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【摘要】在现代的民主法治社会，如果没有政府责任，行政权的运行就没有制约，虽然我国行政问责制已初步建立，成为了行政法律制度和权力监督体系的重要组成部分，但我国行政问责制的法制化程度不够，仍存在一些缺陷。当前，有必要对我国行政问责法制化的现实困境进行深入解析，为完善我国行政问责法律制度提供对策。
【关键词】责任政府 行政问责 法制
我国行政问责法制化的现实困境
权责不清。一是政府内部职责、权限划分不清。首先，政府机构职权范围具有模糊性。我国中央政府与地方政府之间职责权限分配上重叠多变，模糊不清。行政部分之间的权限划分同样存在很多交叉、重叠之处。行政主体职权范围的模糊将导致行政责任主体的模糊和虚化，给行政问责法律制度的落实造成困难，弱化行政问责法律制度的效力。其次，公务员职位分类体系不健全。我国目前缺乏科学的公务员职位分类体系，政府官员与一般公务员的职责权限规定不明，一方面导致各个系统和各个层级的官员在任职时没有规范的职位说明，官员的权责区分缺乏透明公正的评判标准；另一方面，从事具体工作的一般公务员的岗位职责缺乏《中华人民共和国公务员法》的权威规定，也没有配套的法律法规体系进行规范。
二是责任界定模糊。首先，个人责任与集体责任不清，我国宪法规定政府机关实行行政首长负责制，同时，我国的政府运作采用民主集中制，即政府重大决策在少数服从多数的原则下投票决定。于是行政首长在票决公共事务时，实际上行使的是行政机关的集体性权力而非独占性权力，当这两种行政权力没有各自的适用范围与边界时，追究行政首长的责任就可能产生问责不公或者问责困难。其次，责任内涵模糊，一方面，政府部门及其工作人员失职失责需要承担的责任类型以及具体承担何种责任在实践中是不明确的；另一方面，问责对象的界定不甚明确，在现行的法律制度当中，多在问责对象之前冠以抽象难于界定的词语，典型的如“有关”，至于哪些部门和人员属于“有关”，没有明确的界定，对于行政部门授权的组织如何确认其责任主体地位，法律也没有细则加以明确。
统一的行政问责法律缺失。一是行政问责法律体系尚未完整。目前，我国仍然没有统一的行政问责法，行政问责法律规范散见于各单行法律之中，《立法法》、《行政诉讼法》、《行政监察法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《公务员法》等单行法律都体现了行政问责制的相关规定，但并不系统，缺乏完整的确保行政问责实施的法律体系，没有制定专门的行政问责方面的法律法规。同时，作为国家根本大法的《宪法》所规定的政治问责制度，由于缺乏明确细致的程序性规定而难于发挥效力，例如，我国《宪法》明确规定行政机关由人民代表大会选举产生，对人大负责，但各级人大及其常委会却很少行使质询权、特定问题调查权、罢免权等，原因就在于缺乏细致可操作的制度，缺少程序与责任承担形式的规定，再如，《宪法》虽然规定了罢免制度，但是在适用上却仅限于违法犯罪的官员，适用的范围和对象有限。
二是行政问责相关规定的效力层级较低。从2003年开始，我国自上而下相继制定了多部行政问责制方面的部门规章，但总体来看，这些规范性文件的效力层级相对较低。一方面，我国涉及行政问责方面的制度虽然不少，但就全国的范围看，我国已有的行政问责制只是在中央政策层面而非法律层面，具有代表性意义的有2004年中共中央通过的几部政策性文件，也没有覆盖到全体公务员，仅针对党政领导，因此，我国现行覆盖全国的行政问责制度，仍然停留在中央政策的层面；另一方面，我国现有行政问责立法形式只是地方政府规章，适用范围和效力有限，同时从内容上看，现有的地方行政问责制度也存在问责事由不够具体、问责责任形式的规定不够全面、追究责任的程序缺乏可操作性等问题。
行政问责的配套机制不健全。一是绩效责任机制缺失。绩效是指行为主体的工作和活动所取得的成就或者产生的积极效果，政府绩效是政府管理活动所取得的积极效果。绩效责任机制是建立公共部门对结果负责的机制。由于各种原因，我国还没有形成政府绩效管理的公共管理文化，因此绩效责任机制在推行的过程中也出现了不少的障碍。从资源的分配上，行政机关大多不愿意将有限的资源用于推行绩效评估工作；从评估指标上，我国尚未建立起一套科学的绩效责任评估指标体系；从评估的内容与实施上，缺乏执行机构的结果责任机制、公务员服务绩效评估机制、政府绩效和结果评估法律机制、绩效审计机制等程序和内容，这些方面的缺失都制约了行政问责的责任评估与实施效果。
二是信息公开与政务透明的有限性。行政问责是民主监督的重要组成部分，而“信息公开与政务透明是民主监督的基本前提和必要基础”，没有信息公开就无法实现公民参与，因此信息公开与政务透明是行政问责制度得以顺利实施的保障机制。政府的信息公开机制并非简单的政务信息发布，而是一套系统的规范和制度，要依据法定的程序和形式对社会公众公示相关的信息，并且为社会公众提供查阅与复制的途径。在行政问责制度的设计中应当建立保障公众知情权的法律制度。在加入WTO之后，我国政府对信息公开也进行了大量有益的探索，但由于我国长期以来没有行成政务公开的法律规定和工作习惯，从整体上看，我国的政府信息公开与政务透明程度仍然有限，缺乏足够透明度的政务信息，给行政责任的判定和追究都造成了一定障碍。
促进我国行政问责法制化的对策
法制化是具有中国特色的行政问责制良性发展的必然选择，但我国毕竟不具备成熟的宪政土壤和行政责任文化，我们应当积极主动地探讨各种可能的对策，补充和完善行政问责制在中国得以法制化运行的规则和机制。
注重以法律规范权力—实现“制度问责”。立法与执法是不可分的，以宪法为核心的法律体系是制约和监督权力运行的有效保障。一方面，行政问责制度应高度的规范化，世界上许多国家都有行政问责制度的专门立法，这些规范性文件的效力层次很高，效力范围及于全国，不仅能更好地发挥问责制度的约束机能，有力促进行政机关及其工作人员廉洁奉公，而且减少了其他因素的干预；另一方面，行政问责制度应有严格完备的程序，一项机制实现法制化的标志之一，就是制度的执行能严格依照法定程序，程序法定是行政问责制度发生预期作用的保障，例如，西方国家为了避免行政问责被非法启动，规定了不公开审理原则、听证原则、公务员上诉权或复审权原则等，这些先进经验值得我国行政问责制进行借鉴；另外，应当注重提高问责机构从业人员的专业化水准，行政机关工作人员自身专业水平的提高，客观上要求问责机构工作人员的专业化水平提高，否则将难以满足加强政府监督的需要，因此，需要采取切实可能的措施，提高问责机构从业人员的专业化水准。
明确划分行政责任—建立健全岗位责任体系。追究行政责任的前提条件是确定“谁负有行政责任”，确定“谁负有行政责任”的前提是明确划分行政责任，因此明晰化的行政责任划分机制是行政问责制建立的基础，如果公权力的边界是清晰的，一旦逾越就必将受到问责机制的“审判”，这种约束机制如同高高竖立在行政机关头顶上的“达摩克利斯之剑”，容易对行政官员产生足够的震慑力，也有助于实现行政问责结果的公平与公正。应当根据权责一致原则的基本要求，将公权力及其对应的责任具体落实到每一个岗位和每一个行政官员，采取责任定性与定量相结合的方法，全面梳理并合理划分职责权限，在科学界定政府职能的基础上，重点解决中央与地方之间、上下级行政机关之间、党政之间、正副职之间的职责划分问题，建立责任主体明确、层级清晰、具体量化的行政机关岗位责任体系。
完善问责程序和机制—确保制度良性运行。现代民主法治的核心命题就是程序正义，行政问责制若要有序运行、良性发展，必须健全行政问责的程序。首先，问责主体的范围应扩大，完善行政问责制度，应当加强包括人大对政府的问责、社会舆论和新闻媒体对政府的问责、司法机关对政府的问责、民主党派对政府的问责在内的异体问责，扩大行政问责的主体范围，使行政问责主体多元化。当然在何种情况下由何类问责主体启动问责程序，还需要法律的明确规定。其次，行政问责的方式要类型化，要明确不同层级政府之间、政府部门之间及部门内部岗位之间的关系，根据职责的不同及违法、违纪或不当行政行为的具体情形，规定应当承担的责任种类和责任承担的方式。再次，行政问责的程序要细化，行政问责大致包含启动、调查、处理、复议、监督等多个阶段，过程较为复杂，并且行政问责的过程和结果往往具有惩戒性，因此必须严格依照法定程序进行，应当逐步建立一套规范细致的行政问责程序，包括问责启动、调查处理、申辩审议、申诉复议、监督执行程序等，以规范化的程序保证行政问责有序进行，以细致的程序性规定确保行政问责当事人的利益不受非法剥夺，实现行政问责过程的规范性、严谨性，行政问责结果的合法性、公正性。
（作者单位：吉林警察学院；本文系吉林省社会科学基金项目“行政问责制的学理与实践探析”的阶段性成果，项目编号：2009B358）
【关键词】责任政府 行政问责 法制
我国行政问责法制化的现实困境
权责不清。一是政府内部职责、权限划分不清。首先，政府机构职权范围具有模糊性。我国中央政府与地方政府之间职责权限分配上重叠多变，模糊不清。行政部分之间的权限划分同样存在很多交叉、重叠之处。行政主体职权范围的模糊将导致行政责任主体的模糊和虚化，给行政问责法律制度的落实造成困难，弱化行政问责法律制度的效力。其次，公务员职位分类体系不健全。我国目前缺乏科学的公务员职位分类体系，政府官员与一般公务员的职责权限规定不明，一方面导致各个系统和各个层级的官员在任职时没有规范的职位说明，官员的权责区分缺乏透明公正的评判标准；另一方面，从事具体工作的一般公务员的岗位职责缺乏《中华人民共和国公务员法》的权威规定，也没有配套的法律法规体系进行规范。
二是责任界定模糊。首先，个人责任与集体责任不清，我国宪法规定政府机关实行行政首长负责制，同时，我国的政府运作采用民主集中制，即政府重大决策在少数服从多数的原则下投票决定。于是行政首长在票决公共事务时，实际上行使的是行政机关的集体性权力而非独占性权力，当这两种行政权力没有各自的适用范围与边界时，追究行政首长的责任就可能产生问责不公或者问责困难。其次，责任内涵模糊，一方面，政府部门及其工作人员失职失责需要承担的责任类型以及具体承担何种责任在实践中是不明确的；另一方面，问责对象的界定不甚明确，在现行的法律制度当中，多在问责对象之前冠以抽象难于界定的词语，典型的如“有关”，至于哪些部门和人员属于“有关”，没有明确的界定，对于行政部门授权的组织如何确认其责任主体地位，法律也没有细则加以明确。
统一的行政问责法律缺失。一是行政问责法律体系尚未完整。目前，我国仍然没有统一的行政问责法，行政问责法律规范散见于各单行法律之中，《立法法》、《行政诉讼法》、《行政监察法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《公务员法》等单行法律都体现了行政问责制的相关规定，但并不系统，缺乏完整的确保行政问责实施的法律体系，没有制定专门的行政问责方面的法律法规。同时，作为国家根本大法的《宪法》所规定的政治问责制度，由于缺乏明确细致的程序性规定而难于发挥效力，例如，我国《宪法》明确规定行政机关由人民代表大会选举产生，对人大负责，但各级人大及其常委会却很少行使质询权、特定问题调查权、罢免权等，原因就在于缺乏细致可操作的制度，缺少程序与责任承担形式的规定，再如，《宪法》虽然规定了罢免制度，但是在适用上却仅限于违法犯罪的官员，适用的范围和对象有限。
二是行政问责相关规定的效力层级较低。从2003年开始，我国自上而下相继制定了多部行政问责制方面的部门规章，但总体来看，这些规范性文件的效力层级相对较低。一方面，我国涉及行政问责方面的制度虽然不少，但就全国的范围看，我国已有的行政问责制只是在中央政策层面而非法律层面，具有代表性意义的有2004年中共中央通过的几部政策性文件，也没有覆盖到全体公务员，仅针对党政领导，因此，我国现行覆盖全国的行政问责制度，仍然停留在中央政策的层面；另一方面，我国现有行政问责立法形式只是地方政府规章，适用范围和效力有限，同时从内容上看，现有的地方行政问责制度也存在问责事由不够具体、问责责任形式的规定不够全面、追究责任的程序缺乏可操作性等问题。
行政问责的配套机制不健全。一是绩效责任机制缺失。绩效是指行为主体的工作和活动所取得的成就或者产生的积极效果，政府绩效是政府管理活动所取得的积极效果。绩效责任机制是建立公共部门对结果负责的机制。由于各种原因，我国还没有形成政府绩效管理的公共管理文化，因此绩效责任机制在推行的过程中也出现了不少的障碍。从资源的分配上，行政机关大多不愿意将有限的资源用于推行绩效评估工作；从评估指标上，我国尚未建立起一套科学的绩效责任评估指标体系；从评估的内容与实施上，缺乏执行机构的结果责任机制、公务员服务绩效评估机制、政府绩效和结果评估法律机制、绩效审计机制等程序和内容，这些方面的缺失都制约了行政问责的责任评估与实施效果。
二是信息公开与政务透明的有限性。行政问责是民主监督的重要组成部分，而“信息公开与政务透明是民主监督的基本前提和必要基础”，没有信息公开就无法实现公民参与，因此信息公开与政务透明是行政问责制度得以顺利实施的保障机制。政府的信息公开机制并非简单的政务信息发布，而是一套系统的规范和制度，要依据法定的程序和形式对社会公众公示相关的信息，并且为社会公众提供查阅与复制的途径。在行政问责制度的设计中应当建立保障公众知情权的法律制度。在加入WTO之后，我国政府对信息公开也进行了大量有益的探索，但由于我国长期以来没有行成政务公开的法律规定和工作习惯，从整体上看，我国的政府信息公开与政务透明程度仍然有限，缺乏足够透明度的政务信息，给行政责任的判定和追究都造成了一定障碍。
促进我国行政问责法制化的对策
法制化是具有中国特色的行政问责制良性发展的必然选择，但我国毕竟不具备成熟的宪政土壤和行政责任文化，我们应当积极主动地探讨各种可能的对策，补充和完善行政问责制在中国得以法制化运行的规则和机制。
注重以法律规范权力—实现“制度问责”。立法与执法是不可分的，以宪法为核心的法律体系是制约和监督权力运行的有效保障。一方面，行政问责制度应高度的规范化，世界上许多国家都有行政问责制度的专门立法，这些规范性文件的效力层次很高，效力范围及于全国，不仅能更好地发挥问责制度的约束机能，有力促进行政机关及其工作人员廉洁奉公，而且减少了其他因素的干预；另一方面，行政问责制度应有严格完备的程序，一项机制实现法制化的标志之一，就是制度的执行能严格依照法定程序，程序法定是行政问责制度发生预期作用的保障，例如，西方国家为了避免行政问责被非法启动，规定了不公开审理原则、听证原则、公务员上诉权或复审权原则等，这些先进经验值得我国行政问责制进行借鉴；另外，应当注重提高问责机构从业人员的专业化水准，行政机关工作人员自身专业水平的提高，客观上要求问责机构工作人员的专业化水平提高，否则将难以满足加强政府监督的需要，因此，需要采取切实可能的措施，提高问责机构从业人员的专业化水准。
明确划分行政责任—建立健全岗位责任体系。追究行政责任的前提条件是确定“谁负有行政责任”，确定“谁负有行政责任”的前提是明确划分行政责任，因此明晰化的行政责任划分机制是行政问责制建立的基础，如果公权力的边界是清晰的，一旦逾越就必将受到问责机制的“审判”，这种约束机制如同高高竖立在行政机关头顶上的“达摩克利斯之剑”，容易对行政官员产生足够的震慑力，也有助于实现行政问责结果的公平与公正。应当根据权责一致原则的基本要求，将公权力及其对应的责任具体落实到每一个岗位和每一个行政官员，采取责任定性与定量相结合的方法，全面梳理并合理划分职责权限，在科学界定政府职能的基础上，重点解决中央与地方之间、上下级行政机关之间、党政之间、正副职之间的职责划分问题，建立责任主体明确、层级清晰、具体量化的行政机关岗位责任体系。
完善问责程序和机制—确保制度良性运行。现代民主法治的核心命题就是程序正义，行政问责制若要有序运行、良性发展，必须健全行政问责的程序。首先，问责主体的范围应扩大，完善行政问责制度，应当加强包括人大对政府的问责、社会舆论和新闻媒体对政府的问责、司法机关对政府的问责、民主党派对政府的问责在内的异体问责，扩大行政问责的主体范围，使行政问责主体多元化。当然在何种情况下由何类问责主体启动问责程序，还需要法律的明确规定。其次，行政问责的方式要类型化，要明确不同层级政府之间、政府部门之间及部门内部岗位之间的关系，根据职责的不同及违法、违纪或不当行政行为的具体情形，规定应当承担的责任种类和责任承担的方式。再次，行政问责的程序要细化，行政问责大致包含启动、调查、处理、复议、监督等多个阶段，过程较为复杂，并且行政问责的过程和结果往往具有惩戒性，因此必须严格依照法定程序进行，应当逐步建立一套规范细致的行政问责程序，包括问责启动、调查处理、申辩审议、申诉复议、监督执行程序等，以规范化的程序保证行政问责有序进行，以细致的程序性规定确保行政问责当事人的利益不受非法剥夺，实现行政问责过程的规范性、严谨性，行政问责结果的合法性、公正性。
（作者单位：吉林警察学院；本文系吉林省社会科学基金项目“行政问责制的学理与实践探析”的阶段性成果，项目编号：2009B358）