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统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重要任务，也是全党工作的重中之重。然而农业人口多，人均耕地面积少，是我国的基本国情，农业综合效益低又是我国农村的一个普遍现象。要解决“三农”问题，提高农民的经济收入，必须推动农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，建立城乡一体化的就业机制。从目前至今后很长一段时间来看，劳动力总量长期供大于求的状况是我国劳动力市场的最基本特征，针对农村劳动力整体素质不适应岗位需求的现实，通过加强职业教育和培训提高劳动者的就业能力、工作能力和职业转换能力，解决劳动者素质结构与岗位需求不对接的问题就显得尤为必要。
为了加速农村劳动力转移培训的力度，早在2003年国务院办公厅就转发了农业部等部门《2003—2010年全国农民工培训规划的通知》，对农村剩余劳动力转移培训的指导思想和基本原则、培训的目标和任务以及配套的政策措施作了相应的规定。2004年中央1号文件也提出了加强对农村劳动力的职业技能培训。在这一思想的指导下，教育部2004年先后印发了《农村劳动力转移培训计划》《关于组织农村劳动力转移培训“阳光工程”的通知》，并在成都召开了“全国农村劳动力转移培训经验交流会”。在教育部的组织和推动下，各省教育行政部门普遍加强了农村劳动力转移培训工作的力度，仅2004年农村劳动力转移培训的规模就达到了3146万人，四川、贵州等省的转移培训已经初具规模。但是与农村劳动力“蓄水池”中1．5亿的剩余劳动力存量相比，对农村劳动力实施转移培训仍然任重道远。
一、政府介入劳动力转移培训的理由
(一)教育产品的准公共性
从理论上严格地说，在政府经济领域中，教育属于准公共产品，并且是一种全国性的公共产品。公共产品的充分供应是市场经济有序运行、经济资源优化配置的重要条件。但是公共产品的市场供应存在天然的缺陷，是市场失灵的领域，在这种情况下，政府就要履行为经济发展提供制度环境和基础服务的职能，为社会供应充分的公共产品；同时，政府作为公共权力机构，具有合法的强制力，一般能够公正地、稳定地提供公共产品。从1986—2001年，16年国家在职业教育领域仅拨款9个亿，教育公共经费不足，投入太少是制约我国职业教育长期以来裹足不前的一个主要原因。十届人大四次会议上温总理在政府工作报告中提出“发展职业教育是一项重要而紧迫的任务，今后五年中央财政将投入100亿元支持职业教育发展”。这100亿对职业教育来说，可谓是一场及时雨，说明了中央大力发展职业教育的决心。
(二)实现公民平等受教育权利的需要
新农村建设最关键也是最重要的任务是加大对人力资本的开发，造就一代有文化、懂技术、会经营的新型农民，这也是中央提出以人为本的科学发展观的精髓所在。要提升农村劳动力的人力资本就必须依赖于教育公平，“教育公平”即公民能够自由平等的分享当地公共资源的状态，它的核心是“教育机会均等”；作为现代教育的基本理念，它具有鲜明的价值指向，主要是改变处于不利地位的社会阶层的教育状况。经济发展的实践也表明：教育是扶贫的最佳手段和根本途径，大力发展教育是减少和改变贫困地区发展不均衡的关键。在这种情况下，大力实施对农村剩余劳动力的转移培训其目的就是使农民在就业机会面前不因后天教育水平的巨大差异而导致就业能力的不平等。为此，政府就必须尽快废除以GDP为单一取向的政府业绩评价指标，坚持以人为本的发展观，维护和保护好农民的基本权利，为农民提供有保障的公共产品，创造农民增收的社会环境。
(三)整合各类职教资源，提高职业技能培训水平的需要
目前我国的职业技术教育仍然缺乏统一协调的管理体系，各部门的资源优势未能得到很好的整合。职业教育中呈现出一种资源分散、各自为政、优势不能互补的条块式局面，严重阻碍了职业教育的发展。针对这种状况，政府应该在充分发挥现有教育培训资源作用的基础上，改造和完善一批教育培训机构，加强基地建设，完善教学培训条件，建设一批能起示范和带动作用的农村劳动力转移培训基地，引导和鼓励各类教育培训机构在自愿的基础上进行联合，增加培训项目，扩大培训规模，提高培训的质量和效益。同时政府应该引导和鼓励教育培训机构与劳务输出机构在自愿的基础上建立合作伙伴关系，通过签订培训订单或输出协议，实现培训和输出的良性互动。
二、政府作为——着力建设劳动力转移培训的长效机制
我国农村约1．5亿富裕劳动力的长期沉积，很难通过农业和农村自身的增长、发展而获得具有平均收人水平的就业安排，所以积极推进农村劳动力转移培训，大力提升其人力资本水平，实现向非农部门的转移就业已经是全社会的共识。从目前操作的过程来看，仍存在认识不到位、机制不健全、组织难度大、资源整合不力等困难。要将农村巨大的人口压力转化为人力资源优势，促进城乡经济社会的协调发展，关键性的举措就是政府要及时地介入培训过程，着力建设以经费投入、信息服务、技能培训和权益保护为主要内容的劳动力转移培训长效机制。
(一)多元化的培训经费保障机制
国务院《2003—2010年全国农民工培训规划》要求：“农民工培训经费实行政府、用人单位和农民个人共同分担的投入机制”，因而，在具体实施过程中，应发挥政府主导和统筹作用。首先，要以中央、省、市、县四级政府分担，设立专项经费，作为农村劳动力素质培训的基本保障。政府的财政支持应该突出职业教育实训基地的建设和贫困家庭学生助学制度两个重点。其次，要本着“成本分担、利益分享”“谁投资、谁受益”的原则，各类用人单位要依法按照职工工资总额的1．5％-2．5％足额提取教育培训经费，用于在岗农民工的培训。再次，大力发展民办职业教育。政府应实行“政府主导、加强统筹”的管理体制改革，充分肯定民办职业教育在整体职业教育发展中的作用，广泛吸引各类民间资金投入职业教育，为职业教育的发展注入新的活力。最后，培训者个人也应该适当承担部分培训费用。政府应把加大财政支持农村劳动力转移就业培训的强度作为义不容辞的责任，逐步建立起以政府投入为主导，受教育者、用人单位和社会共同分担、多种所有制并存和多渠道增加农村劳动力转移培训经费投入的新机制。
(二)网络化的信息服务机制
1．建立劳动力资源信息库
全面准确地掌握农村劳动力资源状况，是实现农村劳动力转移就业由无序转向有序的一项重要的基础工作。所以要完善以市、县级政府主导的县、乡、村三级劳务信息服务网，在深入调查摸底的基础上，掌握农村劳动力转移资源的地域分布、资源总量和结构状况，完成对农村劳动力的年龄结构、性别、文化程度、就业意向等资源档案的建立，构建最基本的 农村劳动力供求资源系统，并对这些资源进行及时的收集、统计、发布，保证供求信息和统计数据的准确性和实效性，从而为做好农村劳动力转移培训工作提供决策依据。
2．实现信息联网互动化
应畅通农村劳动力资源调度和资源共享的渠道，实行资源共享和动态管理，将资源信息网络同培训机构、劳务输出中介机构和驻外办事服务机构连接起来，创新信息服务机制，特别是要培养一批有一定知识水平和工作能力的人员作为信息员，通过这些人广泛搜集企业用工情况，及时了解企业用工动态。开展广泛的联合协作，形成覆盖面广、反应灵敏的农村劳动力供求资源网络，构建农村劳动力有效储备和团体性输出的快速反应机制，努力开创一条资源共享、培训就业、转移输出的农村劳动力信息一体化服务机制。
(三)多渠道的技能培训体系
1．建立“多轮驱动”的培训体系
应改变过去单一由就业培训部门承担培训工作的做法，整合各类培训资源，广泛建立培训基地，形成培训网络。首先应该以各类高职院校、职业技术学校、职业高中、社会力量、各部门的培训机构为依托，充分利用这些力量，实现培训服务的社会化。其次是积极倡导企业自主培训，可以根据企业的用工需要，培训的内容和技能有很强的针对性和操作性，而且在培训师资配备上，企业有较大的自主性，政府应该对企业的这种行为给予一定的政策倾斜。再次，逐步建立起9年义务教育与职业技术教育发展相结合的机制，延长农村适龄青年的在读时间，一方面可以提高其素质，另一方面也可以推迟其就业时间，能有效地遏止这类人群的“政策边缘化状态”。另外，采取联合、连锁、集团化等办学模式，提高和增强中等职业学校的办学能力。推动骨干示范性中等职业学校和县级职业教育中心发挥辐射作用，与相关职业学校联合办学，实现优势互补，以强带弱，共同发展。
2．形成务实的培训特色
立足市场需求，加强培训的质量和特色，是实现农村劳动力转移就业的关键。坚持以就业为导向，以服务为宗旨，面向劳动市场，大力开展“订单培训”，本着“干什么、学什么、教什么”的原则，提高培训的针对性和实效性；提高培训基地的办学水平和质量，深化教学改革，注重学以致用，突出学员的动手能力和职业技能训练，培训要面向企业，培养企业需要的人才，提高广大农民的职业技能和转移就业能力；对已经转移的农民工可以采用“基地式”培训模式，增加其胜任工作的能力；实行培训与学历教育、培训与技能鉴定、培训与就业三结合，切实提高农村劳动力的综合素质，提高其培训的合格率、就业输出率和就业适应力，促进农村劳动力成功就业和稳定就业。
3．建立合理的培训评估和激励机制
农村劳动力转移培训工作，应在政府的主导下，成立专门的评估小组，采取抽查和定期检查等方式，对培训机构的教学计划、师资情况、培训质量及培训后的就业状况等进行综合评估。对师资力量不能达标，培训质量差、教学管理混乱的机构，政府应及时取消其培训资格；对难以就业的培训工种，要及时进行调整。这样，就会对培训机构形成一种“倒逼机制”，逼迫其在市场中找订单，根据市场的需求取舍专业，修正教学课程和教学模式。同时，也应该建立培训工作激励机制。政府每年要制定培训工作计划，层层分解，落实任务，年终进行总结评比，对任务完成较好的单位和部门要给予奖励。
4．增强培训基地“双师型”的师资队伍建设
所谓“双师型”是指教师个体既要有理论知识又要有实践经验，要达到“双师型”的目的，必须从个体结构和整体结构来考虑。从优化教师个体结构来说：一要根据教师专业发展阶段性的变化，制定有针对性的培训内容，提高教师的理论水平；二要鼓励教师多深入工矿企业调查研究，采用岗位培训、下厂锻炼、跟班研讨等方式，定期派专职教师到第一线了解生产设备、工艺技术和科技信息，积累实训教学需要的技能和实践经验；从优化整体结构上来说，首先要按照专业设置和课程结构要求，调整师资结构，使二者基本保持动态平衡，鉴于培训内容随就业市场变化而具有多变性，教师队伍还应该处理好相对稳定和相应多变的关系，保证专业教师有稳定的来源渠道。其次，要加快兼职教师队伍建设，应该把聘请校外兼职教师作为一项长期策略。
(四)建立法律援助体系，切实维护农民工的合法权益
1．建立农民工外出务工的专门管理机构
为了从体制上根本解决农村劳动力无序流动和合法权益经常受侵犯的情况，政府应该设置管理全国农村劳动力转移就业工作的专门机构，来负责监测农村劳动力资源及转移就业的状况，指导农村劳动力的就业培训，提供比较准确的劳务信息，维护农民工的合法权益。成立专门负责的机构是农村劳动力转移就业工作在新形势下的迫切要求，也是彻底改变目前多头管理、分散负责的局面，尽快将农村劳动力转移培训、就业工作纳入统一、规范、高效管理轨道的需要。
2．加强维权服务体系建设
首先，地方各级政府应建立农村劳动力维权服务中心。在农村劳动力资源信息库的基础上，实现维权服务网络化、制度化、规范化。在对农村劳动力进行职业培训的同时应增强对农民的法律知识教育，使农民工转移就业或劳务输出后，及时加强和各地农村劳动力维权服务中心的合作，维权服务中心也应该及时提供劳动保障维权服务和跟踪调查，及时解决企业欠薪、拒交社会保险以及其他违反劳动法律法规的问题，切实解决外出人员的权益保护问题。其次，从中央政府来说，应该把维护转移就业劳动力的合法权益作为一项公共职能来履行，应及时制定和出台农民工转移就业、培训和权益保护等方面的法律法规，废除过时和掣肘的法律法规。应按照十六大提出的统筹城乡经济社会发展的方针和社会主义新农村建设的要求，为农村劳动力的转移培训和就业撑起一张权益保护和社会保障的“安全网”。
(作者单位：西北师范大学政法学院)
为了加速农村劳动力转移培训的力度，早在2003年国务院办公厅就转发了农业部等部门《2003—2010年全国农民工培训规划的通知》，对农村剩余劳动力转移培训的指导思想和基本原则、培训的目标和任务以及配套的政策措施作了相应的规定。2004年中央1号文件也提出了加强对农村劳动力的职业技能培训。在这一思想的指导下，教育部2004年先后印发了《农村劳动力转移培训计划》《关于组织农村劳动力转移培训“阳光工程”的通知》，并在成都召开了“全国农村劳动力转移培训经验交流会”。在教育部的组织和推动下，各省教育行政部门普遍加强了农村劳动力转移培训工作的力度，仅2004年农村劳动力转移培训的规模就达到了3146万人，四川、贵州等省的转移培训已经初具规模。但是与农村劳动力“蓄水池”中1．5亿的剩余劳动力存量相比，对农村劳动力实施转移培训仍然任重道远。
一、政府介入劳动力转移培训的理由
(一)教育产品的准公共性
从理论上严格地说，在政府经济领域中，教育属于准公共产品，并且是一种全国性的公共产品。公共产品的充分供应是市场经济有序运行、经济资源优化配置的重要条件。但是公共产品的市场供应存在天然的缺陷，是市场失灵的领域，在这种情况下，政府就要履行为经济发展提供制度环境和基础服务的职能，为社会供应充分的公共产品；同时，政府作为公共权力机构，具有合法的强制力，一般能够公正地、稳定地提供公共产品。从1986—2001年，16年国家在职业教育领域仅拨款9个亿，教育公共经费不足，投入太少是制约我国职业教育长期以来裹足不前的一个主要原因。十届人大四次会议上温总理在政府工作报告中提出“发展职业教育是一项重要而紧迫的任务，今后五年中央财政将投入100亿元支持职业教育发展”。这100亿对职业教育来说，可谓是一场及时雨，说明了中央大力发展职业教育的决心。
(二)实现公民平等受教育权利的需要
新农村建设最关键也是最重要的任务是加大对人力资本的开发，造就一代有文化、懂技术、会经营的新型农民，这也是中央提出以人为本的科学发展观的精髓所在。要提升农村劳动力的人力资本就必须依赖于教育公平，“教育公平”即公民能够自由平等的分享当地公共资源的状态，它的核心是“教育机会均等”；作为现代教育的基本理念，它具有鲜明的价值指向，主要是改变处于不利地位的社会阶层的教育状况。经济发展的实践也表明：教育是扶贫的最佳手段和根本途径，大力发展教育是减少和改变贫困地区发展不均衡的关键。在这种情况下，大力实施对农村剩余劳动力的转移培训其目的就是使农民在就业机会面前不因后天教育水平的巨大差异而导致就业能力的不平等。为此，政府就必须尽快废除以GDP为单一取向的政府业绩评价指标，坚持以人为本的发展观，维护和保护好农民的基本权利，为农民提供有保障的公共产品，创造农民增收的社会环境。
(三)整合各类职教资源，提高职业技能培训水平的需要
目前我国的职业技术教育仍然缺乏统一协调的管理体系，各部门的资源优势未能得到很好的整合。职业教育中呈现出一种资源分散、各自为政、优势不能互补的条块式局面，严重阻碍了职业教育的发展。针对这种状况，政府应该在充分发挥现有教育培训资源作用的基础上，改造和完善一批教育培训机构，加强基地建设，完善教学培训条件，建设一批能起示范和带动作用的农村劳动力转移培训基地，引导和鼓励各类教育培训机构在自愿的基础上进行联合，增加培训项目，扩大培训规模，提高培训的质量和效益。同时政府应该引导和鼓励教育培训机构与劳务输出机构在自愿的基础上建立合作伙伴关系，通过签订培训订单或输出协议，实现培训和输出的良性互动。
二、政府作为——着力建设劳动力转移培训的长效机制
我国农村约1．5亿富裕劳动力的长期沉积，很难通过农业和农村自身的增长、发展而获得具有平均收人水平的就业安排，所以积极推进农村劳动力转移培训，大力提升其人力资本水平，实现向非农部门的转移就业已经是全社会的共识。从目前操作的过程来看，仍存在认识不到位、机制不健全、组织难度大、资源整合不力等困难。要将农村巨大的人口压力转化为人力资源优势，促进城乡经济社会的协调发展，关键性的举措就是政府要及时地介入培训过程，着力建设以经费投入、信息服务、技能培训和权益保护为主要内容的劳动力转移培训长效机制。
(一)多元化的培训经费保障机制
国务院《2003—2010年全国农民工培训规划》要求：“农民工培训经费实行政府、用人单位和农民个人共同分担的投入机制”，因而，在具体实施过程中，应发挥政府主导和统筹作用。首先，要以中央、省、市、县四级政府分担，设立专项经费，作为农村劳动力素质培训的基本保障。政府的财政支持应该突出职业教育实训基地的建设和贫困家庭学生助学制度两个重点。其次，要本着“成本分担、利益分享”“谁投资、谁受益”的原则，各类用人单位要依法按照职工工资总额的1．5％-2．5％足额提取教育培训经费，用于在岗农民工的培训。再次，大力发展民办职业教育。政府应实行“政府主导、加强统筹”的管理体制改革，充分肯定民办职业教育在整体职业教育发展中的作用，广泛吸引各类民间资金投入职业教育，为职业教育的发展注入新的活力。最后，培训者个人也应该适当承担部分培训费用。政府应把加大财政支持农村劳动力转移就业培训的强度作为义不容辞的责任，逐步建立起以政府投入为主导，受教育者、用人单位和社会共同分担、多种所有制并存和多渠道增加农村劳动力转移培训经费投入的新机制。
(二)网络化的信息服务机制
1．建立劳动力资源信息库
全面准确地掌握农村劳动力资源状况，是实现农村劳动力转移就业由无序转向有序的一项重要的基础工作。所以要完善以市、县级政府主导的县、乡、村三级劳务信息服务网，在深入调查摸底的基础上，掌握农村劳动力转移资源的地域分布、资源总量和结构状况，完成对农村劳动力的年龄结构、性别、文化程度、就业意向等资源档案的建立，构建最基本的 农村劳动力供求资源系统，并对这些资源进行及时的收集、统计、发布，保证供求信息和统计数据的准确性和实效性，从而为做好农村劳动力转移培训工作提供决策依据。
2．实现信息联网互动化
应畅通农村劳动力资源调度和资源共享的渠道，实行资源共享和动态管理，将资源信息网络同培训机构、劳务输出中介机构和驻外办事服务机构连接起来，创新信息服务机制，特别是要培养一批有一定知识水平和工作能力的人员作为信息员，通过这些人广泛搜集企业用工情况，及时了解企业用工动态。开展广泛的联合协作，形成覆盖面广、反应灵敏的农村劳动力供求资源网络，构建农村劳动力有效储备和团体性输出的快速反应机制，努力开创一条资源共享、培训就业、转移输出的农村劳动力信息一体化服务机制。
(三)多渠道的技能培训体系
1．建立“多轮驱动”的培训体系
应改变过去单一由就业培训部门承担培训工作的做法，整合各类培训资源，广泛建立培训基地，形成培训网络。首先应该以各类高职院校、职业技术学校、职业高中、社会力量、各部门的培训机构为依托，充分利用这些力量，实现培训服务的社会化。其次是积极倡导企业自主培训，可以根据企业的用工需要，培训的内容和技能有很强的针对性和操作性，而且在培训师资配备上，企业有较大的自主性，政府应该对企业的这种行为给予一定的政策倾斜。再次，逐步建立起9年义务教育与职业技术教育发展相结合的机制，延长农村适龄青年的在读时间，一方面可以提高其素质，另一方面也可以推迟其就业时间，能有效地遏止这类人群的“政策边缘化状态”。另外，采取联合、连锁、集团化等办学模式，提高和增强中等职业学校的办学能力。推动骨干示范性中等职业学校和县级职业教育中心发挥辐射作用，与相关职业学校联合办学，实现优势互补，以强带弱，共同发展。
2．形成务实的培训特色
立足市场需求，加强培训的质量和特色，是实现农村劳动力转移就业的关键。坚持以就业为导向，以服务为宗旨，面向劳动市场，大力开展“订单培训”，本着“干什么、学什么、教什么”的原则，提高培训的针对性和实效性；提高培训基地的办学水平和质量，深化教学改革，注重学以致用，突出学员的动手能力和职业技能训练，培训要面向企业，培养企业需要的人才，提高广大农民的职业技能和转移就业能力；对已经转移的农民工可以采用“基地式”培训模式，增加其胜任工作的能力；实行培训与学历教育、培训与技能鉴定、培训与就业三结合，切实提高农村劳动力的综合素质，提高其培训的合格率、就业输出率和就业适应力，促进农村劳动力成功就业和稳定就业。
3．建立合理的培训评估和激励机制
农村劳动力转移培训工作，应在政府的主导下，成立专门的评估小组，采取抽查和定期检查等方式，对培训机构的教学计划、师资情况、培训质量及培训后的就业状况等进行综合评估。对师资力量不能达标，培训质量差、教学管理混乱的机构，政府应及时取消其培训资格；对难以就业的培训工种，要及时进行调整。这样，就会对培训机构形成一种“倒逼机制”，逼迫其在市场中找订单，根据市场的需求取舍专业，修正教学课程和教学模式。同时，也应该建立培训工作激励机制。政府每年要制定培训工作计划，层层分解，落实任务，年终进行总结评比，对任务完成较好的单位和部门要给予奖励。
4．增强培训基地“双师型”的师资队伍建设
所谓“双师型”是指教师个体既要有理论知识又要有实践经验，要达到“双师型”的目的，必须从个体结构和整体结构来考虑。从优化教师个体结构来说：一要根据教师专业发展阶段性的变化，制定有针对性的培训内容，提高教师的理论水平；二要鼓励教师多深入工矿企业调查研究，采用岗位培训、下厂锻炼、跟班研讨等方式，定期派专职教师到第一线了解生产设备、工艺技术和科技信息，积累实训教学需要的技能和实践经验；从优化整体结构上来说，首先要按照专业设置和课程结构要求，调整师资结构，使二者基本保持动态平衡，鉴于培训内容随就业市场变化而具有多变性，教师队伍还应该处理好相对稳定和相应多变的关系，保证专业教师有稳定的来源渠道。其次，要加快兼职教师队伍建设，应该把聘请校外兼职教师作为一项长期策略。
(四)建立法律援助体系，切实维护农民工的合法权益
1．建立农民工外出务工的专门管理机构
为了从体制上根本解决农村劳动力无序流动和合法权益经常受侵犯的情况，政府应该设置管理全国农村劳动力转移就业工作的专门机构，来负责监测农村劳动力资源及转移就业的状况，指导农村劳动力的就业培训，提供比较准确的劳务信息，维护农民工的合法权益。成立专门负责的机构是农村劳动力转移就业工作在新形势下的迫切要求，也是彻底改变目前多头管理、分散负责的局面，尽快将农村劳动力转移培训、就业工作纳入统一、规范、高效管理轨道的需要。
2．加强维权服务体系建设
首先，地方各级政府应建立农村劳动力维权服务中心。在农村劳动力资源信息库的基础上，实现维权服务网络化、制度化、规范化。在对农村劳动力进行职业培训的同时应增强对农民的法律知识教育，使农民工转移就业或劳务输出后，及时加强和各地农村劳动力维权服务中心的合作，维权服务中心也应该及时提供劳动保障维权服务和跟踪调查，及时解决企业欠薪、拒交社会保险以及其他违反劳动法律法规的问题，切实解决外出人员的权益保护问题。其次，从中央政府来说，应该把维护转移就业劳动力的合法权益作为一项公共职能来履行，应及时制定和出台农民工转移就业、培训和权益保护等方面的法律法规，废除过时和掣肘的法律法规。应按照十六大提出的统筹城乡经济社会发展的方针和社会主义新农村建设的要求，为农村劳动力的转移培训和就业撑起一张权益保护和社会保障的“安全网”。
(作者单位：西北师范大学政法学院)