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30年农村金融改革成效甚微
农村金融改革的主要目标就是一个,让农民能够比较容易获得利息比较低的贷款,促进农村经济发展。次要的目标有两个,一是帮助农民充分实现土地等财产的产权,二是金融机构在服务“三农”中获得一定的效益。为了实现上述一主两次的目标,农村金融改革大体经历了这样几个阶段:
第一个阶段是上世纪80年代的去行政化。1985年前,主要依靠农村信用社给农民提供存贷款服务。农村信用社主要是通过基层政府主要官员签字(担保)为农民提供贷款,基层政府(官员)也责无旁贷地承担起回收贷款的责任。80年代的农村金融改革开始去行政化,基层政府与农村信用社“离婚”。这大概是最早的“政企分开”。
第二阶段是90年前后的农村信用社和农业银行“结婚”。信用社有点像农业银行的下级机构,但独立核算;农业银行像信用社的老板,但又不是完全的老板。
第三阶段是90年代中期,成立农业发展银行,信用社、农业银行、农业发展银行分权,信用社和农业银行“离婚”。
第四阶段是90年代后半期,农业银行等国字号退出乡镇,同时在乡镇层面成立“农村基金会”,农村金融服务以信用社为主,以“农村基金会”为辅。
第五阶段是2000年前后,关闭“农村基金会”。与此同时,一方面,中央加强农村信用社建设,充实信用社资本,帮助农村信用社剥离不良资产。另一方面,邮政储蓄在乡村吸收存款,各地试验小额信贷公司及担保公司。
第六阶段是2004年以后,农村信用社商业化改制,重新强调农业银行的政策性支农责任,与此同时,逐步开放农村金融,准许外资和本国私人资本办农村金融,也准许农民办合作互助金融。但实际情况是私人金融在农村发展很快,而农民互助合作金融几乎没有发展,全国获准注册的合作互助金融组织不到50家。
30年的农村金融改革,总的趋势是金融服务越来越远离农村和农民,很多乡镇所在地的信用社和农业银行营业点退回到县城,特别是中西部地区,不仅农民贷款难了,存款也难了。即使国家财政补贴信用社和农业银行,要求其给农民贷款,但实际情况是农民很难获得贷款,低息贷款就更难了。很多地方,又回到了依靠基层干部(公务员)为农民担保贷款的老路子。近些年,政府鼓励和扶持村镇银行和邮政储蓄等新金融机构发展,期待千千万万的新金融机构为亿万农民提供金融服务,但实际情况是这些新金融机构也只能为极少数(10%)有钱的农民提供贷款服务。道理很简单,连政府补贴的农业银行和农村信用社都不愿为农民提供贷款,凭什么私人银行就愿意为农民提供贷款呢?主流专家学者认为农民得不到贷款,主要是农民的土地没有私有化,于是,中央政府规定了土地承包权“长久不变”和准私有化的林权改革,各地政府给农民发放了土地证、林权证、房产证等产权证,希望金融组织能够接受农民土地等财产的抵押贷款,但实际情况是正规金融或私人银行对农民土地抵押品不感兴趣。农村金融改革30年,离“一主两次”的改革目标越来越远了。
30年农村金融改革,问题出在哪里?
改革选错了方向,30年的农村金融改革,尽管几经波折,但总的方向还是商业化。一般而言,商业化的正规金融机构服务农民,存在“三个致命弱点”。一是成本太高,因为农民贷款额度很小,农民居住又分散,给农民贷款的成本相对企业而言实在太高。给企业贷款数千万元或数亿元,一个信贷员就可以了;要是给农民贷款数千万元或数亿元,可能需要数百个信贷员。一般而言,正规金融机构为农民提供贷款,年利息低于12%是无利可图的。二是信息不对称,风险控制难。一家一户的农民贷款后,贷款经营状况如何,信息是不充分的,金融机构难以跟踪管理,风险不好控制;而大企业则财务规范、经营信息相对透明、风险控制比较容易。三是农民的抵押品相对正规金融机构而言,变现或可经营性差。农民虽然有很多土地、山林、水面、房屋等财产,但不能成为正规商业金融机构的有效抵押品,因为正规金融机构很难变现或有效经营农民的抵押物。正是由于上述三个“致命弱点”,正规金融机构总是不愿意为农民提供金融服务。最近30年来,政府多次注入资金帮助农村信用社改革,希望农村信用社承担起服务农民的责任,但还是不成功,农村信用社改革的方向最终选择了商业银行模式。最近,政府又注资给农业银行(政策性银行)改制,希望其承担服务农民的责任,按照农业银行现在凭“信用证”获得小额贷款的制度操作下去,预计也很难持续,因为其方案并没有克服正规金融机构服务农民的“三个致命弱点”。
农村金融改革,只要是走商业化的改革方向,就必然非农化,农民必然难以获得贷款,低息贷款就更难了。不仅农民获得贷款的主要目标不能实现,甚至连方便农民存款都得不到。现在,中西部农村很多地方的农民存款,要到十几公里外、甚至更远的地方。
农村金融主体非农民化。30年的农村金融改革,基本上与农民没有关系,或者就是去农民化。农民是农村发展和建设的主体,也应该是农村金融的主体。但农村金融改革,农村信用社去农民化,邮政储蓄去农民化,农业银行去农民化,村镇银行去农民化,外资金融下乡更不用说了。正规金融要想克服上述三个致命弱点,除了去农民化,没有别的办法。社区互助合作金融组织的主体是农民,就不存在上述“三个致命弱点”,但30年农村金融改革偏偏是限制发展的。最近七年,中央大力提倡发展社区型农民合作互助金融组织,但银监会却偏偏压制社区农民互助合作金融组织的发展,七年获准注册的不到50家。笔者所在的香港乐施会在西南、西北贫困山区扶贫20年,建立过数十家社区互助金融组织,实践证明这些社区资金互助组织,不仅完全可以克服正规金融上述“三个致命弱点”,可持续扶贫效果也非常好,而且对增强社区共同体凝聚力、改善党支部领导和完善村民自治的作用非常明显。笔者在2007年将香港乐施会西南西北扶贫的社区互助金融经验带到湖北、河北、河南等中部农村做试验,发现只要建立起村域范围内的农民互助合作金融组织,不仅“三个致命弱点”消除了,金融服务立马大大改善,而且购销合作、农机合作、水利合作、土地流转和规模经营等都水到渠成。不仅粮食等主要农产品短期内大幅增产,而且农民农业收入和劳动力转移收入也同步大幅增长。
农村金融改革的关键:优先发展社区农民互助合作金融组织
党的十七届三中全会决议指出,金融是农村发展的核心。这个判断非常符合农村的实际,意义重大。
金融是农民财产权充分实现的基础,是获得发展权的关键。很多人都认为农民的土地等财产权不能抵押贷款,是因为土地农民集体所有权不清晰所致,其实不尽然。农民住房的产权应该是非常明晰的,但是否可以在金融机构抵押贷款呢?还是不可以的。这是农村金融服务不发达所致,或者说是金融机构不接受农民财产的抵押所致,也可以说是现存的金融制度与农民的产权形态不相适应所致。如果农村有了适应农民财产权实现要求的金融制度,农民的地、山、水、房屋等可以变现或流动起来,农民每年可以获得大量资金来发展农村经济。
互助合作金融,是农民实现其他合作的基础。农民经济社会,无论是中国台湾地区,还是日本、韩国,假如农会(协)没有“农信部”,是很难想象农会(协)会有很大作为的。“农信部”的利息收入占农会(协)收入的85%以上,是农民组织的财政基础,是农民组织为农民提供农业产前、产中、产后服务的经济基础,是农民劳动合作、生产合作、消费合作、营销合作、财产合作、抗灾合作等合作的基础条件,还是农会内部会员之间结算的平台。可以说,农民金融互助合作的权利,是传统“农民”成为有组织的“现代农民”的核心条件。
农民互助合作金融是农民整合农村各种资源、并使之效益最大化的最重要工具。例如,农民想整理村庄土地和实施村庄规划,将多个自然村整理为有规划的“中心村”,如果农民有自己的金融,就可以通过金融激活(货币化、可流动)存量资产和要素(土地、住房、劳动力等)开展新农村建设。如果农民有自己的金融组织,农民的土地就可以非常方便的流转起来,规模经营和集约经营就很容易实现。
农民互助合作金融还可以促进农业保险、农民养老保障、合作医疗等事业的发展。在我所跟踪试验的合作社,农业保险、老人养老金缴纳和领取、合作医疗费缴纳和报账结算等都是由资金互助社统筹的。农民领取政府补助、养老金、合作医疗报销费用等也可以不用出村即可办理。
发展农民互助合作金融,还是重建农民组织和社区共同体,并挽救和完善村民自治制度的最后一次机遇。建立在土地集体所有制基础上的村民自治制度,随着土地制度和税费制度改革的偏差,已近名存实亡。通过发展农民互助合作金融,重新建立起乡村社区本位的以金融合作为核心的农民合作经济组织,村民自治的经济基础才能重建,村民自治制度才能得以挽救和完善。
社区农民互助合作金融组织,是正规银行(政策性)服务农民的纽带和桥梁。政策性银行给农民社区互助合作金融组织“批发”贷款,由互助合作金融组织再“零售”给农民。这样既落实了党和政府金融支农扶农政策,也较好克服了正规金融组织服务农民的“三个致命弱点”。与此同时,社区金融组织也可以为正规金融机构代理存款和保险业务,增强正规金融机构在农村市场的竞争力。
由此可见,村社农民互助合作金融组织不仅是正规金融机构服务农民必不可少的纽带,还是充分实现农民产权、巩固“双层经营体制”、追求“共同富裕”和完善“村民自治制度”的基础性经济组织。因此,农村金融体制创新,必须以大力发展社区型农民互助合作金融组织为着力点。
优先发展社区互助合作金融组织,除此没有捷径可走
有很多人认为,农民素质不高,不能让其主导农村金融,甚至连参与都不可以。更何况要帮助农民建立千千万万的社区互助合作金融组织,是一件非常艰辛的事情。因此,主流的学者专家在完善农村金融体制上总是希望找到捷径。
这个捷径就是所谓金融商业化和土地私有化。
金融商业化已近完成,而农民依然得不到金融服务,专家学者们的解释是因为农民的土地等财产没有私有化,所以不能在商业化金融体系里抵押贷款。其实不然,曾经土地公有制的越南,16年前就实行土地私有化,越南法律规定农民的土地是可以出租、抵押、买卖、继承的,可是越南85%以上的农地依然不能成为正规金融体系里抵押物。在传统的土地私有的国家和地区,如日本、韩国和我国台湾地区,农民土地抵押贷款并不是在商业化大银行,而是在农民的互助合作金融组织——农会农信部。日本、韩国和我国的台湾,用了差不多100年时间来发展农民互助合作金融组织。
日本、韩国和我国台湾地区的实践,从正面证明了农民要想获得充分金融服务,必须优先扶持农民互助合作金融发展,没有捷径可走;而菲律宾的实践(正是我们现在所做的),则从反面证明了这一点。菲律宾的实践则完全不同,是鼓励和扶持私人资本下乡办金融,金融成为剥夺农民的工具,加速无数农民破产,农民问题迅速城市化,曾经被称为“亚洲典范”的菲律宾的现代化转型失败,与其不当的农村金融制度安排不无关系。
实际上,主流的专家学者们不明白或不愿意承认一个简单的道理:不同主体财产权和金融服务权的充分实现,需要有相应的金融制度保障;或者说,一定的金融制度服务一定的财产主体。
国有大银行偏好给国有企业贷款,小企业要想得到国有银行的贷款确实不容易。小企业要想得到贷款,就必须发展民营的中小银行。同样的道理,指望中小私人银行和国有大银行(如农业银行)给农民贷款,更是不现实的。这与土地私有化与否没有关系。如果建立起社区农民互助合作金融组织,农民的土地,无论是所有权还是承包权,就自然可以抵押贷款了,甚至委托经营也是可以的,即使没有国家颁发的产权证、承包证也可以。
今天的中国农民,尤其缺金融服务,不是因为土地没有私有化,而是缺少与“土地集体所有制”和“双层经营体制”相适应的社区农民互助合作金融组织和制度。如果国家要想让农民得到贷款、或充分实现财产权,应该将资源配置给社区农民合作互助金融组织。为了让农民得到贷款而源源不断的给信用社或农业银行输血,实际上是南辕北辙的做法。
(作者单位:河北大学中国乡村建设研究中心)
农村金融改革的主要目标就是一个,让农民能够比较容易获得利息比较低的贷款,促进农村经济发展。次要的目标有两个,一是帮助农民充分实现土地等财产的产权,二是金融机构在服务“三农”中获得一定的效益。为了实现上述一主两次的目标,农村金融改革大体经历了这样几个阶段:
第一个阶段是上世纪80年代的去行政化。1985年前,主要依靠农村信用社给农民提供存贷款服务。农村信用社主要是通过基层政府主要官员签字(担保)为农民提供贷款,基层政府(官员)也责无旁贷地承担起回收贷款的责任。80年代的农村金融改革开始去行政化,基层政府与农村信用社“离婚”。这大概是最早的“政企分开”。
第二阶段是90年前后的农村信用社和农业银行“结婚”。信用社有点像农业银行的下级机构,但独立核算;农业银行像信用社的老板,但又不是完全的老板。
第三阶段是90年代中期,成立农业发展银行,信用社、农业银行、农业发展银行分权,信用社和农业银行“离婚”。
第四阶段是90年代后半期,农业银行等国字号退出乡镇,同时在乡镇层面成立“农村基金会”,农村金融服务以信用社为主,以“农村基金会”为辅。
第五阶段是2000年前后,关闭“农村基金会”。与此同时,一方面,中央加强农村信用社建设,充实信用社资本,帮助农村信用社剥离不良资产。另一方面,邮政储蓄在乡村吸收存款,各地试验小额信贷公司及担保公司。
第六阶段是2004年以后,农村信用社商业化改制,重新强调农业银行的政策性支农责任,与此同时,逐步开放农村金融,准许外资和本国私人资本办农村金融,也准许农民办合作互助金融。但实际情况是私人金融在农村发展很快,而农民互助合作金融几乎没有发展,全国获准注册的合作互助金融组织不到50家。
30年的农村金融改革,总的趋势是金融服务越来越远离农村和农民,很多乡镇所在地的信用社和农业银行营业点退回到县城,特别是中西部地区,不仅农民贷款难了,存款也难了。即使国家财政补贴信用社和农业银行,要求其给农民贷款,但实际情况是农民很难获得贷款,低息贷款就更难了。很多地方,又回到了依靠基层干部(公务员)为农民担保贷款的老路子。近些年,政府鼓励和扶持村镇银行和邮政储蓄等新金融机构发展,期待千千万万的新金融机构为亿万农民提供金融服务,但实际情况是这些新金融机构也只能为极少数(10%)有钱的农民提供贷款服务。道理很简单,连政府补贴的农业银行和农村信用社都不愿为农民提供贷款,凭什么私人银行就愿意为农民提供贷款呢?主流专家学者认为农民得不到贷款,主要是农民的土地没有私有化,于是,中央政府规定了土地承包权“长久不变”和准私有化的林权改革,各地政府给农民发放了土地证、林权证、房产证等产权证,希望金融组织能够接受农民土地等财产的抵押贷款,但实际情况是正规金融或私人银行对农民土地抵押品不感兴趣。农村金融改革30年,离“一主两次”的改革目标越来越远了。
30年农村金融改革,问题出在哪里?
改革选错了方向,30年的农村金融改革,尽管几经波折,但总的方向还是商业化。一般而言,商业化的正规金融机构服务农民,存在“三个致命弱点”。一是成本太高,因为农民贷款额度很小,农民居住又分散,给农民贷款的成本相对企业而言实在太高。给企业贷款数千万元或数亿元,一个信贷员就可以了;要是给农民贷款数千万元或数亿元,可能需要数百个信贷员。一般而言,正规金融机构为农民提供贷款,年利息低于12%是无利可图的。二是信息不对称,风险控制难。一家一户的农民贷款后,贷款经营状况如何,信息是不充分的,金融机构难以跟踪管理,风险不好控制;而大企业则财务规范、经营信息相对透明、风险控制比较容易。三是农民的抵押品相对正规金融机构而言,变现或可经营性差。农民虽然有很多土地、山林、水面、房屋等财产,但不能成为正规商业金融机构的有效抵押品,因为正规金融机构很难变现或有效经营农民的抵押物。正是由于上述三个“致命弱点”,正规金融机构总是不愿意为农民提供金融服务。最近30年来,政府多次注入资金帮助农村信用社改革,希望农村信用社承担起服务农民的责任,但还是不成功,农村信用社改革的方向最终选择了商业银行模式。最近,政府又注资给农业银行(政策性银行)改制,希望其承担服务农民的责任,按照农业银行现在凭“信用证”获得小额贷款的制度操作下去,预计也很难持续,因为其方案并没有克服正规金融机构服务农民的“三个致命弱点”。
农村金融改革,只要是走商业化的改革方向,就必然非农化,农民必然难以获得贷款,低息贷款就更难了。不仅农民获得贷款的主要目标不能实现,甚至连方便农民存款都得不到。现在,中西部农村很多地方的农民存款,要到十几公里外、甚至更远的地方。
农村金融主体非农民化。30年的农村金融改革,基本上与农民没有关系,或者就是去农民化。农民是农村发展和建设的主体,也应该是农村金融的主体。但农村金融改革,农村信用社去农民化,邮政储蓄去农民化,农业银行去农民化,村镇银行去农民化,外资金融下乡更不用说了。正规金融要想克服上述三个致命弱点,除了去农民化,没有别的办法。社区互助合作金融组织的主体是农民,就不存在上述“三个致命弱点”,但30年农村金融改革偏偏是限制发展的。最近七年,中央大力提倡发展社区型农民合作互助金融组织,但银监会却偏偏压制社区农民互助合作金融组织的发展,七年获准注册的不到50家。笔者所在的香港乐施会在西南、西北贫困山区扶贫20年,建立过数十家社区互助金融组织,实践证明这些社区资金互助组织,不仅完全可以克服正规金融上述“三个致命弱点”,可持续扶贫效果也非常好,而且对增强社区共同体凝聚力、改善党支部领导和完善村民自治的作用非常明显。笔者在2007年将香港乐施会西南西北扶贫的社区互助金融经验带到湖北、河北、河南等中部农村做试验,发现只要建立起村域范围内的农民互助合作金融组织,不仅“三个致命弱点”消除了,金融服务立马大大改善,而且购销合作、农机合作、水利合作、土地流转和规模经营等都水到渠成。不仅粮食等主要农产品短期内大幅增产,而且农民农业收入和劳动力转移收入也同步大幅增长。
农村金融改革的关键:优先发展社区农民互助合作金融组织
党的十七届三中全会决议指出,金融是农村发展的核心。这个判断非常符合农村的实际,意义重大。
金融是农民财产权充分实现的基础,是获得发展权的关键。很多人都认为农民的土地等财产权不能抵押贷款,是因为土地农民集体所有权不清晰所致,其实不尽然。农民住房的产权应该是非常明晰的,但是否可以在金融机构抵押贷款呢?还是不可以的。这是农村金融服务不发达所致,或者说是金融机构不接受农民财产的抵押所致,也可以说是现存的金融制度与农民的产权形态不相适应所致。如果农村有了适应农民财产权实现要求的金融制度,农民的地、山、水、房屋等可以变现或流动起来,农民每年可以获得大量资金来发展农村经济。
互助合作金融,是农民实现其他合作的基础。农民经济社会,无论是中国台湾地区,还是日本、韩国,假如农会(协)没有“农信部”,是很难想象农会(协)会有很大作为的。“农信部”的利息收入占农会(协)收入的85%以上,是农民组织的财政基础,是农民组织为农民提供农业产前、产中、产后服务的经济基础,是农民劳动合作、生产合作、消费合作、营销合作、财产合作、抗灾合作等合作的基础条件,还是农会内部会员之间结算的平台。可以说,农民金融互助合作的权利,是传统“农民”成为有组织的“现代农民”的核心条件。
农民互助合作金融是农民整合农村各种资源、并使之效益最大化的最重要工具。例如,农民想整理村庄土地和实施村庄规划,将多个自然村整理为有规划的“中心村”,如果农民有自己的金融,就可以通过金融激活(货币化、可流动)存量资产和要素(土地、住房、劳动力等)开展新农村建设。如果农民有自己的金融组织,农民的土地就可以非常方便的流转起来,规模经营和集约经营就很容易实现。
农民互助合作金融还可以促进农业保险、农民养老保障、合作医疗等事业的发展。在我所跟踪试验的合作社,农业保险、老人养老金缴纳和领取、合作医疗费缴纳和报账结算等都是由资金互助社统筹的。农民领取政府补助、养老金、合作医疗报销费用等也可以不用出村即可办理。
发展农民互助合作金融,还是重建农民组织和社区共同体,并挽救和完善村民自治制度的最后一次机遇。建立在土地集体所有制基础上的村民自治制度,随着土地制度和税费制度改革的偏差,已近名存实亡。通过发展农民互助合作金融,重新建立起乡村社区本位的以金融合作为核心的农民合作经济组织,村民自治的经济基础才能重建,村民自治制度才能得以挽救和完善。
社区农民互助合作金融组织,是正规银行(政策性)服务农民的纽带和桥梁。政策性银行给农民社区互助合作金融组织“批发”贷款,由互助合作金融组织再“零售”给农民。这样既落实了党和政府金融支农扶农政策,也较好克服了正规金融组织服务农民的“三个致命弱点”。与此同时,社区金融组织也可以为正规金融机构代理存款和保险业务,增强正规金融机构在农村市场的竞争力。
由此可见,村社农民互助合作金融组织不仅是正规金融机构服务农民必不可少的纽带,还是充分实现农民产权、巩固“双层经营体制”、追求“共同富裕”和完善“村民自治制度”的基础性经济组织。因此,农村金融体制创新,必须以大力发展社区型农民互助合作金融组织为着力点。
优先发展社区互助合作金融组织,除此没有捷径可走
有很多人认为,农民素质不高,不能让其主导农村金融,甚至连参与都不可以。更何况要帮助农民建立千千万万的社区互助合作金融组织,是一件非常艰辛的事情。因此,主流的学者专家在完善农村金融体制上总是希望找到捷径。
这个捷径就是所谓金融商业化和土地私有化。
金融商业化已近完成,而农民依然得不到金融服务,专家学者们的解释是因为农民的土地等财产没有私有化,所以不能在商业化金融体系里抵押贷款。其实不然,曾经土地公有制的越南,16年前就实行土地私有化,越南法律规定农民的土地是可以出租、抵押、买卖、继承的,可是越南85%以上的农地依然不能成为正规金融体系里抵押物。在传统的土地私有的国家和地区,如日本、韩国和我国台湾地区,农民土地抵押贷款并不是在商业化大银行,而是在农民的互助合作金融组织——农会农信部。日本、韩国和我国的台湾,用了差不多100年时间来发展农民互助合作金融组织。
日本、韩国和我国台湾地区的实践,从正面证明了农民要想获得充分金融服务,必须优先扶持农民互助合作金融发展,没有捷径可走;而菲律宾的实践(正是我们现在所做的),则从反面证明了这一点。菲律宾的实践则完全不同,是鼓励和扶持私人资本下乡办金融,金融成为剥夺农民的工具,加速无数农民破产,农民问题迅速城市化,曾经被称为“亚洲典范”的菲律宾的现代化转型失败,与其不当的农村金融制度安排不无关系。
实际上,主流的专家学者们不明白或不愿意承认一个简单的道理:不同主体财产权和金融服务权的充分实现,需要有相应的金融制度保障;或者说,一定的金融制度服务一定的财产主体。
国有大银行偏好给国有企业贷款,小企业要想得到国有银行的贷款确实不容易。小企业要想得到贷款,就必须发展民营的中小银行。同样的道理,指望中小私人银行和国有大银行(如农业银行)给农民贷款,更是不现实的。这与土地私有化与否没有关系。如果建立起社区农民互助合作金融组织,农民的土地,无论是所有权还是承包权,就自然可以抵押贷款了,甚至委托经营也是可以的,即使没有国家颁发的产权证、承包证也可以。
今天的中国农民,尤其缺金融服务,不是因为土地没有私有化,而是缺少与“土地集体所有制”和“双层经营体制”相适应的社区农民互助合作金融组织和制度。如果国家要想让农民得到贷款、或充分实现财产权,应该将资源配置给社区农民合作互助金融组织。为了让农民得到贷款而源源不断的给信用社或农业银行输血,实际上是南辕北辙的做法。
(作者单位:河北大学中国乡村建设研究中心)