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一、公众参与土地利用规划的法制理论基础
土地利用规划中的公众参与指的是在政府制定土地利用规划的过程中，通过公众参与的方式来影响政府的土地利用规划政策，从而达到使政府制定的土地利用规划政策能够代表和符合公众的利用与要求。
中华人民共和国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”邓小平多次提出在社会主义国家里人民必须有参政的权利。他认为，社会主义制度优越性的重要体现在于“充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权利，享有各项公众权利”豍。由此可见，社会经济的发展和社会结构变迁以及依法治国进程的加快唤醒了公众的主体意识，从而推进了公众参与到公共管理活动中进程。我国土地利用规划中的公众参与研究和实践起步较晚，目前尚处于萌芽状态和探索阶段。因而要最大限度的让基层管理者和公众参与到政策过程中来，为公众提供更多地对政策施加影响的方式和机会，包括对话、公开辩论、公众公决等，提高公众在政策选择中的参与程度，以使公共利益得以实现。
二、公众参与土地利用规划在法制方面的意义
（一）公众参与土地利用规划有利于强化政府的法治意识
公众参与到土地利用规划中，可以在一定程度上弱化政府在规划当中的主导地位，提升公众在规划当中的主体地位。同时由于公众的参与，对政府的工作也将起到监督的作用，使得政府的工作更加透明化。为了使得规划的工作更加有效率，符合公众的利益和诉求，政府必然会走法制化的道路，利用法律的方式方法来开展土地的规划，在一定程度上起到强化政府法治意识的作用。
（二）公众参与土地利用规划有利于保障公众的权利
在我国的实际生活中，规划的制定、实施基本上都是由政府来主导，因为是单一主体的参与，缺乏监督，所以政府的决策往往没能充分真正表达公众的意愿，例如，在城市化进程中，失地农民得到的补偿，不能够完全的补偿他们的损失，生活的质量下降。其原因是在征地过程中农民没有真正参与到征地其中。因此公众能够依据一定的法律程序参与到政府的土地利用规划中，是公众得以表达他们的意愿，维护他们知情权、监督权、参与权等权益的重要保障。
（三）公众参与土地利用规划有利于促进规划的法制化进程
在实施土地利用规划过程中，常常会遇到群体性上访或阻挠，一方面是规划不够科学，另一方面是规划没有得到群众的理解与支持。所以加快制定相应的法律法规，从实体和程序上保障公众的参与权利。公众参与规划的过程也是公众得到教育，规划得到宣传的过程，同时公众的参与也是规划能够得以顺利实施的有效方法。只有公众在了解规划的基础上，公众才有可能参与到规划实施的监督和管理中，政府的行为才能在公众的监督之下。而这一切都要依赖于土地利用规划法制化的完善。
三、当前我国公众参与土地利用规划在法制方面存在的问题
当前，我们的土地利用规划工作由于受到参与渠道过窄、参与积极性不高等各方面的原因，在实际中公众参与的程度很低，我国土地利用规划中的公众参与在总体上仍基本停留在舆论作用层次上，存在着许多的不足，主要表现在以下方面：
（一）公众参与的主体地位得不到体现
目前在我国，土地利用规划中的公众参与更多地停留在理论阶段，实践中还处在探索阶段，因此公众参与的主体的地位并没有得到体现。由于土地规划更多是由政府主导及具有技术专业化的原因，因此绝大部分参与主体为政府组织、政府人员及专业人士。而一些与规划有着直接利益或者没有直接利益但是关心规划的人员一般都没能参与其中。在法律上也缺乏对于参与主体地位保障的相关规定。
（二）公众参与的权利救济缺乏法律保障
在权利救济方面，公众参与土地规划的程序性权利缺乏健全的保障机制。中国现行法律对公众的参与权虽有相关规定，公众参与的基本原则也很明确，但除民意代表制制度化程度较高外，其他参与体制的制度化程度却较低，公众缺乏可以依据的法律规则和程序对公共政策的决策施加影响豎。同时，目前我国尚未出台专门针对危机管理中公众参与和补偿措施的法律。立法实践中行政立法机关对于诸如公众是否参与、参与进程、参与方式及其参与力等问题享有自由裁量权而缺乏相应的归责机制，从而公众立法参与权的行使演为行政立法机关的“施舍”，公众对行政立法主体滥用行政立法裁量权的行为无提起行政救济(包括权力机关的救济)，使其徒有形式而没有任何实质意义。
（三）公众参与的法律法规不完善
《中华人民共和国宪法》规定，国家的一切权力属于人民，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事物”。这些规定为公众参与土地规划提供了宪法保障。但在具体指导与约束与土地利用规划的《土地管理法》中，没有明确规定公众参与土地利用规划的法律地位。从目前立法现状看，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》中虽有一些关于公众参与规划的规定，但是这些规定均为事后告知。目前我国还没有专门关于公众参与的立法，在规划体系中也没有确保公众参与规划全过程的具体要求和措施。所以造成的直接結果就是随着规划进程的进一步深入，公众参与规划的程度反而递减，公众参与规划的方式与途径反而减少。最后导致公众完全被排除在规划的决策过程之外。
（四）执法监察力度偏低
由于人员配备不足及监督制度的不完善，我国目前普遍存在各级国土资源执法监察部门执法力度不够的问题。一些土地违法案件层出不穷，但是执法机关对于违法行为的查处相对滞后，查处不全面等问题仍然存在，致使土地规划管理难以达到预期效果，规划变成了一纸空文。在某些地方还存在政府为了追求政绩、形象工程以及保护局部利益，私自更改土地利用规划，将农地改为建设用地的现象时有发生。结果导致造成土地利用规划的科学性、合理性降低以及土地资源的严重浪费。
四、解决途径
（一）构建公众参与土地利用规划法律保障的原则
我国《土地管理法》第19条提到土地利用总体规划按照严格保护基本农田、控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各区域用地；保障土地的可持续利用。依照这一条法律规定的精神，构建公众参与土地利用规划法律保障的原则有以下几个方面：
1．可持续发展原则。第七届环境保护会议明确提出了坚持在发展中保护、在保护中发展，积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路。我国的土地资源有限，并且还面临水土流水、生态破坏等环境问题，国内可利用的土地面积每年都在减少。因此为了实现经济的可持续发展，达到中等发达国家水平的目标，我们必须要实现保护环境和资源的合理利用。为了实现土地的可持续发展，在土地规划的制定和实施过程中，要坚持经济效益、社会效益和环境效益相统一，把人口、资源、环境与社会、经济的发展统一起来考虑，把满足人们的需求同对生态环境的保护协调起来进行规划。这是今后我国土地利用规划的首要原则，也是我国构建公众参与土地利用规划法律保障的基本原则。
2．公众参与原则。为了保证规划的可行性、科学性和公正性，在制定土地规划的时候必须要吸收社会公众的参与，这样既增强了社会的规划意识，也能保证规划的顺利实施。公众参与不但要成为提高土地利用规划质量的外部力量，更应该成为规划程序的一部分，为了实现合理利用土地，科学配置资源，达到因地制宜、发展优势、保护环境、防止污染、节约用地、促进经济的持续发展等公共利益的重要目标，公众的参与应该体现在全过程的参与，包括规划的制定阶段、规划的执行阶段以及规划的实施过程。
土地利用规划中的公众参与指的是在政府制定土地利用规划的过程中，通过公众参与的方式来影响政府的土地利用规划政策，从而达到使政府制定的土地利用规划政策能够代表和符合公众的利用与要求。
中华人民共和国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”邓小平多次提出在社会主义国家里人民必须有参政的权利。他认为，社会主义制度优越性的重要体现在于“充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权利，享有各项公众权利”豍。由此可见，社会经济的发展和社会结构变迁以及依法治国进程的加快唤醒了公众的主体意识，从而推进了公众参与到公共管理活动中进程。我国土地利用规划中的公众参与研究和实践起步较晚，目前尚处于萌芽状态和探索阶段。因而要最大限度的让基层管理者和公众参与到政策过程中来，为公众提供更多地对政策施加影响的方式和机会，包括对话、公开辩论、公众公决等，提高公众在政策选择中的参与程度，以使公共利益得以实现。
二、公众参与土地利用规划在法制方面的意义
（一）公众参与土地利用规划有利于强化政府的法治意识
公众参与到土地利用规划中，可以在一定程度上弱化政府在规划当中的主导地位，提升公众在规划当中的主体地位。同时由于公众的参与，对政府的工作也将起到监督的作用，使得政府的工作更加透明化。为了使得规划的工作更加有效率，符合公众的利益和诉求，政府必然会走法制化的道路，利用法律的方式方法来开展土地的规划，在一定程度上起到强化政府法治意识的作用。
（二）公众参与土地利用规划有利于保障公众的权利
在我国的实际生活中，规划的制定、实施基本上都是由政府来主导，因为是单一主体的参与，缺乏监督，所以政府的决策往往没能充分真正表达公众的意愿，例如，在城市化进程中，失地农民得到的补偿，不能够完全的补偿他们的损失，生活的质量下降。其原因是在征地过程中农民没有真正参与到征地其中。因此公众能够依据一定的法律程序参与到政府的土地利用规划中，是公众得以表达他们的意愿，维护他们知情权、监督权、参与权等权益的重要保障。
（三）公众参与土地利用规划有利于促进规划的法制化进程
在实施土地利用规划过程中，常常会遇到群体性上访或阻挠，一方面是规划不够科学，另一方面是规划没有得到群众的理解与支持。所以加快制定相应的法律法规，从实体和程序上保障公众的参与权利。公众参与规划的过程也是公众得到教育，规划得到宣传的过程，同时公众的参与也是规划能够得以顺利实施的有效方法。只有公众在了解规划的基础上，公众才有可能参与到规划实施的监督和管理中，政府的行为才能在公众的监督之下。而这一切都要依赖于土地利用规划法制化的完善。
三、当前我国公众参与土地利用规划在法制方面存在的问题
当前，我们的土地利用规划工作由于受到参与渠道过窄、参与积极性不高等各方面的原因，在实际中公众参与的程度很低，我国土地利用规划中的公众参与在总体上仍基本停留在舆论作用层次上，存在着许多的不足，主要表现在以下方面：
（一）公众参与的主体地位得不到体现
目前在我国，土地利用规划中的公众参与更多地停留在理论阶段，实践中还处在探索阶段，因此公众参与的主体的地位并没有得到体现。由于土地规划更多是由政府主导及具有技术专业化的原因，因此绝大部分参与主体为政府组织、政府人员及专业人士。而一些与规划有着直接利益或者没有直接利益但是关心规划的人员一般都没能参与其中。在法律上也缺乏对于参与主体地位保障的相关规定。
（二）公众参与的权利救济缺乏法律保障
在权利救济方面，公众参与土地规划的程序性权利缺乏健全的保障机制。中国现行法律对公众的参与权虽有相关规定，公众参与的基本原则也很明确，但除民意代表制制度化程度较高外，其他参与体制的制度化程度却较低，公众缺乏可以依据的法律规则和程序对公共政策的决策施加影响豎。同时，目前我国尚未出台专门针对危机管理中公众参与和补偿措施的法律。立法实践中行政立法机关对于诸如公众是否参与、参与进程、参与方式及其参与力等问题享有自由裁量权而缺乏相应的归责机制，从而公众立法参与权的行使演为行政立法机关的“施舍”，公众对行政立法主体滥用行政立法裁量权的行为无提起行政救济(包括权力机关的救济)，使其徒有形式而没有任何实质意义。
（三）公众参与的法律法规不完善
《中华人民共和国宪法》规定，国家的一切权力属于人民，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事物”。这些规定为公众参与土地规划提供了宪法保障。但在具体指导与约束与土地利用规划的《土地管理法》中，没有明确规定公众参与土地利用规划的法律地位。从目前立法现状看，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》中虽有一些关于公众参与规划的规定，但是这些规定均为事后告知。目前我国还没有专门关于公众参与的立法，在规划体系中也没有确保公众参与规划全过程的具体要求和措施。所以造成的直接結果就是随着规划进程的进一步深入，公众参与规划的程度反而递减，公众参与规划的方式与途径反而减少。最后导致公众完全被排除在规划的决策过程之外。
（四）执法监察力度偏低
由于人员配备不足及监督制度的不完善，我国目前普遍存在各级国土资源执法监察部门执法力度不够的问题。一些土地违法案件层出不穷，但是执法机关对于违法行为的查处相对滞后，查处不全面等问题仍然存在，致使土地规划管理难以达到预期效果，规划变成了一纸空文。在某些地方还存在政府为了追求政绩、形象工程以及保护局部利益，私自更改土地利用规划，将农地改为建设用地的现象时有发生。结果导致造成土地利用规划的科学性、合理性降低以及土地资源的严重浪费。
四、解决途径
（一）构建公众参与土地利用规划法律保障的原则
我国《土地管理法》第19条提到土地利用总体规划按照严格保护基本农田、控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各区域用地；保障土地的可持续利用。依照这一条法律规定的精神，构建公众参与土地利用规划法律保障的原则有以下几个方面：
1．可持续发展原则。第七届环境保护会议明确提出了坚持在发展中保护、在保护中发展，积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路。我国的土地资源有限，并且还面临水土流水、生态破坏等环境问题，国内可利用的土地面积每年都在减少。因此为了实现经济的可持续发展，达到中等发达国家水平的目标，我们必须要实现保护环境和资源的合理利用。为了实现土地的可持续发展，在土地规划的制定和实施过程中，要坚持经济效益、社会效益和环境效益相统一，把人口、资源、环境与社会、经济的发展统一起来考虑，把满足人们的需求同对生态环境的保护协调起来进行规划。这是今后我国土地利用规划的首要原则，也是我国构建公众参与土地利用规划法律保障的基本原则。
2．公众参与原则。为了保证规划的可行性、科学性和公正性，在制定土地规划的时候必须要吸收社会公众的参与，这样既增强了社会的规划意识，也能保证规划的顺利实施。公众参与不但要成为提高土地利用规划质量的外部力量，更应该成为规划程序的一部分，为了实现合理利用土地，科学配置资源，达到因地制宜、发展优势、保护环境、防止污染、节约用地、促进经济的持续发展等公共利益的重要目标，公众的参与应该体现在全过程的参与，包括规划的制定阶段、规划的执行阶段以及规划的实施过程。