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摘要：农业税取消以后，乡级政府的财政收入剧减，使乡镇财政在“后税费时代”陷入困境，同时也使乡镇政府的正常运行面临着新的考验。因此，要保持乡镇政府的合法性，乡镇政府的职能必须进行相应的转变。这既是乡镇政府自身发展的要求，也是整个社会的呼吁。本文在对鄂、皖、渝三地基层干部问卷调查的基础上，对乡镇政府职能转变进行思考。
关键词：乡镇政府；职能转变；后税费时代
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1672－3163(2008)03－0072－03
一、本研究的基本视角和调研的基本情况
乡镇改革不仅是一个理论问题，而且还是一个现实性很强的实践课题。乡镇改革的研究，固然不可缺少理论上的分析和论证，但也不能忽视处于工作前沿的基层干部的意见和观点。本文改变传统以学者为主位的研究视角，采取以基层干部为主位的分析路径来探讨后税费时代乡镇政府的职能转变问题。
本文所用的资料来自对鄂、皖、渝三地基层干部的问卷调查。此次调查在安徽省的固镇县、利辛县、颍上县，重庆市的渝北区、酉阳县，湖北省的南漳县和咸安区进行，其目的是了解县乡基层干部对乡镇问题和乡镇改革的看法。调查内容主要涉及以下九个方面：当前乡镇存在的问题及改革办法、乡镇领导人的选举方式、乡镇干部对乡镇领导班子交叉任职的态度、乡镇政府的职能、乡镇人大的职权及其改革、乡镇站(所)改革、农村基层财政体制现状及其改革、人员的分流和再就业、乡镇干部的生存状态和自我评价以及被调查者对乡镇改革的建议。此次调查共发放问卷800份，回收有效问卷691份。这次调查的对象基本上都是县乡党政机关和乡镇站所的工作人员。在这些被调查者中，男性为绝大多数(占70.1％)，年龄集中在25－50岁之间，76.3％为中共党员。应该说，他们是当前基层干部队伍的主干力量。被调查者大部分是科员或办事员(占94.1％)，因而他们更能代表普通基层干部的意见和想法。在这些被调查者中，文化程度达到大专以上的占72.7％，达到高中以上的占97.2％，有近一半(42.1％)的是通过学校毕业分配成为基层干部的。这说明他们有能力对一些问题进行自己独到的分析和深刻的认识，以他们的视角对当前的乡镇问题及其改革进行分析应该说是可行的，他们的意见理应引起足够的重视。本文在对这些调查数据分析的基础上，着重研究了基层干部视角中的乡镇政府职能转变问题。
二、基层干部视野中的乡镇政府定位与职能转型
尽管很长一段时间乡镇政府被视为加重农民负担的“罪魁祸首”，受到来自社会各界的质疑和责难，然而对于撤消乡镇，无论是政府高层人员、学界知名学者、乡镇干部甚至农民，大多数人还是持谨慎态度的，他们除了对社会稳定方面的考虑外，笔者认为，其中一个主要因素就是乡镇政府自身的职能是不可取代的。笔者在与一些农民的访谈中，就是否该撤消乡镇政府这一问题，听到最多的就是“没有了乡镇政府，县(级政府)直接管理那么多村，恐怕管不过来吧”。我国2000多个县，倘若直接来面对70多万个行政村，无论从理论上还是从实践上都是不好想象的，因此在县与行政村之间必须存在一级政府，承担着维护当地治安、提供农村公共产品、对辖区经济的组织与协调、推进农村的现代化建设等职能，这有利于农村经济社会的发展。
此次调查中，有近三分之一(29.2％)的人直接来自乡村社会，他们通过招干、转干而成为基层干部的，他们对乡村社会有深切的生活体验。他们对如何治理农村、如何动员与组织农村广大群体，有着其他任何经济主体无可比拟的信用度，这些优势的存在使乡镇政府更有能力优化配置辖区有限的资源。因此，在现阶段乃至今后一段较长时期内，对于乡镇政府建制，不再是撤与留的问题，而是如何深化改革、优化机制、完成乡镇政府的职能转变。
在问及乡镇政府职能是管制、公共服务还是其他时，大部分基层干部(92.7％)选择的是公共服务。取消农业税之后，乡镇政府不再担当起“汲取”的功能，成为一个“整合”和“服务”农村的政府机构，这有利于巩固其存在的合法性基础。这样一来，乡镇政府的职能转变是必然的。对乡镇干部的问卷调查结果显示，取消农业税以来，以前乡镇政府的主要工作如“征收税费”(9.4％)、“办理上级人民政府交办的事项”(37.9％)等都已经不再为人们所认同，而“为农民更好地服务”(66.7％)、“发展经济”(69.5％)、“维护治安”(66.1％)等为农村提供公共服务和公共产品被认为是乡镇政府的主要工作。值得注意的是，在解决乡镇财政困难时，只有很少人(11.5％)想到要“上级放宽限制，允许乡镇向农民收取一定的费用”。由此可见，基层干部能够很清楚地意识到乡镇政府的基本定位以及他们自身的责任。
在乡镇改革思路上，许多基层干部(占63.3％)赞成在保留目前乡镇政府设置的基础上进行改革。在保留乡镇政府设置的情况下，被调查者认为应该着手从“转变政府职能，增强公共服务能力”方面(占61.0％)进行改革。在许多被调查者看来，农业税取消以后，下一步乡镇改革的着力点应该放在“转变政府职能”上来，以提供乡村公共产品、进行社会管理和发展经济等公共服务为其主要职能。在讨论当前乡镇存在的主要问题时，仅有少数人(27.6％)承认“乡镇政府职能没有转变”。但相比之下，却又有较多的人(41.0％)认为“乡镇政府的公共服务能力差”，这说明虽然随着农业税的取消，大多数基层政府工作人员已经认识到乡镇政府的职能所在，同时也意识到要提高乡镇政府的公共服务能力，还是需要很长一段时间的。
三、影响乡镇政府职能转变的相关因素分析
调查能够让我们清楚了解到基层干部视野中乡镇政府的基本定位，以及随着农业税的取消乡镇政府所应该进行的职能转变。然而，我们也发现，基层干部虽然对乡镇政府职能的认识发生了转变，明白了乡镇政府存在的合法性基础就是“为农村提供公共服务”，但在实际运行过程中还是与其初衷有些出入的，因为还是存在着“乡镇政府公共服务能力差”的现象。这是制约乡镇政府进行职能转变的核心因素。
究其原因，归结为体制的不完善以及它所导致的乡镇政府自身的利益诉求。例如，在问及乡镇政府职能转变的难点时，有超过一半的人认为，“乡镇政府财力不足，无钱办事”(65.8％)。另外，“干部观念难转变”(40.5％)、“缺乏民主监督”(38.5％)、“乡镇政府考核机制不合理”(35.5％)、“群众缺乏有效参与渠道”(29.1％)、“县乡间的压力型体制”(28.0％)、“乡镇只对上负责”(25.9％)、“群众不关心乡镇政府的事情”(26.2％)、“乡镇政府职能转变跟乡镇干部的利益有冲突”(20.8％)也是影响当前乡镇政府职能转变的不可忽视的因素。 “乡镇政府财力不足，无钱办事，有多方面的原因，但是，由于县乡政府之间维持了一贯的支配式关系，偏重的分税制是导致乡镇财政收支缺口的一个主要原因。”在这种体制下，62.7％的乡镇干部将问题的解决寄希望于“上级加大对乡镇的转移支付?”。其中，有53.4％的乡镇干部要求“国家加大对农村基础教育的投入”，以此减轻乡镇政府的财政压力。在相关学者的问卷调查中，也有不少乡镇干部认为应进一步完善既有的分税制，“加大对乡镇的财税倾斜，尽量把多些收入留给乡镇”(占47.1％)；41.9％的人同时期望“重新划分各级政府事权”，形成权、责、利相统一的政府间体制，避免事权过多下沉而利益过分上收。
“县乡间的压力型体制”、“乡镇政府考核机制不合理”、“乡镇只对上负责”、“干部观念难转变”、“乡镇政府职能转变跟乡镇干部的利益有冲突”也从另一方面反映了这一体制性问题。这些问题的根源体现在，虽然乡镇政府的宗旨是“为农业农民提供服务”，但是考核乡镇政府干部的政绩标准却来源于上级政府，这样的安排只会导致“乡镇政府职能转变跟乡镇干部的利益有冲突”、“干部观念难转变”、“乡镇只对上负责”等现象。要改变这种现状，必须从乡镇政府干部的考核机制做起，多数人(57.9％)认为乡镇干部的工作成绩考核应该由上级政府、乡镇领导和群众民主测评相结合。这样，既能在基层实现国家的政权建设和对乡村社会的有效整合，又能提高乡镇领导工作的积极性，更能塑造乡镇政府“为农民服务”的宗旨和合法性基础。这样的话，有关部门就要组织群众通过有效的渠道来了解乡镇政府的运作，使他们对乡镇政府、乡镇干部的评价能够有的放矢，从而也解决了“缺乏民主监督”“群众缺乏有效参与渠道”“群众不关心乡镇政府的事情”等问题。
四、小结及建议
本文以对鄂、皖、渝三地基层干部问卷调查的数据为资料考察了基层干部视野中的乡镇政府职能转变现状以及影响职能转变的相关因素。调查显示，多数基层干部认为，乡镇改革应该在现有的基础上进行(不主张撤消乡镇)，认识到“后税费时代”乡镇政府的主要职能是提供公共产品，为农民服务。而非从乡村社会汲取资源。他们大部分人认为，下一阶段乡镇改革的首要任务就是转变政府职能，增强公共服务能力。在调查过程中，我们也发现，大多数基层干部对乡镇职能的转变是有思想上的准备的，尤其是在取消农业税以后，他们更是对乡镇政府的基本定位以及职能转变有着清醒的认识。但也有数据显示，乡镇政府公共服务能力较差。这说明了乡镇政府在其职能转变上是心有余而力不足的。
因此，要进一步深化农村综合改革、巩固税费改革成果，就必须转变乡镇政府职能，而职能的转变不仅需要乡镇政府自身的努力与准备，更主要的是从与乡镇职能转变相配套的体制改革和制度安排着手。
第一，合理划分各级政府的财权和事权，继续加大财政转移支付力度
调查显示，对于如何解决乡镇财政问题。超出一半的被调查者寄希望于“上级加强对乡镇的财政转移支付力度”和“国家应加大对基础教育的投入力度，以减轻乡镇财政压力”，也有不少人要求“加大对乡镇的财税倾斜，尽量把多些收入留给乡镇”、“重新划分各级政府事权，减轻乡镇财政压力”。并且，大部分被调查者认为转变乡镇政府职能首要的就是“加大转移支付力度”。这些均可以体现为从财政上给乡镇政府的职能转变提供支持，让乡镇一级政府有能力来履行自己新的职能——为民服务。
在思考本地乡镇政府实际存在的问题时，相当一部分被调查者认为“乡镇政府权小事多”，言下之意即是说乡镇政府的财权与事权不对称。目前，我国财政划分模式的现实反映是各省财政向中央集中，各地财政向省政府集中，而事权划分脱离于财政划分。在我国压力型行政体制下，乡镇基层政府承担着与其财力不相称的事权责任，比如，像计划生育、义务教育、医疗服务、污染治理等全国性公共产品应该由中央来统一供给，乡镇政府只承担提供辖区内的公共服务，比如乡村道路建设、维护治安、调解民事纠纷等。
取消农业税之后，乡镇政府没有了“汲取”的能力，其正常运行完全依靠上级政府的财政转移支付。为了继续深化农村税费改革，保护改革成果。就必须继续加大财政转移支付力度，为乡镇政府的职能转变提供财力上保证。在调查过程中发现，有好多地方都实行了“乡财县管”，这对规范乡镇财政和解决乡镇财政困难有作用，但在一定程度上也影响了乡镇政府工作的积极性，而且对乡镇政府的职能转变影响不是很大。所以笔者认为，乡镇改革不能搞一刀切，要按照当地的具体情况分类进行。
第二，改革乡镇干部考核机制，以体制力量来转变乡镇工作人员的思想观念
乡镇政府要完成其职能转变，除需要财力上的保障外，乡镇干部的作用也不可忽视。他们是执行乡镇政府职能转变的主体力量，他们的理念直接关系着乡镇政府职能转变的成败。调查中我们发现，现有的考核机制是政绩评价标准来源于上级政府，乡镇干部只对上级政府负责。这直接导致了乡镇干部的理性人角色，把精力集中在与考核机制相关的政绩工程，对是否符合农民利益则考虑甚少。在调查中，超过一半的被调查者认为，要使乡镇政府的职能转变能够保质保量的完成，建立一套与乡镇政府职能转变相结合的乡镇干部考核机制(即工作成绩考核要由上级政府、乡镇领导和群众民主测评相结合)非常有必要。
第三，加强民主监督、建立群众参与的有效渠道
后税费时代，在乡镇政府的职能转变理念中，农民反客为主，由汲取的对象变为服务的对象，改变着乡镇政府得以存在的基石。因此，乡镇政府的职能转变不能把群众的意见拒之千里，要给群众合理有效的参与渠道，使他们能够面对与自己利益息息相关的事情，有发表意见、提出建议的权利。这也是建立新型的乡镇干部考核制度所要求的。新型的乡镇干部考核制度需要群众的测评，只有群众能够有效地参与乡镇政府的工作，实现对乡镇政府工作的民主监督，才能够对干部的考核有的放矢，真正维护自己的权利。
关键词：乡镇政府；职能转变；后税费时代
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1672－3163(2008)03－0072－03
一、本研究的基本视角和调研的基本情况
乡镇改革不仅是一个理论问题，而且还是一个现实性很强的实践课题。乡镇改革的研究，固然不可缺少理论上的分析和论证，但也不能忽视处于工作前沿的基层干部的意见和观点。本文改变传统以学者为主位的研究视角，采取以基层干部为主位的分析路径来探讨后税费时代乡镇政府的职能转变问题。
本文所用的资料来自对鄂、皖、渝三地基层干部的问卷调查。此次调查在安徽省的固镇县、利辛县、颍上县，重庆市的渝北区、酉阳县，湖北省的南漳县和咸安区进行，其目的是了解县乡基层干部对乡镇问题和乡镇改革的看法。调查内容主要涉及以下九个方面：当前乡镇存在的问题及改革办法、乡镇领导人的选举方式、乡镇干部对乡镇领导班子交叉任职的态度、乡镇政府的职能、乡镇人大的职权及其改革、乡镇站(所)改革、农村基层财政体制现状及其改革、人员的分流和再就业、乡镇干部的生存状态和自我评价以及被调查者对乡镇改革的建议。此次调查共发放问卷800份，回收有效问卷691份。这次调查的对象基本上都是县乡党政机关和乡镇站所的工作人员。在这些被调查者中，男性为绝大多数(占70.1％)，年龄集中在25－50岁之间，76.3％为中共党员。应该说，他们是当前基层干部队伍的主干力量。被调查者大部分是科员或办事员(占94.1％)，因而他们更能代表普通基层干部的意见和想法。在这些被调查者中，文化程度达到大专以上的占72.7％，达到高中以上的占97.2％，有近一半(42.1％)的是通过学校毕业分配成为基层干部的。这说明他们有能力对一些问题进行自己独到的分析和深刻的认识，以他们的视角对当前的乡镇问题及其改革进行分析应该说是可行的，他们的意见理应引起足够的重视。本文在对这些调查数据分析的基础上，着重研究了基层干部视角中的乡镇政府职能转变问题。
二、基层干部视野中的乡镇政府定位与职能转型
尽管很长一段时间乡镇政府被视为加重农民负担的“罪魁祸首”，受到来自社会各界的质疑和责难，然而对于撤消乡镇，无论是政府高层人员、学界知名学者、乡镇干部甚至农民，大多数人还是持谨慎态度的，他们除了对社会稳定方面的考虑外，笔者认为，其中一个主要因素就是乡镇政府自身的职能是不可取代的。笔者在与一些农民的访谈中，就是否该撤消乡镇政府这一问题，听到最多的就是“没有了乡镇政府，县(级政府)直接管理那么多村，恐怕管不过来吧”。我国2000多个县，倘若直接来面对70多万个行政村，无论从理论上还是从实践上都是不好想象的，因此在县与行政村之间必须存在一级政府，承担着维护当地治安、提供农村公共产品、对辖区经济的组织与协调、推进农村的现代化建设等职能，这有利于农村经济社会的发展。
此次调查中，有近三分之一(29.2％)的人直接来自乡村社会，他们通过招干、转干而成为基层干部的，他们对乡村社会有深切的生活体验。他们对如何治理农村、如何动员与组织农村广大群体，有着其他任何经济主体无可比拟的信用度，这些优势的存在使乡镇政府更有能力优化配置辖区有限的资源。因此，在现阶段乃至今后一段较长时期内，对于乡镇政府建制，不再是撤与留的问题，而是如何深化改革、优化机制、完成乡镇政府的职能转变。
在问及乡镇政府职能是管制、公共服务还是其他时，大部分基层干部(92.7％)选择的是公共服务。取消农业税之后，乡镇政府不再担当起“汲取”的功能，成为一个“整合”和“服务”农村的政府机构，这有利于巩固其存在的合法性基础。这样一来，乡镇政府的职能转变是必然的。对乡镇干部的问卷调查结果显示，取消农业税以来，以前乡镇政府的主要工作如“征收税费”(9.4％)、“办理上级人民政府交办的事项”(37.9％)等都已经不再为人们所认同，而“为农民更好地服务”(66.7％)、“发展经济”(69.5％)、“维护治安”(66.1％)等为农村提供公共服务和公共产品被认为是乡镇政府的主要工作。值得注意的是，在解决乡镇财政困难时，只有很少人(11.5％)想到要“上级放宽限制，允许乡镇向农民收取一定的费用”。由此可见，基层干部能够很清楚地意识到乡镇政府的基本定位以及他们自身的责任。
在乡镇改革思路上，许多基层干部(占63.3％)赞成在保留目前乡镇政府设置的基础上进行改革。在保留乡镇政府设置的情况下，被调查者认为应该着手从“转变政府职能，增强公共服务能力”方面(占61.0％)进行改革。在许多被调查者看来，农业税取消以后，下一步乡镇改革的着力点应该放在“转变政府职能”上来，以提供乡村公共产品、进行社会管理和发展经济等公共服务为其主要职能。在讨论当前乡镇存在的主要问题时，仅有少数人(27.6％)承认“乡镇政府职能没有转变”。但相比之下，却又有较多的人(41.0％)认为“乡镇政府的公共服务能力差”，这说明虽然随着农业税的取消，大多数基层政府工作人员已经认识到乡镇政府的职能所在，同时也意识到要提高乡镇政府的公共服务能力，还是需要很长一段时间的。
三、影响乡镇政府职能转变的相关因素分析
调查能够让我们清楚了解到基层干部视野中乡镇政府的基本定位，以及随着农业税的取消乡镇政府所应该进行的职能转变。然而，我们也发现，基层干部虽然对乡镇政府职能的认识发生了转变，明白了乡镇政府存在的合法性基础就是“为农村提供公共服务”，但在实际运行过程中还是与其初衷有些出入的，因为还是存在着“乡镇政府公共服务能力差”的现象。这是制约乡镇政府进行职能转变的核心因素。
究其原因，归结为体制的不完善以及它所导致的乡镇政府自身的利益诉求。例如，在问及乡镇政府职能转变的难点时，有超过一半的人认为，“乡镇政府财力不足，无钱办事”(65.8％)。另外，“干部观念难转变”(40.5％)、“缺乏民主监督”(38.5％)、“乡镇政府考核机制不合理”(35.5％)、“群众缺乏有效参与渠道”(29.1％)、“县乡间的压力型体制”(28.0％)、“乡镇只对上负责”(25.9％)、“群众不关心乡镇政府的事情”(26.2％)、“乡镇政府职能转变跟乡镇干部的利益有冲突”(20.8％)也是影响当前乡镇政府职能转变的不可忽视的因素。 “乡镇政府财力不足，无钱办事，有多方面的原因，但是，由于县乡政府之间维持了一贯的支配式关系，偏重的分税制是导致乡镇财政收支缺口的一个主要原因。”在这种体制下，62.7％的乡镇干部将问题的解决寄希望于“上级加大对乡镇的转移支付?”。其中，有53.4％的乡镇干部要求“国家加大对农村基础教育的投入”，以此减轻乡镇政府的财政压力。在相关学者的问卷调查中，也有不少乡镇干部认为应进一步完善既有的分税制，“加大对乡镇的财税倾斜，尽量把多些收入留给乡镇”(占47.1％)；41.9％的人同时期望“重新划分各级政府事权”，形成权、责、利相统一的政府间体制，避免事权过多下沉而利益过分上收。
“县乡间的压力型体制”、“乡镇政府考核机制不合理”、“乡镇只对上负责”、“干部观念难转变”、“乡镇政府职能转变跟乡镇干部的利益有冲突”也从另一方面反映了这一体制性问题。这些问题的根源体现在，虽然乡镇政府的宗旨是“为农业农民提供服务”，但是考核乡镇政府干部的政绩标准却来源于上级政府，这样的安排只会导致“乡镇政府职能转变跟乡镇干部的利益有冲突”、“干部观念难转变”、“乡镇只对上负责”等现象。要改变这种现状，必须从乡镇政府干部的考核机制做起，多数人(57.9％)认为乡镇干部的工作成绩考核应该由上级政府、乡镇领导和群众民主测评相结合。这样，既能在基层实现国家的政权建设和对乡村社会的有效整合，又能提高乡镇领导工作的积极性，更能塑造乡镇政府“为农民服务”的宗旨和合法性基础。这样的话，有关部门就要组织群众通过有效的渠道来了解乡镇政府的运作，使他们对乡镇政府、乡镇干部的评价能够有的放矢，从而也解决了“缺乏民主监督”“群众缺乏有效参与渠道”“群众不关心乡镇政府的事情”等问题。
四、小结及建议
本文以对鄂、皖、渝三地基层干部问卷调查的数据为资料考察了基层干部视野中的乡镇政府职能转变现状以及影响职能转变的相关因素。调查显示，多数基层干部认为，乡镇改革应该在现有的基础上进行(不主张撤消乡镇)，认识到“后税费时代”乡镇政府的主要职能是提供公共产品，为农民服务。而非从乡村社会汲取资源。他们大部分人认为，下一阶段乡镇改革的首要任务就是转变政府职能，增强公共服务能力。在调查过程中，我们也发现，大多数基层干部对乡镇职能的转变是有思想上的准备的，尤其是在取消农业税以后，他们更是对乡镇政府的基本定位以及职能转变有着清醒的认识。但也有数据显示，乡镇政府公共服务能力较差。这说明了乡镇政府在其职能转变上是心有余而力不足的。
因此，要进一步深化农村综合改革、巩固税费改革成果，就必须转变乡镇政府职能，而职能的转变不仅需要乡镇政府自身的努力与准备，更主要的是从与乡镇职能转变相配套的体制改革和制度安排着手。
第一，合理划分各级政府的财权和事权，继续加大财政转移支付力度
调查显示，对于如何解决乡镇财政问题。超出一半的被调查者寄希望于“上级加强对乡镇的财政转移支付力度”和“国家应加大对基础教育的投入力度，以减轻乡镇财政压力”，也有不少人要求“加大对乡镇的财税倾斜，尽量把多些收入留给乡镇”、“重新划分各级政府事权，减轻乡镇财政压力”。并且，大部分被调查者认为转变乡镇政府职能首要的就是“加大转移支付力度”。这些均可以体现为从财政上给乡镇政府的职能转变提供支持，让乡镇一级政府有能力来履行自己新的职能——为民服务。
在思考本地乡镇政府实际存在的问题时，相当一部分被调查者认为“乡镇政府权小事多”，言下之意即是说乡镇政府的财权与事权不对称。目前，我国财政划分模式的现实反映是各省财政向中央集中，各地财政向省政府集中，而事权划分脱离于财政划分。在我国压力型行政体制下，乡镇基层政府承担着与其财力不相称的事权责任，比如，像计划生育、义务教育、医疗服务、污染治理等全国性公共产品应该由中央来统一供给，乡镇政府只承担提供辖区内的公共服务，比如乡村道路建设、维护治安、调解民事纠纷等。
取消农业税之后，乡镇政府没有了“汲取”的能力，其正常运行完全依靠上级政府的财政转移支付。为了继续深化农村税费改革，保护改革成果。就必须继续加大财政转移支付力度，为乡镇政府的职能转变提供财力上保证。在调查过程中发现，有好多地方都实行了“乡财县管”，这对规范乡镇财政和解决乡镇财政困难有作用，但在一定程度上也影响了乡镇政府工作的积极性，而且对乡镇政府的职能转变影响不是很大。所以笔者认为，乡镇改革不能搞一刀切，要按照当地的具体情况分类进行。
第二，改革乡镇干部考核机制，以体制力量来转变乡镇工作人员的思想观念
乡镇政府要完成其职能转变，除需要财力上的保障外，乡镇干部的作用也不可忽视。他们是执行乡镇政府职能转变的主体力量，他们的理念直接关系着乡镇政府职能转变的成败。调查中我们发现，现有的考核机制是政绩评价标准来源于上级政府，乡镇干部只对上级政府负责。这直接导致了乡镇干部的理性人角色，把精力集中在与考核机制相关的政绩工程，对是否符合农民利益则考虑甚少。在调查中，超过一半的被调查者认为，要使乡镇政府的职能转变能够保质保量的完成，建立一套与乡镇政府职能转变相结合的乡镇干部考核机制(即工作成绩考核要由上级政府、乡镇领导和群众民主测评相结合)非常有必要。
第三，加强民主监督、建立群众参与的有效渠道
后税费时代，在乡镇政府的职能转变理念中，农民反客为主，由汲取的对象变为服务的对象，改变着乡镇政府得以存在的基石。因此，乡镇政府的职能转变不能把群众的意见拒之千里，要给群众合理有效的参与渠道，使他们能够面对与自己利益息息相关的事情，有发表意见、提出建议的权利。这也是建立新型的乡镇干部考核制度所要求的。新型的乡镇干部考核制度需要群众的测评，只有群众能够有效地参与乡镇政府的工作，实现对乡镇政府工作的民主监督，才能够对干部的考核有的放矢，真正维护自己的权利。