的单位GDP能耗，增加了结构转型的压力，也加大了通过结构调整实现节能减排目标的难度。
（四）节能工作有浮躁现象，对基础工作的投入仍显不足
由于“十一五”节能减排工作压力大，不可避免地出现了一些浮躁现象。主要表现在偏重新概念、新措施的提出，但忽视基础工作以及在我国现有条件下实施的可能性研究和分析。这样的结果可能会导致急功近利、事倍功半、弄虚作假。
例如，企业能源消费台账制度、行业能源消耗统计体系、企业升级制度等都对当时的节能工作奠定了坚实基础。但是至今一些基础工作尚未得到足够重视，造成政策措施不能及时出台，即使出台的政策措施也缺乏依据，可操作性较弱。
（五）针对改善能源管理体制、机制的政策和措施一直难以到位，各地新上项目的势头难以遏制
转变经济增长方式，建设资源节约和环境友好型社会已成为我国经济发展的新目标，中央政府给予了极大的重视，同时也明确了节能减排是转变经济增长方式的重要抓手，但是在目前落实节能减排工作时，一直存在着政策落实有偏差，宏观调控政策效果不显著等现象。原因主要有两个：一是地方领导干部的政绩考核尚未与节能减排完成情况挂钩，仍然以GDP增长速度为考核的核心指标。尽管在《国务院关于加强节能工作的决定》中就已明确要将能耗指标纳入各地经济社会发展综合评价和年度考核体系，作为地方各级人民政府领导班子和领导干部任期内贯彻落实科学发展观的重要考核内容，但至今相关政策仍没有出台。二是针对协调中央和地方利益关系的财政政策的需求仍然没有得到重视，中央和地方在经济利益分配上的不协调，令地方政府热衷于上新项目、不断扩大经济规模的状况难以改变。
（六）部分高耗能产品进出口增加，为本来已经非常严峻的节能减排形势雪上加霜
今年1—4月份，钢材、钢坯及粗锻件出口持续增加。由于国际市场钢材价格上扬，1—4月份钢材出口2128万吨，增长132%；钢坯及粗锻件出口265万吨，增长92.2%。未锻轧锌由净进口变为净出口，1－4月份未锻轧锌出口16.67万吨，比去年同期增长197.7%。
一些矿产品进口量增加，预示了相关高耗能行业的发展趋势还在上升。例如：1－4月份，铝土矿进口量达646万吨，比去年同期增长245.5%，占同期国内氧化铝厂铝土矿消费量的50%以上。铝土矿进口大幅度增长是因为新投产多数地方氧化铝厂的原料铝土矿主要依赖进口，说明铝产业的发展还在上升。
二、政策调整的建议
（一）尽快推进财税体制改革和实施节能减排的评价考核，解决影响节能减排的深层次的机制和体制问题
必须切断粗放增长方式的体制性根源，近期应针对中央和地方利益不协调的状况，积极推进财税体制的改革，进一步明确中央和地方的权益，使各级政府都能有规范和稳定的财政收入来源，以满足其正常的公共开支需要。合理调整中央税、地方税以及共享税的税种和分成比例，尽快研究开征有利于转变经济增长方式的新税种如环境税，调整资源税和耕地占用税的征收范围和方式，完善中央和省以下财政转移支付制度等。筹划投资、价格、金融、土地管理体制等方面改革，形成配套、协调的有利于建设资源节约型和环境友好型社会的经济体制。
抓紧出台节能目标责任制和评价考核的实施方案，尽管可能现有的指标体系尚不能完全支持量化的评价考核，但政策引导和信号是更重要的，且实施方案可以随着基础条件的改善逐步完善。
（二）脚踏实地加强基础能力建设的投入，为后几年节能减排出成绩奠定坚实基础
尽管由于上世纪90年代后期能源供求矛盾出现缓解和机构的调整，原来已经建立起来的行之有效的节能基础工作几乎消失殆尽，但是新形势要求必须率先恢复这些基本制度，在节能量等能耗指标的计算方法、建立系统的能耗数据收集体系等方面必须加大投入并出台强制性政策，为节能减排工作提供坚实基础，为节能政策措施的制定和出台提供科学依据。
（三）建立以市场为基础的淘汰落后产能机制，加强政府引导
政府利用行政命令淘汰落后产能是一种在市场信号没有发挥作用或市场失灵情况下的手段。但如果市场机制没有建立起来，在市场需求的拉动下，可能会出现一方面在淘汰落后产能，另一方面又有新的落后产能不断涌现的状况。因此，应尽快建立依靠价格、税收等市场手段淘汰落后产能的机制，使落后产能不能满足驱利心态，同时配以能效限定标准的市场准入“门槛”，以及政府“四两拨千斤”的政策引导，建立有效的监管机制，加快落后产能的淘汰进程。
（四）打破惯性思维，勇于对重大建设项目进行重新调整，提高政府在结构调整和指导企业转型方面的能力
对于“十五”期间核准建设的影响当地单位GDP能耗的重大项目，地方政府应打破认为核准的项目就一定要上的惯性思维，敢于放弃影响结构调整和节能减排的重化项目。调整思路，鼓励企业在科技创新、高附加值产业的发展。同时，政府应提高自身在信息传播、市场监督、技术咨询服务等方面的能力，在企业转型过程中当好参谋。
（作者单位：国家发展改革委能源研究所）
财政部也在会同国家发改委制定支持重点节能工程的、与节能量挂钩的节能奖励专项资金管理办法，建立鼓励企业节能的新机制。
节能工作重点从分解目标到落实实施手段上。部分地区政府正积极制定节能行动计划，针对本地特点提出调整结构、淘汰落后产能、提高重点行业能源利用水平的行动方案，自下而上地探索性的制定节能降耗政策。
部分能源、高耗能产品出口的态势有所遏制。国家控制煤炭出口、鼓励煤炭进口的政策效应显现，1—4月份煤炭出口比去年同期下降了28.6%，原油出口同比下降55.4%，未锻轧铅的净出口量比去年同期下降64.5%。一季度水泥出口比去年同期下降26.5%。
一、动向和趋势
（一）高耗能行业释放产能，产品增长速度高于去年同期
由于今年第一季度国民经济继续保持快速增长态势，国内生产总值增长11.1%，增速同比加快0.7个百分点。1—4月工业增加值增长18.1％，城镇固定资产投资增长25.5%，房地产投资增长29.5%；通用设备制造业、专用设备制造业、电气机械及器材制造业和交通运输设备制造业投资分别增长55.2%、51.6%、39.7%和34.6%。汽车产量增长21.4%，发电设备增长9.2%，工业锅炉增长39.5%，初级塑料增长18.3%，其他一些大量消耗钢材、水泥的行业也有较大的增长，同时国际市场需求旺盛也是刺激国内产能释放的重要因素，使得国内一些高耗能行业产能快速释放。1—4月粗钢产量15509万吨，同比增长21.2%；水泥产量35909万吨，同比增长14.4％；10种有色金属总产量达712万吨，比去年同期增长24.4%，其中电解铝增加了108.4万吨，占10种有色金属增长总量的78.4%，比去年同期增长39.44%，增幅比去年同期增加了24.07个百分点。受需求强劲拉动，全国发电量完成9507亿千瓦时，同比增长15.6%，其中火电增长17.6%。
（二）高耗能、高污染行业投资增速加快
高耗能行业不仅正在释放产能，行业固定资产投资也在提速。今年1季度，钢铁、铁合金等黑色金属冶炼及压延加工业投资增长13.5%，而去年同期是下降2.2%；电解铝、铜冶炼、铅锌冶炼等有色金属冶炼及压延加工业投资增长56.5%，增幅同比提高40.4个百分点；水泥、平板玻璃等非金属矿物制品业投资增长43.8%，同比提高5.4个百分点；造纸及纸制品业投资增长21%，同比提高9.3个百分点；化学纤维制造业投资增长68.7%，同比提高65.7个百分点；塑料制品业投资增长49%，提高22.1个百分点。高耗能、高污染行业投资提速，意味着今后几年重化工业结构将进一步趋重，通过结构调整降低单位GDP能耗的不确定性进一步加强。
（三） 淘汰落后产能尚不能解决结构调整问题
一方面，尽管钢铁、水泥、电力行业在淘汰落后产能方面已取得进展，但淘汰落后产能市场手段不足，淘汰效果不明朗。存在的主要问题是：一是缺乏协调中央和地方利益的机制，一些落后产能是县级地方政府的主要财政来源，在地方利益受到威胁时，政府必然顾虑重重，举步为艰；二是地方政府在帮助被淘汰和关闭企业寻找和确定新的经济增长点方面显得能力不足；三是淘汰落后产能的监管机制不健全，在市场利益驱动下“死灰复燃”的现象时有发生。如虽然许多违反有关规定的氧化铝建设项目被停建，但已经建成投产的氧化铝项目仍保证了电解铝企业较为充足的原料供应，加之电力供应紧张的局面得到缓解，一些未经有效核准的续建电解铝项目重新启动。
另一方面，地方政府面临着缺乏淘汰落后产能手段外的调整经济结构的困难。主要原因是不少“十五”期间核准的重化工业项目正在建设中，难以停建和转型。这样的项目建成后，必然增加能源消费量，甚至会提升当地的单位GDP能耗，增加了结构转型的压力，也加大了通过结构调整实现节能减排目标的难度。
（四）节能工作有浮躁现象，对基础工作的投入仍显不足
由于“十一五”节能减排工作压力大，不可避免地出现了一些浮躁现象。主要表现在偏重新概念、新措施的提出，但忽视基础工作以及在我国现有条件下实施的可能性研究和分析。这样的结果可能会导致急功近利、事倍功半、弄虚作假。
例如，企业能源消费台账制度、行业能源消耗统计体系、企业升级制度等都对当时的节能工作奠定了坚实基础。但是至今一些基础工作尚未得到足够重视，造成政策措施不能及时出台，即使出台的政策措施也缺乏依据，可操作性较弱。
（五）针对改善能源管理体制、机制的政策和措施一直难以到位，各地新上项目的势头难以遏制
转变经济增长方式，建设资源节约和环境友好型社会已成为我国经济发展的新目标，中央政府给予了极大的重视，同时也明确了节能减排是转变经济增长方式的重要抓手，但是在目前落实节能减排工作时，一直存在着政策落实有偏差，宏观调控政策效果不显著等现象。原因主要有两个：一是地方领导干部的政绩考核尚未与节能减排完成情况挂钩，仍然以GDP增长速度为考核的核心指标。尽管在《国务院关于加强节能工作的决定》中就已明确要将能耗指标纳入各地经济社会发展综合评价和年度考核体系，作为地方各级人民政府领导班子和领导干部任期内贯彻落实科学发展观的重要考核内容，但至今相关政策仍没有出台。二是针对协调中央和地方利益关系的财政政策的需求仍然没有得到重视，中央和地方在经济利益分配上的不协调，令地方政府热衷于上新项目、不断扩大经济规模的状况难以改变。
（六）部分高耗能产品进出口增加，为本来已经非常严峻的节能减排形势雪上加霜
今年1—4月份，钢材、钢坯及粗锻件出口持续增加。由于国际市场钢材价格上扬，1—4月份钢材出口2128万吨，增长132%；钢坯及粗锻件出口265万吨，增长92.2%。未锻轧锌由净进口变为净出口，1－4月份未锻轧锌出口16.67万吨，比去年同期增长197.7%。
一些矿产品进口量增加，预示了相关高耗能行业的发展趋势还在上升。例如：1－4月份，铝土矿进口量达646万吨，比去年同期增长245.5%，占同期国内氧化铝厂铝土矿消费量的50%以上。铝土矿进口大幅度增长是因为新投产多数地方氧化铝厂的原料铝土矿主要依赖进口，说明铝产业的发展还在上升。
二、政策调整的建议
（一）尽快推进财税体制改革和实施节能减排的评价考核，解决影响节能减排的深层次的机制和体制问题
必须切断粗放增长方式的体制性根源，近期应针对中央和地方利益不协调的状况，积极推进财税体制的改革，进一步明确中央和地方的权益，使各级政府都能有规范和稳定的财政收入来源，以满足其正常的公共开支需要。合理调整中央税、地方税以及共享税的税种和分成比例，尽快研究开征有利于转变经济增长方式的新税种如环境税，调整资源税和耕地占用税的征收范围和方式，完善中央和省以下财政转移支付制度等。筹划投资、价格、金融、土地管理体制等方面改革，形成配套、协调的有利于建设资源节约型和环境友好型社会的经济体制。
抓紧出台节能目标责任制和评价考核的实施方案，尽管可能现有的指标体系尚不能完全支持量化的评价考核，但政策引导和信号是更重要的，且实施方案可以随着基础条件的改善逐步完善。
（二）脚踏实地加强基础能力建设的投入，为后几年节能减排出成绩奠定坚实基础
尽管由于上世纪90年代后期能源供求矛盾出现缓解和机构的调整，原来已经建立起来的行之有效的节能基础工作几乎消失殆尽，但是新形势要求必须率先恢复这些基本制度，在节能量等能耗指标的计算方法、建立系统的能耗数据收集体系等方面必须加大投入并出台强制性政策，为节能减排工作提供坚实基础，为节能政策措施的制定和出台提供科学依据。
（三）建立以市场为基础的淘汰落后产能机制，加强政府引导
政府利用行政命令淘汰落后产能是一种在市场信号没有发挥作用或市场失灵情况下的手段。但如果市场机制没有建立起来，在市场需求的拉动下，可能会出现一方面在淘汰落后产能，另一方面又有新的落后产能不断涌现的状况。因此，应尽快建立依靠价格、税收等市场手段淘汰落后产能的机制，使落后产能不能满足驱利心态，同时配以能效限定标准的市场准入“门槛”，以及政府“四两拨千斤”的政策引导，建立有效的监管机制，加快落后产能的淘汰进程。
（四）打破惯性思维，勇于对重大建设项目进行重新调整，提高政府在结构调整和指导企业转型方面的能力
对于“十五”期间核准建设的影响当地单位GDP能耗的重大项目，地方政府应打破认为核准的项目就一定要上的惯性思维，敢于放弃影响结构调整和节能减排的重化项目。调整思路，鼓励企业在科技创新、高附加值产业的发展。同时，政府应提高自身在信息传播、市场监督、技术咨询服务等方面的能力，在企业转型过程中当好参谋。
（作者单位：国家发展改革委能源研究所）