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摘 要：随着雾霾天气的频繁出现以及人们对空气质量的关注不断升温，针对降低PM2.5浓度、改善空气质量出台环境管制政策已十分必要。本文以北京地区为例，设计了三项管制政策，即对火电、钢铁、石化企业制定新的减排政策，重点大力削减二氧化硫、氮氧化物、颗粒物以及挥发性有机物的排放量；治理汽车尾气，改善交通状况以及城区内加强道路绿化，城区外围规划长期稳定不变的绿化带。同时对管制政策进行了成本收益分析，为政府采取管制行动提供一些参考。
关键词：PM2.5；环境管制；成本收益；北京
中图分类号：X51 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.08.55 文章编号：1672-3309（2013）08-122-02
一、引言
PM2.5是指大气中粒径小于或等于2.5微米的颗粒物，也称为可入肺颗粒物。PM2.5对空气质量和能见度等有重要的影响。与较粗的大气颗粒物相比，PM2.5粒径小，富含大量的有毒、有害物质且在大气中的停留时间长、输送距离远，因而对人体健康和大气环境质量的影响更大。PM2.5的直接危害是对人肺部的损害，由于PM2.5颗粒的直径比较小，会诱发或加重肺部疾病，严重的可诱发肺癌等恶性疾病。现代医学研究表明，长期处于较高浓度PM2.5空气环境的人十分容易患上呼吸道炎症、咳嗽、慢性支气管炎、哮喘加重、心律失常、非致命性心脏病等疾病。北京是全国肺癌发病率最高的城市，与高浓度的PM2.5不无关系。因此，针对降低PM2.5浓度、改善空气质量，采取必要的环境管制政策已刻不容缓。本文以北京地区为例，针对PM2.5进行了环境管制政策的设计，并对政策进行了相应的成本收益分析，为政府采取管制行动提供一些参考。
二、政策设计
针对PM2.5设计管制政策之前，必须弄清PM2.5的成分特征及来源。我国气象学者徐敬等研究发现北京地区PM2.5的5类细粒子污染源，即土壤尘、煤燃烧、交通运输、海洋气溶胶以及钢铁工业。这5类污染源的主要排放源有道路扬尘、工业煤炭石油的燃烧和汽车尾气，其中汽车尾气的“贡献”占很大比例。由此可见，PM2.5的成分复杂、来源广泛，单一的环境管制政策是难以奏效的，因此，需要设计一系列的管制政策，多重并举。
（一）对火电、钢铁、石化企业制定新的减排政策，重点大力削减二氧化硫、氮氧化物、颗粒物以及挥发性有机物的排放量。对于政策一，具体的实施方法可以有征收污染税、可转让污染许可、制定新污染排放标准、减排补贴4种。污染税是由政府确定一个固定的税率，按污染气体排放量向企业征税。可转让污染许可是政府首先免费发放一定总量的污染排放许可，有多余排放需求的企业可以向实际排放量小于许可量的企业购买排污权。污染排放标准指政府对企业设定一个最大排污量，对超额排污的企业征收罚金。减排补贴与污染排放标准政策类似，但是对排污量低于最大标准的企业予以补贴奖励。
（二）治理汽车尾气，改善交通状况。研究表明，空气中的有毒气体70%来自汽车尾气，因此治理汽车尾气势在必行。政策二中，对于汽车尾气的治理采取“生产性污染”治理与“消费性污染”治理相结合的理念，既要引导汽车绿色生产，又要引导消费者绿色消费。目前，北京地区已实施相当于欧Ⅳ排放标准的国Ⅳ标准，在执行更严格机动车尾气排放标准方面走在了全国前列。因此，对汽车生产企业主要应鼓励其研发生产清洁能源汽车，设立相应的研发基金，对有突出成就的企业给予奖励。同时，在消费者中推广使用尾气净化装置，对安装尾气净化装置的汽车车主予以一定的税收及其他政策优惠。
在改善交通状况方面，具体的实施方法有三项，即发展公共交通、完善道路网建设和扩大自行车专用线。一是北京的公共交通虽然增长速度很快，但与人口和经济增长相比仍十分落后，并且北京公共交通还有很大的改善空间，如增加地铁站口数量、增加公交车班次等。二是北京的道路网很不完善，北京的道路网由六大环线构成，这些环线承担了巨大的运输任务，但是环线与环线之间的连接道路却少而窄，这就造成了车辆滞留环线的现象。因此，北京道路网下一步改进的重点是建设连接环线的放射状的由内向外的主干道。三是北京道路最不合理之处，便是没有便捷的相互连接的自行车道。在北京骑自行车出行是十分危险并且不可能的事情，大部分道路都是自行车与汽车混行，很多道路严禁自行车通行。在北京骑车出行的人经常要遭遇搬着车子上下天桥，甚至由于禁行而走投无路的尴尬情景，这极大地限制了人们骑自行车的活动范围。现在绿色出行的口号喊得响亮，但是没有绿色的自行车道，何来绿色出行。
（三）城区内加强道路绿化，城区外围规划长期稳定不变的绿化带。城区内加大道路绿化投入，而对于外围绿化带，随着城市的快速发展，北京城区内的地价不断飙升，在城区规划新的大面积绿化带是不可行的，因此绿化带要规划建设在城市外围。政府建设绿化带的用地通过政府购买代价过大，应通过规划法赋予地方政府权力划定绿化保护区。绿化带的位置选择要因地制宜，不要刻板划定几何形态的绿化带。同时要让时间和市场来消化和转化绿化带内的自然村庄和居民，避免一刀切式的行政手段和措施，这也避免了高昂的迁移成本。最为重要的是，规划的绿化带要保持长期持久不变，稳定和不变的绿化带是绿化带政策的核心。有效的绿化带政策应该能够保证绿化带内的土地至少 50 年不变。否则，不断变更的绿化带边界和地理范围，意味着巨大的政府成本和不断扩大社会经济后果。
三、成本收益分析
首先，对环境管制政策进行收益分析。虽然我们是针对PM2.5进行的政策设计，但是通过以上三大政策的共同作用，不仅会实现空气中PM2.5浓度显著下降的目标，还会带来一个额外的好处，那就是道路交通拥堵外部成本的减少。对于PM2.5浓度下降带来的健康效益，根据环境健康价值评估理论，治理PM2.5污染所带来的健康效益的评估思路通常分为两个步骤，一是计算PM2.5浓度降低带来的各健康终端的健康效益变化，二是对健康效应进行货币化评估，计算健康改善带来的经济效益。同时，对于道路交通拥堵外部成本减少的评估可以分为两部分，时间延误成本的减少和额外燃油成本的减少，总外部成本的减少为两部分之和。时间延误成本减少和额外燃油成本减少的具体计算方法如下： 时间延误成本减少值=平均行车延误时间的减少×周转量×单位时间人均GDP额外燃油成本减少=车辆平均延误时间的减少×高峰期拥堵平均车速÷平均燃油经济效率×燃油价格
其次，对管制政策进行成本分析。成本分析要对三项政策分别进行探讨，由于政策一的分析较复杂，首先分析政策二和政策三。对于政策二，社会（主要是政府）支付的成本主要有：汽车企业研发新型清洁能源汽车的投入；政府设立鼓励企业研发清洁能源汽车的基金投入；政府推广尾气净化装置的补贴投入；以及政府对公交、道路升级建设的改造投入。对于政策三，社会支付的成本主要有：城区内道路绿化的政府投入；城区外围绿化带建设的政府投入；规划绿化带内原有居民的迁移费用；以及绿化带土地占用的机会成本（以5年计算）。其计算方法为：
机会成本=绿化带所在县区预计未来5年年均GDP÷县域土地面积×绿化带占用土地面积×5（年）
对于政策一，不同的政策对企业会产生不同的成本函数。首先，不论采用何种管制措施，企业都要支付实现减排目标产生的减排成本，记企业减排的成本函数为qC（e），e表示单个企业的实际污染排放量，并设定企业减排的成本函数对污染排放量是严格递减的，参数q表示单个企业减排的技术特征。同时，政府会对企业进行抽查，政府监管部门如抽查发现企业有谎报现象，即对此企业征收罚金，设定企业被抽查到的概率为p，谎报排放量为v，记征收的罚金与企业谎报污染排放量之间存在函数关系f（v），污染罚金函数是关于谎报量的严格递增的凸函数。以上这两部分成本是污染税、可转让的污染许可、污染排放标准和减排补贴四种措施都要支付的成本，下面对四种措施企业支付成本的特有成本进行分析。对于污染税政策，企业要承担相对于自身排放量的税款，税额为污染税率与排放量的乘积。对于可转让的污染许可政策，设政府许可的免费排放量为L，单位许可的市场价格为p，则企业的转让成本为p（e-L），若e>L，即企业实际排放量超过了许可量，需要额外购买排污权，增加了成本；若e 四、结论
本文针对降低PM2.5浓度、改善空气质量出台环境管制政策已十分必要。本文以北京地区为例，设计了三项管制政策，即对火电、钢铁、石化企业制定新的减排政策，重点大力削减二氧化硫、氮氧化物、颗粒物以及挥发性有机物的排放量；治理汽车尾气，改善交通状况以及城区内加强道路绿化，城区外围规划长期稳定不变的绿化带。并针对管制政策进行了成本收益分析，其中收益主要包括PM2.5浓度下降带来的健康效益和道路交通拥堵外部成本的减少，而成本分析是针对三项政策进行的详细分析，并对具体的估算方法进行了说明。在实际操作中，还要根据现J实情况进行决策，本文的成本收益分析仅提供估算的方法。
参考文献：
[1]徐敬、丁国安、颜鹏等.北京地区PM2.5的成分特征及来源分析[J].应用气象学报，2007，（05）：645-654.
[2]许士春、何正霞、龙如银.环境政策工具比较：基于企业减排的视角[J].系统工程理论与实践，2012，（11）：2351-2362.
[3]王琴英.城市道路交通拥挤的外部成本评估与测算[J].价格理论与实践，2008，（12）：66-67.
[4]谢欣梅、丁成日.伦敦绿化带政策实施评价及其对北京的启示和建议[J].城市发展研究，2012，（06）：46-53.
关键词：PM2.5；环境管制；成本收益；北京
中图分类号：X51 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.08.55 文章编号：1672-3309（2013）08-122-02
一、引言
PM2.5是指大气中粒径小于或等于2.5微米的颗粒物，也称为可入肺颗粒物。PM2.5对空气质量和能见度等有重要的影响。与较粗的大气颗粒物相比，PM2.5粒径小，富含大量的有毒、有害物质且在大气中的停留时间长、输送距离远，因而对人体健康和大气环境质量的影响更大。PM2.5的直接危害是对人肺部的损害，由于PM2.5颗粒的直径比较小，会诱发或加重肺部疾病，严重的可诱发肺癌等恶性疾病。现代医学研究表明，长期处于较高浓度PM2.5空气环境的人十分容易患上呼吸道炎症、咳嗽、慢性支气管炎、哮喘加重、心律失常、非致命性心脏病等疾病。北京是全国肺癌发病率最高的城市，与高浓度的PM2.5不无关系。因此，针对降低PM2.5浓度、改善空气质量，采取必要的环境管制政策已刻不容缓。本文以北京地区为例，针对PM2.5进行了环境管制政策的设计，并对政策进行了相应的成本收益分析，为政府采取管制行动提供一些参考。
二、政策设计
针对PM2.5设计管制政策之前，必须弄清PM2.5的成分特征及来源。我国气象学者徐敬等研究发现北京地区PM2.5的5类细粒子污染源，即土壤尘、煤燃烧、交通运输、海洋气溶胶以及钢铁工业。这5类污染源的主要排放源有道路扬尘、工业煤炭石油的燃烧和汽车尾气，其中汽车尾气的“贡献”占很大比例。由此可见，PM2.5的成分复杂、来源广泛，单一的环境管制政策是难以奏效的，因此，需要设计一系列的管制政策，多重并举。
（一）对火电、钢铁、石化企业制定新的减排政策，重点大力削减二氧化硫、氮氧化物、颗粒物以及挥发性有机物的排放量。对于政策一，具体的实施方法可以有征收污染税、可转让污染许可、制定新污染排放标准、减排补贴4种。污染税是由政府确定一个固定的税率，按污染气体排放量向企业征税。可转让污染许可是政府首先免费发放一定总量的污染排放许可，有多余排放需求的企业可以向实际排放量小于许可量的企业购买排污权。污染排放标准指政府对企业设定一个最大排污量，对超额排污的企业征收罚金。减排补贴与污染排放标准政策类似，但是对排污量低于最大标准的企业予以补贴奖励。
（二）治理汽车尾气，改善交通状况。研究表明，空气中的有毒气体70%来自汽车尾气，因此治理汽车尾气势在必行。政策二中，对于汽车尾气的治理采取“生产性污染”治理与“消费性污染”治理相结合的理念，既要引导汽车绿色生产，又要引导消费者绿色消费。目前，北京地区已实施相当于欧Ⅳ排放标准的国Ⅳ标准，在执行更严格机动车尾气排放标准方面走在了全国前列。因此，对汽车生产企业主要应鼓励其研发生产清洁能源汽车，设立相应的研发基金，对有突出成就的企业给予奖励。同时，在消费者中推广使用尾气净化装置，对安装尾气净化装置的汽车车主予以一定的税收及其他政策优惠。
在改善交通状况方面，具体的实施方法有三项，即发展公共交通、完善道路网建设和扩大自行车专用线。一是北京的公共交通虽然增长速度很快，但与人口和经济增长相比仍十分落后，并且北京公共交通还有很大的改善空间，如增加地铁站口数量、增加公交车班次等。二是北京的道路网很不完善，北京的道路网由六大环线构成，这些环线承担了巨大的运输任务，但是环线与环线之间的连接道路却少而窄，这就造成了车辆滞留环线的现象。因此，北京道路网下一步改进的重点是建设连接环线的放射状的由内向外的主干道。三是北京道路最不合理之处，便是没有便捷的相互连接的自行车道。在北京骑自行车出行是十分危险并且不可能的事情，大部分道路都是自行车与汽车混行，很多道路严禁自行车通行。在北京骑车出行的人经常要遭遇搬着车子上下天桥，甚至由于禁行而走投无路的尴尬情景，这极大地限制了人们骑自行车的活动范围。现在绿色出行的口号喊得响亮，但是没有绿色的自行车道，何来绿色出行。
（三）城区内加强道路绿化，城区外围规划长期稳定不变的绿化带。城区内加大道路绿化投入，而对于外围绿化带，随着城市的快速发展，北京城区内的地价不断飙升，在城区规划新的大面积绿化带是不可行的，因此绿化带要规划建设在城市外围。政府建设绿化带的用地通过政府购买代价过大，应通过规划法赋予地方政府权力划定绿化保护区。绿化带的位置选择要因地制宜，不要刻板划定几何形态的绿化带。同时要让时间和市场来消化和转化绿化带内的自然村庄和居民，避免一刀切式的行政手段和措施，这也避免了高昂的迁移成本。最为重要的是，规划的绿化带要保持长期持久不变，稳定和不变的绿化带是绿化带政策的核心。有效的绿化带政策应该能够保证绿化带内的土地至少 50 年不变。否则，不断变更的绿化带边界和地理范围，意味着巨大的政府成本和不断扩大社会经济后果。
三、成本收益分析
首先，对环境管制政策进行收益分析。虽然我们是针对PM2.5进行的政策设计，但是通过以上三大政策的共同作用，不仅会实现空气中PM2.5浓度显著下降的目标，还会带来一个额外的好处，那就是道路交通拥堵外部成本的减少。对于PM2.5浓度下降带来的健康效益，根据环境健康价值评估理论，治理PM2.5污染所带来的健康效益的评估思路通常分为两个步骤，一是计算PM2.5浓度降低带来的各健康终端的健康效益变化，二是对健康效应进行货币化评估，计算健康改善带来的经济效益。同时，对于道路交通拥堵外部成本减少的评估可以分为两部分，时间延误成本的减少和额外燃油成本的减少，总外部成本的减少为两部分之和。时间延误成本减少和额外燃油成本减少的具体计算方法如下： 时间延误成本减少值=平均行车延误时间的减少×周转量×单位时间人均GDP额外燃油成本减少=车辆平均延误时间的减少×高峰期拥堵平均车速÷平均燃油经济效率×燃油价格
其次，对管制政策进行成本分析。成本分析要对三项政策分别进行探讨，由于政策一的分析较复杂，首先分析政策二和政策三。对于政策二，社会（主要是政府）支付的成本主要有：汽车企业研发新型清洁能源汽车的投入；政府设立鼓励企业研发清洁能源汽车的基金投入；政府推广尾气净化装置的补贴投入；以及政府对公交、道路升级建设的改造投入。对于政策三，社会支付的成本主要有：城区内道路绿化的政府投入；城区外围绿化带建设的政府投入；规划绿化带内原有居民的迁移费用；以及绿化带土地占用的机会成本（以5年计算）。其计算方法为：
机会成本=绿化带所在县区预计未来5年年均GDP÷县域土地面积×绿化带占用土地面积×5（年）
对于政策一，不同的政策对企业会产生不同的成本函数。首先，不论采用何种管制措施，企业都要支付实现减排目标产生的减排成本，记企业减排的成本函数为qC（e），e表示单个企业的实际污染排放量，并设定企业减排的成本函数对污染排放量是严格递减的，参数q表示单个企业减排的技术特征。同时，政府会对企业进行抽查，政府监管部门如抽查发现企业有谎报现象，即对此企业征收罚金，设定企业被抽查到的概率为p，谎报排放量为v，记征收的罚金与企业谎报污染排放量之间存在函数关系f（v），污染罚金函数是关于谎报量的严格递增的凸函数。以上这两部分成本是污染税、可转让的污染许可、污染排放标准和减排补贴四种措施都要支付的成本，下面对四种措施企业支付成本的特有成本进行分析。对于污染税政策，企业要承担相对于自身排放量的税款，税额为污染税率与排放量的乘积。对于可转让的污染许可政策，设政府许可的免费排放量为L，单位许可的市场价格为p，则企业的转让成本为p（e-L），若e>L，即企业实际排放量超过了许可量，需要额外购买排污权，增加了成本；若e
本文针对降低PM2.5浓度、改善空气质量出台环境管制政策已十分必要。本文以北京地区为例，设计了三项管制政策，即对火电、钢铁、石化企业制定新的减排政策，重点大力削减二氧化硫、氮氧化物、颗粒物以及挥发性有机物的排放量；治理汽车尾气，改善交通状况以及城区内加强道路绿化，城区外围规划长期稳定不变的绿化带。并针对管制政策进行了成本收益分析，其中收益主要包括PM2.5浓度下降带来的健康效益和道路交通拥堵外部成本的减少，而成本分析是针对三项政策进行的详细分析，并对具体的估算方法进行了说明。在实际操作中，还要根据现J实情况进行决策，本文的成本收益分析仅提供估算的方法。
参考文献：
[1]徐敬、丁国安、颜鹏等.北京地区PM2.5的成分特征及来源分析[J].应用气象学报，2007，（05）：645-654.
[2]许士春、何正霞、龙如银.环境政策工具比较：基于企业减排的视角[J].系统工程理论与实践，2012，（11）：2351-2362.
[3]王琴英.城市道路交通拥挤的外部成本评估与测算[J].价格理论与实践，2008，（12）：66-67.
[4]谢欣梅、丁成日.伦敦绿化带政策实施评价及其对北京的启示和建议[J].城市发展研究，2012，（06）：46-53.