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摘要：进入自媒体时代，网络舆情发生了新变化，网络舆情治理面临新挑战，政府回应和多元主体共同参与治理成为关注的焦点。自媒体时代网络舆情治理受到政策、制度和利益层面诸多制约。网络舆情综合治理必须实现多元主体合作，创新回应、沟通、互动机制，形成综合治网格局。
关键词：网络舆情;合作治理;政府回应;理性沟通;良性互动
截至2020年12月，我国网民和手机网民的规模双双超过9.8亿，互联网普及率超过70%。[1]网民们习惯于通过微博微信等自媒体对社会民生、环境保护等热点事件进行讨论交流、表达诉求，并以极快的速度瞬间扩散传播。这种社会公意（情绪）形成的舆情在互联网上的公共表达就是网络舆情。“两微一端”（微博、微信、新闻客户端）等社交媒体成为网络舆情的发源地、传播渠道和发酵平台。[2]网络舆情集合了具有一定强度、烈度和影响力的意见、态度、情绪或要求，在传播过程中容易出现传播内容碎片化、观点偏颇片面化、情绪多事实少等问题，给社会管理造成巨大压力和负面影响。
一、问题的提出
（一）自媒体时代网络舆情的新变化，对网络舆情研究创新提出了新要求
随着自媒体时代的到来，网络舆情发生了新变化。新闻媒体和意见人士的影响力相对减弱，普通网民的表达机会增多，网络舆论的话语权趋于平等化。社会矛盾领域依旧是网络舆情的高发和高压区，社会民生类舆情事件仍占绝大部分，但压力程度有所減低。吏治与反腐舆情压力有所下降，体育娱乐及公众人物舆情数量和舆情压力持续增长，涉民族宗教和涉港议题凸显。但现有的网络舆情相关研究主要集中在政府视域，试图通过各种方法和方式去“控制”网络舆情，忽视了网络舆情的积极作用及其表达的合理正当性，对情感和传播互动等网络舆情核心要素的研究成果较少，少有研究关注到网络舆情治理的沟通要素和合作治理的研究途径。
回顾审视近年发生的网络舆情事件，跨领域、跨部门的综合性舆情不断涌现，复杂利益主体、非理性参与、非理性问责等复杂新情况出现，加强对自媒体时代网络舆情的持续深入研究意义重大。抓住网络信息化发展的历史机遇，探索中国特色治网之道，提出新思想、新观点、新论断，推进治理理论和实践创新是新时代研究者的任务和使命。
（二）构建共建共治共享的社会治理格局，呼唤合作治理的沟通机制
Governance译为“治理”，最早出现在市政学研究，20世纪90年代后期被广泛应用于经济社会领域。党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力的现代化”作为全面深化改革的总目标后，“治理”便成为中国政治的热门话语。[3]中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众追求自由、平等、公正、法治以及个人价值实现的愿望日益凸显，党和政府应该创造更好的条件让人民群众更加充分地参与社会治理，构建共建共治共享的社会治理格局。
新时期网络舆情发生了新的变化，政府回应和多元主体共同参与治理成为关注的焦点，呼唤着网络舆情治理的理论创新。一般而言，治理理论研究有政府管理、公民社会以及在“网络管理”框架内整合前二者的合作治理三种途径。合作治理是对合作网络的管理，强调多中心的公共行动者通过制度化的合作机制，调适目标，共同解决冲突，增进彼此利益，达到合作管理、共同治理的目标。[4]合作治理理论的引入，为网络舆情综合治理提供了新的研究视角和理论基础。同时，对网络舆情沟通机制的研究有助于从更广视域、更多角度全面研究网络舆情，弥补现有研究立场、观点和内容的不足。
二、政策、制度、利益：自媒体时代网络舆情合作治理的制约因素
（一）政策层面
1.政府内部多元治理，合作广度和强度较低，未能形成合力
刘怡君筛选了网络舆情治理政策文本，指出在国家层面有53个部门（团体），在地方层面有133个地方党委、政府、部门及团体参与网络舆情治理。[5]国家层面治理主体通过联合发布网络治理政策等方式，形成治理合作网络，但大多数的治理主体的合作广度和合作强度较低。地方政府层面，虽出台了一些地方性法规和网络传播制度对自媒体进行规制，但因缺乏国家统一标准而形同虚设，异地侵权问题也难以解决。不同部门缺乏协调配合，往往只关注涉及本部门或本领域的舆情，网络治理条块化分割严重。参与网络舆情治理的部门众多，却还未能形成合力，多主体协同合作治理仍需努力。
2.政策强调主体责任带来的压力，层层问责下的行政消极作为
2016年国务院办公厅发布《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》，进一步明确政务舆情回应责任，按照舆情涉及的层面确定责任主体。政策实施后，各级政府部门明确了主体责任，增强了回应网络舆情的主动性。但在一些热点舆情如地方环境污染问题上，因涉及部门多、牵扯利益复杂、治理难度大，个别政府部门为了规避主体责任，往往用“反应迅速”“高度重视”等语言回应，对网络舆情反映的合理诉求持敷衍搪塞的态度，忽视与网民的平等对话和积极沟通，仍然按照官僚主义方式处理突发事件和发布信息，引发网民更多的负面情绪，使网络舆情形势恶化。
3.政府外治理主体权利界定不清、保障不足，权利与义务不对等
现有的网络舆情治理政策，并未清晰界定网民的正当权益，仅仅简单提及保护依法使用网络的权利，却无具体内容界定和阐释，导致政府外治理主体权利的保障缺失。鸿茅药酒事件中，医生谭秦东就因用某手机APP吐槽该药酒，被公安机关以涉嫌损害商品声誉罪为由抓捕并被企业提请侵权诉讼。这种由政府单方面来制定治理的规则政策，政府外治理主体在制定政策时的缺声缺位，更加剧了政府内外治理主体权利与义务的不对等，导致合作治理各方地位不平等，政府外治理主体处于缺位或弱势地位。
4.政策内容凸显舆情治理中的“促”“抑”导向，治理信息不全面 现有网络舆情治理政策“促”的方面主要是按照加强网上正面宣传的原则，促进宣传政府执政方针及工作业绩、促进宣传社会正面典型、促进及时回复社会热点事件等信息。“抑”的做法主要是按照《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》等法律和行政法规制订并沿用的“九不准”等禁令，抑制各种不可为的使用网络社交媒体行为。现有网络治理政策的“促”“抑”导向使得舆情治理中信息不完整、不全面，存在报喜不报忧的情况。
（二）制度层面
1.信息公开不到位，缺乏双向互动的信息沟通
《政府信息公开条例》实施以来，各级政府部门通过建设官方网站、开通官方微博和微信公众号、设立新闻发言人等形式，推进政务信息公开。但信息公开的范围原则、方式程序等还没有明确的统一规定，信息公开的规范化、制度化水平仍有待提高。部分政府部门信息公开的服务意识不够，所公开的信息原则性规范性的内容居多，主动服务地方社会经济和公众需要的信息偏少，缺乏双向互动的信息沟通。2018年全国政府网站抽查结果显示，政府网站互动渠道不畅通的现象依然存在。部分政府网站仍未按照统一要求，添加“我为政府网站找错”的监督举报平台入口;部分政府网站没有设置互动交流栏目或有设置互动栏目但长期没有回应互动。2019年国务院办公室印发的《政府网站与政务新媒体监管工作年度考核指标》进一步丰富了网民监督的具体内容作为考核指标，以解决一直存在着的信息沟通缺乏双向互动问题。
2.政府回应不到位，缺乏及时有效的回应沟通
由于政府信息公开程度不够，回应经验不足，回应时效性、针对性不强，出现片面回应和无效回应等情况，网络舆情就会向负面发展并逐步恶化，造成激烈冲突，乃至引发网络群体性事件。国务院2020年政府网站和政务新媒体检查情况显示，个别政府网站以及政务新媒体存在互动不回应等问题，政务信息更新不及时、政府服务不实用的问题依然突出，所抽查的政府网站中高达52.3%存在办事指南内容不规范不完整等问题。[6]政府回应的时效性差，回应低效率、回应不透明等情况，造成民众的不满。政府长期回应不及时不到位，被动回应、选择性回应等情况降低了民众对政府的信任程度，导致政府公信力下降。只有通过积极沟通和有效回应，实现政府、社会与民众多方的双向交流，才能增加理解互信，促进问题的解决。
3.情感重视不到位，缺乏“有温度”的情感沟通
自媒體涉及到司法公正、环境保护、住房医疗、食品安全、教育管理等领域的话题，具有很强的敏感度和爆发性，网民很容易把个人的情感和情绪带入话题，在传播中激起群体的同理心，形成集群效应，出现情绪化倾向并产生不理智的极端化行为。网民对网络舆情的关注和持续程度，很大程度上受事件本身的社会敏感度、与网民的利益攸关度等因素影响。如在云南孙小果涉黑案的沟通过程中，政府部门、媒体和网民各方因立足点的不同，官方回应的内容和方向与网民所关注的焦点出现了偏差。虽然官方的回应和媒体的报道在一定程度上引导网民进行理性思考，但未能摸准网络民意的脉搏，难以从根本上缓解网民的强烈情绪与了解真相的迫切欲望。网民的敏感神被触碰到后，舆论场各方群体各自为阵、各说各话，影响了政府公信力和沟通的效果。
（三）利益层面
1.群体利益冲突，导致网络舆论分化和情绪对立
经过40多年的改革开放和社会发展，多元化的利益格局已经形成，各种利益冲突日益明显，因利益分化导致的群体性事件急速增多。不同的社会阶层，不同的年龄和地域群体在观点、利益和价值方面的认识差异和冲突，如土地确权、征地补偿、弱势群体维权等利益分化投射到网络上，容易造成网络舆论分化和情绪对立等现象。分析网络热点事件，发现事件与多数网民的自身利益并无直接的关联，但部分网民会在网络上出现阶层、年龄和地域群体认同，舆论圈层化后，相互抱团声援，形成舆论规模群体，不利于舆论的缓解和引导。2017年北京等地商品房和保障房连接处建隔离墙引发的舆论热议，就凸显了住房需求发展不平衡不充分的矛盾。伴随着社会矛盾新变化出现的网络舆情分化是正常的社会现象，但这种多元分化有其负面的影响，需要各治理主体积极应对。
2.非理性表达盛行，容易异化演变为网络舆论暴力
按照美国心理学家Kiesler对网络传播的研究规律，网络参与中出现非理性表达盛行与社会规范约束困难等问题。[7]大部分的网民进行网络参与，更关注事件（信息）而不是事件（信息）所反映问题的解决。这种网民情感及观点的非理性表达，使得网民对负面信息的关注高于正面信息，因此，负面信息传播的速度更快。自媒体时代的网络问责，因其参与成本小、门槛低以及匿名性等特点，导致问责的随意性和非理性，成为部分网民宣泄对现实不满等负面情绪的渠道。除了发表片面偏激的言论外，个别网络用户（自媒体平台）甚至还虚构捏造事实，引发其他网民围观跟帖转发，扩大了非理性问责的压力和范围。2020年以来，个别网民通过人肉搜索、吐槽谩骂新冠肺炎确诊病人等形式，倾泻因疫情防控引发的负面情绪，并在网络引发大量关注转发，造成网络舆论暴力。当非理性情绪占据主导地位后，正常的网络问责就可能异化演变成为网络舆论暴力。
3.经济利益驱动，自媒体平台自律性和社会责任感缺失
自媒体是在虚拟网络环境下，由网民在自主的时空内，自主选择喜欢的信息或服务，具有个体性、社会性、虚拟性、自主性和参与性等特点。网络用户（自媒体平台）出于利益驱动，就会自觉或不自觉地制造虚假信息或断章取义地传播信息以提高点击率和关注度。2019年某微信公众号文章《一个出身寒门的状元之死》引发热议，被指贩卖焦虑，传播负面消极内容以获得流量。《人民日报》发声，强调自媒体不能搞成精神传销。另外，个别自媒体运营者表面上是引导社会情绪或是缓解网络舆情，但其行为更多地还是进行自我炒作或利用网络转发流量进行“搭车营销”。自媒体的自律性和社会责任感还需要增强，对自媒体运营的约束和监管还要继续加强。 三、回应、沟通、互动：自媒体时代网络舆情合作治理创新
2018年4月，习近平总书记在全国网络安全和信息化工作会议上指出，要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局。同时，加强互联网行业自律，调动网民积极性，动员各方面力量参与治理。[8]新时期网络舆情的综合治理，是自媒体时代背景下政府部门、社会组织、媒体平台、公众网民等多方群体，自律与他律相结合，线上线下相融合，共同预防、应对并化解舆情危机的治理模式。
（一）回应：加强回应型政府建设，提高政府回应能力
1.倾听公众诉求，满足网民的舆情回应需求
长期以来，管控型网络舆情管理模式下，政府部门与网民群体的合理交流被限制，有效沟通受到遏制，网民只能实现被动有限地进行政治参与。自媒体时代处于网络信息末端的网民个体，更加渴望通过网络表达政治意愿和利益诉求，并与政府部门实现信息沟通和双向互动。政府内治理部门既要以法律法规和治理政策为依据，在现有制度框架内，按照规范和程序要求对网络舆情进行积极有效的回应;又要及时、准确、全面地了解公众期待和具体要求，主动倾听梳理公众诉求，全面准确把握民意，采取各种方式满足网民对舆情的回应需求。只有切实做到人民有所呼、改革有所应，满足网民对舆情有效回应的诉求，政府部门才能知民情、顺民意、得民心，避免次生舆情及舆情危机的发生。
2.注意回应态度，选择及时准确的回应策略
政府回应是政府对网络舆情的回答、回复及响应，反映出政府部门对于舆情反馈的民情民意和社会诉求的倾向性态度。回应态度主要取决于政府部门及其工作人员的执政理念和应对网络舆情的价值取向，影响着网络舆情治理的动机和行为，决定其是否愿意采取措施以回应网络舆情。2018年安徽六安教师集访事件的处置，政府部门选择在官网予以正面回应，诚恳地回应和负责任的态度，使得事件没有进一步扩散恶化，网络舆情迅速消融。政府部门及其工作人员的时间精力和知识能力有限，其关注的领域和方向随工作重点发生变化，而关注点和注意力影响着网络舆情回应态度。回应的策略上，政府部门应不断加强信息沟通能力，与自媒体和传统媒体充分交流沟通，做好新闻信息发布工作，实事求是、客观公正、准确无误地从网民期待的角度多渠道回应诉求，勇于担责，明确答复，做到不回避、不拖延。
3.融合線上线下，采取积极有效的回应措施
热点舆情事件尤其是涉及公共利益的维权事件，通过网络进行组织动员后，借助自媒体等渠道，网民会快速集聚形成网络集群，形成相对一致或趋同的舆论，线上线下行动结合，共同形成强大的舆论力量。线上的舆情催生了线下的集体行动，两者相互发酵扩大事态，迫使政府部门作出回应解决问题。格罗弗·斯塔林在对政府回应进行较全面研究的基础上指出：政府回应的关键，不仅要对民众的诉求作出反应，更应采取积极有效的措施来解决诉求所指向的问题。[9]2017年宁波江北爆炸事件没有在网络引起舆情发酵，主要原因是警方在事件发生后97分钟就将调查进展和侦查情况，通过官方微博发布并持续跟踪报道，成为网络舆情线上线下配合处置的经典案例。政府回应工作不能单纯局限于线上回应或线下治理，必须线上研判舆情态势和风险，线下创新社会治理方式和机制，统筹兼顾，双管齐下，探索网络舆情引导规律，寻找线上线下融合治理的途径。
（二）沟通：构建畅通的沟通渠道，重视网民情感引导
1.寻求利益认同，消除利益分化引发的分歧
2016年4月，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会指出，要学会通过网络走群众路线，了解群众所思所愿，积极回应网民关切、解疑释惑。[10]在制定网络舆情治理政策前，政府部门应主动与政策指向的服务对象（自媒体平台、网络企业、社会组织及网民等）进行充分沟通，就舆情治理问题求同存异，达成共识，确定各方主体相互合作的利益分配，实现各方利益需求的最大认同。网络舆情治理从政策制定到执行的全过程，应持续注意协调好多方主体的利益关系，妥善处理因利益分化导致出现的新矛盾和新问题。政府内外各方主体以平等身份共同参与网络舆情治理，消除政府内外治理主体利益对抗的矛盾，提升各方主体对网络舆情治理的参与度和支持率，有效整合各方主体的技术、知识、经验等资源，创新和改进治理方式，解决舆情危机和社会问题。
2.转变沟通观念，实现各主体平等理性沟通
在推动“互联网+政务服务”建设中，政府部门必须遵循互联网“开放、平等、协作及共享”的精神，重视公众的参与体验，尊重公众的服务需求，树立为服务对象提供平等服务的理念，建好官方网站及“两微一端”等沟通平台。自媒体时代，公众对与切身利益密切相关的热点问题、社会事件及政府决策等有着更加强烈的知情需求和参与意愿，政府部门应适应时代发展要求，转变观念，熟悉自媒体技术;放下身段，直面网络舆情;适应舆情压力，提高运用互联网引导舆情能力;以务实的态度和平等的姿态，主动与各方主体进行充分沟通交流，争取更多的支持和理解，正确引导网络舆情发展。
3.加强情感引导，提供社会心理疏导化解服务
近年来发生的于欢案、江歌案等网络舆情事件，传播过程中“情绪先行”“情感代入”等特征明显，网民容易被困于“情感陷阱”，失去对事件的正常理性判断，出现明显群体极化现象。对现实生活中食品药品安全、教育医疗、就业养老等方面的不满意情绪，容易在网络虚拟空间蔓延，必须借助现代信息技术等手段，进行有效的监测、预警和疏导，提升网民的情感体验。信息发布要注意人文关怀，实现舆情治理主客体情感共振，培育理性平和、开放包容、积极向上等符合社会主义核心价值观的社会心态，化解不良社会心态等风险，构筑正面网络舆情。同时，借助大数据技术，关注弱势群体及负面认同感强的网民群体，通过政府购买服务、培育公益组织等方式，加强社会心理服务体系建设，建立多元心理咨询和干预机制。 （三）互动：保障网民的参与权利，共同参与社会治理
1.完善自律他律，实现自媒体及网民约束引导
近年来，国家逐步探索完善网络监管模式，相关部门先后出台《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》《專网及定向传播视听节目服务管理规定》等规定，但针对自媒体进行监管的专门法律法规还未出台，必须加快网络监管立法。通过法律法规的形式，政府部门对自媒体及网民等主体的行为进行有效约束和理性规制，媒体发挥舆论监督和舆论定舱石作用，自媒体及网民加强自律共守“七条底线”。同时，深入实施公民道德建设工程，探析网民产生道德偏差的根本原因，加强网民的道德教育，消除产生社会负面情绪和消极网络舆情的土壤，净化网络空间，尊重公民权利，培养理性网民。
2.构建互动平台，推动网络虚拟协商民主发展
合作治理意味着原来的政府绝对权威转化为政府与社会的合作，治理权力的运行方向由自上而下转为上下互动。互动的基础是政府自我约束、媒体与网民自律。网络治理主体通过协商合作、建立平等关系，对网络舆情进行治理，追求最大利益认同并实现共同目标，引导网络舆情的正面发展。政府部门以加强“互联网+政务服务”建设为抓手，不断完善电子政务服务、开放共享政务数据信息，构建互动平台，上下联动搜集整理网络民意及诉求，有针对性地进行回应和处理。在重视网络舆情互动的同时，通过“两微一端”等自媒体渠道实现政务互动，让这种网络虚拟协商民主的方式能对政府决策有帮助。
3.加强议程设置，引导网络舆情治理有序推进
新时期网络舆情治理部门，要主动适应自媒体时代的信息化要求，强化互联网思维，不断提高网络传播和舆情治理规律的理论水平，提高有序引导网络舆论发展的治理能力。一方面，政府部门要掌好“舵”、权威媒体定好“舱”，政府的权威性和媒体的影响力相结合，第一时间发布官方消息和权威报道，澄清事实真相，引导正面舆论发展。另一方面，政府治理部门要秉承以民为本的理念，建立突发事件的快速反应机制，加强议程设置，把握好议题设置的时机，占领话语主导，在重要的时间节点成为舆论场主角，构建并畅通各方参与互动渠道，引导媒体及网民有序参与。
四、结束语
参与社会治理是新时期人民群众的一项重要权利，也是人民群众追求民主法治、实现个人价值的热切愿望。自媒体时代让人民群众获得了更多便捷高效的网络参与渠道，也让网络舆情治理面临新机遇和新挑战。政府部门理应建设良好网络生态环境，为人民群众参与治理创造条件，引导人民群众有序参与，充分发挥引导正面舆论、关注反映民心民意的作用，充分保障人民平等参与权利，构建共建共治共享的网络舆情合作治理格局。十四五时期，各级各地政府部门和研究者仍须继续探索网络舆情合作治理理论和实践创新，不断提高回应能力，畅顺沟通渠道，倡导治理参与主体自律和他律结合，寻求线上线下融合治理，提高网络舆情综合治理能力，服务于国家国民经济和社会发展需要。
参考文献：
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[2]李培林.2018年中国社会形势分析与预测[M].北京：社会科学文献出版社，2018：256.
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[6]国务院办公厅政府信息与政务公开办公室.2020年政府网站和政务新媒体检查情况通报[EB/OL].（2020-12-16）[2021-05-05]http：//www.gov.cn/zhengce/content/ 2020-12/16/content_5569781.htm.
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[8]习近平.自主创新推进网络强国建设[EB/OL].（2018-04-21）[2021-05-05]http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-04/21/c_1122719810.htm.
[9][美]格罗弗·斯塔林.公共部门管理[M].上海：上海译文出版社，2003：132.
[10]姜洁.在践行新发展理念上先行一步 让互联网更好造福国家和人民[N].人民日报，2016-04-20（01）.
责任编辑：叶民英
关键词：网络舆情;合作治理;政府回应;理性沟通;良性互动
截至2020年12月，我国网民和手机网民的规模双双超过9.8亿，互联网普及率超过70%。[1]网民们习惯于通过微博微信等自媒体对社会民生、环境保护等热点事件进行讨论交流、表达诉求，并以极快的速度瞬间扩散传播。这种社会公意（情绪）形成的舆情在互联网上的公共表达就是网络舆情。“两微一端”（微博、微信、新闻客户端）等社交媒体成为网络舆情的发源地、传播渠道和发酵平台。[2]网络舆情集合了具有一定强度、烈度和影响力的意见、态度、情绪或要求，在传播过程中容易出现传播内容碎片化、观点偏颇片面化、情绪多事实少等问题，给社会管理造成巨大压力和负面影响。
一、问题的提出
（一）自媒体时代网络舆情的新变化，对网络舆情研究创新提出了新要求
随着自媒体时代的到来，网络舆情发生了新变化。新闻媒体和意见人士的影响力相对减弱，普通网民的表达机会增多，网络舆论的话语权趋于平等化。社会矛盾领域依旧是网络舆情的高发和高压区，社会民生类舆情事件仍占绝大部分，但压力程度有所減低。吏治与反腐舆情压力有所下降，体育娱乐及公众人物舆情数量和舆情压力持续增长，涉民族宗教和涉港议题凸显。但现有的网络舆情相关研究主要集中在政府视域，试图通过各种方法和方式去“控制”网络舆情，忽视了网络舆情的积极作用及其表达的合理正当性，对情感和传播互动等网络舆情核心要素的研究成果较少，少有研究关注到网络舆情治理的沟通要素和合作治理的研究途径。
回顾审视近年发生的网络舆情事件，跨领域、跨部门的综合性舆情不断涌现，复杂利益主体、非理性参与、非理性问责等复杂新情况出现，加强对自媒体时代网络舆情的持续深入研究意义重大。抓住网络信息化发展的历史机遇，探索中国特色治网之道，提出新思想、新观点、新论断，推进治理理论和实践创新是新时代研究者的任务和使命。
（二）构建共建共治共享的社会治理格局，呼唤合作治理的沟通机制
Governance译为“治理”，最早出现在市政学研究，20世纪90年代后期被广泛应用于经济社会领域。党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力的现代化”作为全面深化改革的总目标后，“治理”便成为中国政治的热门话语。[3]中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众追求自由、平等、公正、法治以及个人价值实现的愿望日益凸显，党和政府应该创造更好的条件让人民群众更加充分地参与社会治理，构建共建共治共享的社会治理格局。
新时期网络舆情发生了新的变化，政府回应和多元主体共同参与治理成为关注的焦点，呼唤着网络舆情治理的理论创新。一般而言，治理理论研究有政府管理、公民社会以及在“网络管理”框架内整合前二者的合作治理三种途径。合作治理是对合作网络的管理，强调多中心的公共行动者通过制度化的合作机制，调适目标，共同解决冲突，增进彼此利益，达到合作管理、共同治理的目标。[4]合作治理理论的引入，为网络舆情综合治理提供了新的研究视角和理论基础。同时，对网络舆情沟通机制的研究有助于从更广视域、更多角度全面研究网络舆情，弥补现有研究立场、观点和内容的不足。
二、政策、制度、利益：自媒体时代网络舆情合作治理的制约因素
（一）政策层面
1.政府内部多元治理，合作广度和强度较低，未能形成合力
刘怡君筛选了网络舆情治理政策文本，指出在国家层面有53个部门（团体），在地方层面有133个地方党委、政府、部门及团体参与网络舆情治理。[5]国家层面治理主体通过联合发布网络治理政策等方式，形成治理合作网络，但大多数的治理主体的合作广度和合作强度较低。地方政府层面，虽出台了一些地方性法规和网络传播制度对自媒体进行规制，但因缺乏国家统一标准而形同虚设，异地侵权问题也难以解决。不同部门缺乏协调配合，往往只关注涉及本部门或本领域的舆情，网络治理条块化分割严重。参与网络舆情治理的部门众多，却还未能形成合力，多主体协同合作治理仍需努力。
2.政策强调主体责任带来的压力，层层问责下的行政消极作为
2016年国务院办公厅发布《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》，进一步明确政务舆情回应责任，按照舆情涉及的层面确定责任主体。政策实施后，各级政府部门明确了主体责任，增强了回应网络舆情的主动性。但在一些热点舆情如地方环境污染问题上，因涉及部门多、牵扯利益复杂、治理难度大，个别政府部门为了规避主体责任，往往用“反应迅速”“高度重视”等语言回应，对网络舆情反映的合理诉求持敷衍搪塞的态度，忽视与网民的平等对话和积极沟通，仍然按照官僚主义方式处理突发事件和发布信息，引发网民更多的负面情绪，使网络舆情形势恶化。
3.政府外治理主体权利界定不清、保障不足，权利与义务不对等
现有的网络舆情治理政策，并未清晰界定网民的正当权益，仅仅简单提及保护依法使用网络的权利，却无具体内容界定和阐释，导致政府外治理主体权利的保障缺失。鸿茅药酒事件中，医生谭秦东就因用某手机APP吐槽该药酒，被公安机关以涉嫌损害商品声誉罪为由抓捕并被企业提请侵权诉讼。这种由政府单方面来制定治理的规则政策，政府外治理主体在制定政策时的缺声缺位，更加剧了政府内外治理主体权利与义务的不对等，导致合作治理各方地位不平等，政府外治理主体处于缺位或弱势地位。
4.政策内容凸显舆情治理中的“促”“抑”导向，治理信息不全面 现有网络舆情治理政策“促”的方面主要是按照加强网上正面宣传的原则，促进宣传政府执政方针及工作业绩、促进宣传社会正面典型、促进及时回复社会热点事件等信息。“抑”的做法主要是按照《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》等法律和行政法规制订并沿用的“九不准”等禁令，抑制各种不可为的使用网络社交媒体行为。现有网络治理政策的“促”“抑”导向使得舆情治理中信息不完整、不全面，存在报喜不报忧的情况。
（二）制度层面
1.信息公开不到位，缺乏双向互动的信息沟通
《政府信息公开条例》实施以来，各级政府部门通过建设官方网站、开通官方微博和微信公众号、设立新闻发言人等形式，推进政务信息公开。但信息公开的范围原则、方式程序等还没有明确的统一规定，信息公开的规范化、制度化水平仍有待提高。部分政府部门信息公开的服务意识不够，所公开的信息原则性规范性的内容居多，主动服务地方社会经济和公众需要的信息偏少，缺乏双向互动的信息沟通。2018年全国政府网站抽查结果显示，政府网站互动渠道不畅通的现象依然存在。部分政府网站仍未按照统一要求，添加“我为政府网站找错”的监督举报平台入口;部分政府网站没有设置互动交流栏目或有设置互动栏目但长期没有回应互动。2019年国务院办公室印发的《政府网站与政务新媒体监管工作年度考核指标》进一步丰富了网民监督的具体内容作为考核指标，以解决一直存在着的信息沟通缺乏双向互动问题。
2.政府回应不到位，缺乏及时有效的回应沟通
由于政府信息公开程度不够，回应经验不足，回应时效性、针对性不强，出现片面回应和无效回应等情况，网络舆情就会向负面发展并逐步恶化，造成激烈冲突，乃至引发网络群体性事件。国务院2020年政府网站和政务新媒体检查情况显示，个别政府网站以及政务新媒体存在互动不回应等问题，政务信息更新不及时、政府服务不实用的问题依然突出，所抽查的政府网站中高达52.3%存在办事指南内容不规范不完整等问题。[6]政府回应的时效性差，回应低效率、回应不透明等情况，造成民众的不满。政府长期回应不及时不到位，被动回应、选择性回应等情况降低了民众对政府的信任程度，导致政府公信力下降。只有通过积极沟通和有效回应，实现政府、社会与民众多方的双向交流，才能增加理解互信，促进问题的解决。
3.情感重视不到位，缺乏“有温度”的情感沟通
自媒體涉及到司法公正、环境保护、住房医疗、食品安全、教育管理等领域的话题，具有很强的敏感度和爆发性，网民很容易把个人的情感和情绪带入话题，在传播中激起群体的同理心，形成集群效应，出现情绪化倾向并产生不理智的极端化行为。网民对网络舆情的关注和持续程度，很大程度上受事件本身的社会敏感度、与网民的利益攸关度等因素影响。如在云南孙小果涉黑案的沟通过程中，政府部门、媒体和网民各方因立足点的不同，官方回应的内容和方向与网民所关注的焦点出现了偏差。虽然官方的回应和媒体的报道在一定程度上引导网民进行理性思考，但未能摸准网络民意的脉搏，难以从根本上缓解网民的强烈情绪与了解真相的迫切欲望。网民的敏感神被触碰到后，舆论场各方群体各自为阵、各说各话，影响了政府公信力和沟通的效果。
（三）利益层面
1.群体利益冲突，导致网络舆论分化和情绪对立
经过40多年的改革开放和社会发展，多元化的利益格局已经形成，各种利益冲突日益明显，因利益分化导致的群体性事件急速增多。不同的社会阶层，不同的年龄和地域群体在观点、利益和价值方面的认识差异和冲突，如土地确权、征地补偿、弱势群体维权等利益分化投射到网络上，容易造成网络舆论分化和情绪对立等现象。分析网络热点事件，发现事件与多数网民的自身利益并无直接的关联，但部分网民会在网络上出现阶层、年龄和地域群体认同，舆论圈层化后，相互抱团声援，形成舆论规模群体，不利于舆论的缓解和引导。2017年北京等地商品房和保障房连接处建隔离墙引发的舆论热议，就凸显了住房需求发展不平衡不充分的矛盾。伴随着社会矛盾新变化出现的网络舆情分化是正常的社会现象，但这种多元分化有其负面的影响，需要各治理主体积极应对。
2.非理性表达盛行，容易异化演变为网络舆论暴力
按照美国心理学家Kiesler对网络传播的研究规律，网络参与中出现非理性表达盛行与社会规范约束困难等问题。[7]大部分的网民进行网络参与，更关注事件（信息）而不是事件（信息）所反映问题的解决。这种网民情感及观点的非理性表达，使得网民对负面信息的关注高于正面信息，因此，负面信息传播的速度更快。自媒体时代的网络问责，因其参与成本小、门槛低以及匿名性等特点，导致问责的随意性和非理性，成为部分网民宣泄对现实不满等负面情绪的渠道。除了发表片面偏激的言论外，个别网络用户（自媒体平台）甚至还虚构捏造事实，引发其他网民围观跟帖转发，扩大了非理性问责的压力和范围。2020年以来，个别网民通过人肉搜索、吐槽谩骂新冠肺炎确诊病人等形式，倾泻因疫情防控引发的负面情绪，并在网络引发大量关注转发，造成网络舆论暴力。当非理性情绪占据主导地位后，正常的网络问责就可能异化演变成为网络舆论暴力。
3.经济利益驱动，自媒体平台自律性和社会责任感缺失
自媒体是在虚拟网络环境下，由网民在自主的时空内，自主选择喜欢的信息或服务，具有个体性、社会性、虚拟性、自主性和参与性等特点。网络用户（自媒体平台）出于利益驱动，就会自觉或不自觉地制造虚假信息或断章取义地传播信息以提高点击率和关注度。2019年某微信公众号文章《一个出身寒门的状元之死》引发热议，被指贩卖焦虑，传播负面消极内容以获得流量。《人民日报》发声，强调自媒体不能搞成精神传销。另外，个别自媒体运营者表面上是引导社会情绪或是缓解网络舆情，但其行为更多地还是进行自我炒作或利用网络转发流量进行“搭车营销”。自媒体的自律性和社会责任感还需要增强，对自媒体运营的约束和监管还要继续加强。 三、回应、沟通、互动：自媒体时代网络舆情合作治理创新
2018年4月，习近平总书记在全国网络安全和信息化工作会议上指出，要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局。同时，加强互联网行业自律，调动网民积极性，动员各方面力量参与治理。[8]新时期网络舆情的综合治理，是自媒体时代背景下政府部门、社会组织、媒体平台、公众网民等多方群体，自律与他律相结合，线上线下相融合，共同预防、应对并化解舆情危机的治理模式。
（一）回应：加强回应型政府建设，提高政府回应能力
1.倾听公众诉求，满足网民的舆情回应需求
长期以来，管控型网络舆情管理模式下，政府部门与网民群体的合理交流被限制，有效沟通受到遏制，网民只能实现被动有限地进行政治参与。自媒体时代处于网络信息末端的网民个体，更加渴望通过网络表达政治意愿和利益诉求，并与政府部门实现信息沟通和双向互动。政府内治理部门既要以法律法规和治理政策为依据，在现有制度框架内，按照规范和程序要求对网络舆情进行积极有效的回应;又要及时、准确、全面地了解公众期待和具体要求，主动倾听梳理公众诉求，全面准确把握民意，采取各种方式满足网民对舆情的回应需求。只有切实做到人民有所呼、改革有所应，满足网民对舆情有效回应的诉求，政府部门才能知民情、顺民意、得民心，避免次生舆情及舆情危机的发生。
2.注意回应态度，选择及时准确的回应策略
政府回应是政府对网络舆情的回答、回复及响应，反映出政府部门对于舆情反馈的民情民意和社会诉求的倾向性态度。回应态度主要取决于政府部门及其工作人员的执政理念和应对网络舆情的价值取向，影响着网络舆情治理的动机和行为，决定其是否愿意采取措施以回应网络舆情。2018年安徽六安教师集访事件的处置，政府部门选择在官网予以正面回应，诚恳地回应和负责任的态度，使得事件没有进一步扩散恶化，网络舆情迅速消融。政府部门及其工作人员的时间精力和知识能力有限，其关注的领域和方向随工作重点发生变化，而关注点和注意力影响着网络舆情回应态度。回应的策略上，政府部门应不断加强信息沟通能力，与自媒体和传统媒体充分交流沟通，做好新闻信息发布工作，实事求是、客观公正、准确无误地从网民期待的角度多渠道回应诉求，勇于担责，明确答复，做到不回避、不拖延。
3.融合線上线下，采取积极有效的回应措施
热点舆情事件尤其是涉及公共利益的维权事件，通过网络进行组织动员后，借助自媒体等渠道，网民会快速集聚形成网络集群，形成相对一致或趋同的舆论，线上线下行动结合，共同形成强大的舆论力量。线上的舆情催生了线下的集体行动，两者相互发酵扩大事态，迫使政府部门作出回应解决问题。格罗弗·斯塔林在对政府回应进行较全面研究的基础上指出：政府回应的关键，不仅要对民众的诉求作出反应，更应采取积极有效的措施来解决诉求所指向的问题。[9]2017年宁波江北爆炸事件没有在网络引起舆情发酵，主要原因是警方在事件发生后97分钟就将调查进展和侦查情况，通过官方微博发布并持续跟踪报道，成为网络舆情线上线下配合处置的经典案例。政府回应工作不能单纯局限于线上回应或线下治理，必须线上研判舆情态势和风险，线下创新社会治理方式和机制，统筹兼顾，双管齐下，探索网络舆情引导规律，寻找线上线下融合治理的途径。
（二）沟通：构建畅通的沟通渠道，重视网民情感引导
1.寻求利益认同，消除利益分化引发的分歧
2016年4月，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会指出，要学会通过网络走群众路线，了解群众所思所愿，积极回应网民关切、解疑释惑。[10]在制定网络舆情治理政策前，政府部门应主动与政策指向的服务对象（自媒体平台、网络企业、社会组织及网民等）进行充分沟通，就舆情治理问题求同存异，达成共识，确定各方主体相互合作的利益分配，实现各方利益需求的最大认同。网络舆情治理从政策制定到执行的全过程，应持续注意协调好多方主体的利益关系，妥善处理因利益分化导致出现的新矛盾和新问题。政府内外各方主体以平等身份共同参与网络舆情治理，消除政府内外治理主体利益对抗的矛盾，提升各方主体对网络舆情治理的参与度和支持率，有效整合各方主体的技术、知识、经验等资源，创新和改进治理方式，解决舆情危机和社会问题。
2.转变沟通观念，实现各主体平等理性沟通
在推动“互联网+政务服务”建设中，政府部门必须遵循互联网“开放、平等、协作及共享”的精神，重视公众的参与体验，尊重公众的服务需求，树立为服务对象提供平等服务的理念，建好官方网站及“两微一端”等沟通平台。自媒体时代，公众对与切身利益密切相关的热点问题、社会事件及政府决策等有着更加强烈的知情需求和参与意愿，政府部门应适应时代发展要求，转变观念，熟悉自媒体技术;放下身段，直面网络舆情;适应舆情压力，提高运用互联网引导舆情能力;以务实的态度和平等的姿态，主动与各方主体进行充分沟通交流，争取更多的支持和理解，正确引导网络舆情发展。
3.加强情感引导，提供社会心理疏导化解服务
近年来发生的于欢案、江歌案等网络舆情事件，传播过程中“情绪先行”“情感代入”等特征明显，网民容易被困于“情感陷阱”，失去对事件的正常理性判断，出现明显群体极化现象。对现实生活中食品药品安全、教育医疗、就业养老等方面的不满意情绪，容易在网络虚拟空间蔓延，必须借助现代信息技术等手段，进行有效的监测、预警和疏导，提升网民的情感体验。信息发布要注意人文关怀，实现舆情治理主客体情感共振，培育理性平和、开放包容、积极向上等符合社会主义核心价值观的社会心态，化解不良社会心态等风险，构筑正面网络舆情。同时，借助大数据技术，关注弱势群体及负面认同感强的网民群体，通过政府购买服务、培育公益组织等方式，加强社会心理服务体系建设，建立多元心理咨询和干预机制。 （三）互动：保障网民的参与权利，共同参与社会治理
1.完善自律他律，实现自媒体及网民约束引导
近年来，国家逐步探索完善网络监管模式，相关部门先后出台《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》《專网及定向传播视听节目服务管理规定》等规定，但针对自媒体进行监管的专门法律法规还未出台，必须加快网络监管立法。通过法律法规的形式，政府部门对自媒体及网民等主体的行为进行有效约束和理性规制，媒体发挥舆论监督和舆论定舱石作用，自媒体及网民加强自律共守“七条底线”。同时，深入实施公民道德建设工程，探析网民产生道德偏差的根本原因，加强网民的道德教育，消除产生社会负面情绪和消极网络舆情的土壤，净化网络空间，尊重公民权利，培养理性网民。
2.构建互动平台，推动网络虚拟协商民主发展
合作治理意味着原来的政府绝对权威转化为政府与社会的合作，治理权力的运行方向由自上而下转为上下互动。互动的基础是政府自我约束、媒体与网民自律。网络治理主体通过协商合作、建立平等关系，对网络舆情进行治理，追求最大利益认同并实现共同目标，引导网络舆情的正面发展。政府部门以加强“互联网+政务服务”建设为抓手，不断完善电子政务服务、开放共享政务数据信息，构建互动平台，上下联动搜集整理网络民意及诉求，有针对性地进行回应和处理。在重视网络舆情互动的同时，通过“两微一端”等自媒体渠道实现政务互动，让这种网络虚拟协商民主的方式能对政府决策有帮助。
3.加强议程设置，引导网络舆情治理有序推进
新时期网络舆情治理部门，要主动适应自媒体时代的信息化要求，强化互联网思维，不断提高网络传播和舆情治理规律的理论水平，提高有序引导网络舆论发展的治理能力。一方面，政府部门要掌好“舵”、权威媒体定好“舱”，政府的权威性和媒体的影响力相结合，第一时间发布官方消息和权威报道，澄清事实真相，引导正面舆论发展。另一方面，政府治理部门要秉承以民为本的理念，建立突发事件的快速反应机制，加强议程设置，把握好议题设置的时机，占领话语主导，在重要的时间节点成为舆论场主角，构建并畅通各方参与互动渠道，引导媒体及网民有序参与。
四、结束语
参与社会治理是新时期人民群众的一项重要权利，也是人民群众追求民主法治、实现个人价值的热切愿望。自媒体时代让人民群众获得了更多便捷高效的网络参与渠道，也让网络舆情治理面临新机遇和新挑战。政府部门理应建设良好网络生态环境，为人民群众参与治理创造条件，引导人民群众有序参与，充分发挥引导正面舆论、关注反映民心民意的作用，充分保障人民平等参与权利，构建共建共治共享的网络舆情合作治理格局。十四五时期，各级各地政府部门和研究者仍须继续探索网络舆情合作治理理论和实践创新，不断提高回应能力，畅顺沟通渠道，倡导治理参与主体自律和他律结合，寻求线上线下融合治理，提高网络舆情综合治理能力，服务于国家国民经济和社会发展需要。
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[10]姜洁.在践行新发展理念上先行一步 让互联网更好造福国家和人民[N].人民日报，2016-04-20（01）.
责任编辑：叶民英