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摘 要：加快乡镇政府职能转变不但是农村改革发展的客观需要，而且是提高党在农村执政能力的内在要求。但是在当前形势下，乡镇政府职能存在着职能确定的法制体系不健全、机构改革政府职能转变不彻底、地方政府财政收入体制不合理、乡镇政府部门一些工作人员素质低、服务差，缺乏“公仆”意识，一些干部没有真正把群众放在心上等问题。这些问题的存在，已经与提高党在农村执政能力的内在要求相违背。
关键词：乡镇政府；职能转变；问题及原因
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）09-0168-02
乡镇政府是我国农村最基层的政权组织，是党和政府联系广大农民群众的桥梁和纽带，其职能作用发挥好坏，直接影响农村社会的稳定和发展。自20世纪80年代初我国恢复乡镇建制以来，乡镇政府职能转变一直是政界和学界关注的问题。在历次乡镇政府改革的制度设计中，转变职能都被摆在重要和突出的位置，并作为改革的一项重要内容和基本任务。在新农村建设视角下，乡镇政府职能如何科学定位、乡镇政府工作如何开展等问题的解决直接关系到乡镇功能的发挥，关系到社会主义新农村建设大局。
一、加快乡镇政府职能转变势在必行
首先，从乡镇党委政府自身的地位和作用看，它具备特殊的功能。我国农村地域辽阔、人口众多，乡镇党委政府具有承上启下的特殊地位和作用。它既是党的路线方针政策的贯彻执行者，又是本区域现代化建设的组织者、指挥者。乡镇党委政府在贯彻执行党的路线方针政策的过程中，不仅要正确理解其精神实质，而且还要结合本地实际制定出可操作性的方案和措施，并在实践过程中进行机制、方式、载体等方面的创新，同时还要注重对人民群众实践经验的总结，形成百花齐放、万紫千红的格局。正因为如此，保留乡镇党委政府并促进其功能转型也就成为了一种制度安排。
其次，从全国改革发展的历史进程看，需要乡镇党委政府加快职能转型。经过30多年的改革开放，我国已经进入工业化、城市化加快推进的时期，初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的基础和实力。这不仅为乡镇党委政府加快职能转型创造了条件，而且对其职能转型提出了更高更新的要求。农村改革发展出现的新变化客观上要求乡镇党委政府加快职能转型。一方面，在公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济不断发展的背景下，农民思想活动的独立性、选择性、多样性、差异性明显增强，农村社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生了深刻的变革，这些都需要乡镇党委政府加快职能转型；另一方面，农村经济体制尚不完善，城乡差距总体上仍在扩大，农村民主法制建设、基层组织建设、社会管理任务繁重，农民对关系自己切身利益事务的决策和监督意识有了明显增强，这些也需要乡镇党委政府加快职能转型。
第三，从乡镇党委政府现有的职能看，必须加快转型才能真正担负起推动农村改革发展的历史重任。当下乡镇党委政府的职能与农村改革发展的新要求相距较远。一方面，由于乡镇党委政府职能处于计划经济体制下的行政管理职能尚未脱胎换骨、新的服务职能尚未确定的过渡期，从而影响了其功能的发挥，这既是乡镇干部在新形势下感到不知所措的主要原因，也是各地撤并乡镇的重要起因；另一方面，由于职能定位不准，导致权责不对等，即乡镇党委政府能够掌握和利用的资源十分有限，而担负的责任却越来越大，这既是乡镇的领导工作力不从心和心理压力增大的主要原因，也是乡镇党委政府在农民群众中威信下降的重要起因。
二、乡镇职能转变存在的问题
（一）乡镇政府职能转变仍未到位
乡镇政府应有的社会管理和公共服务职能依然偏弱，而发展经济的职能依然偏强。农民群众迫切希望乡镇政府做的事情，诸如政策引导、信息提供、技术培训、公益事业建设和社会化服务体系建设等，仍表现出不足；与此同时，大多数乡镇政府仍花大力气搞产业结构的调整、招商引资、跑项目等本不属于自己职能范围的事情。在现实中，我们看到，招商引资依然是乡镇政府工作的“重中之重”，仍作为加快发展、培植财源、增强实力的重要举措来抓，尤其是财政较困难的乡镇，招商引资的要求尤为迫切。因此、不少乡镇都安排一半或至少1/3的干部出去招商引资。
在村民自治事务上，乡镇政府也是加以干涉。在实际工作中，有的乡镇政府常常把村民委员会作为自己的直接下属组织随意安排行政任务，干涉村民自治范围内的事务，影响村民民主选举。一些地方乡镇政府甚至为了方便工作开展，直接指定村级领导人，对村民选举出的领导人不予承认，或不予交权，企图把村级民主决策、民主管理的权力收归乡镇政府。
（二）农村公共产品仍供给不足
农村义务教育发展滞后。据国务院发展研究中心调查，农村义务教育的投资比例中，中央政府只负担2%、省和地区负担11%、县和县级市负担9.8%、乡镇则负担了78.2%，县乡财政合计负担87%。税费改革后，乡镇义务教育的经费来源更加紧张，投人不足的问题更加严重。义务教育投人不足导致中小学校舍破旧，教学设施简陋，教师工资拖欠情况严重，教学质量低下，农村后备人才缺乏。农村的公共卫生发展滞后。农村公共卫生设施、医务人员、卫生防疫等相当缺乏，且多年来发展缓慢，有些地方甚至有所后退，新型合作医疗存在受益面窄、补偿水平低、群众结报手续复杂等缺陷。农村公共文化事业发展滞后。农村文化生活单调，乡镇政府组织或资助的公共性文化活动很少，缺少健康的文化、娱乐阵地，农民除了收看电视节目外，就是玩麻将、打扑克，以至于乡村赌博盛行。农村社会保障体系不完善。农村社会保障多数还停留在军烈属优抚和五保户供养等层面上，完善的社会保障体系尚未建立，而一旦上级转移支付不到位，那么以村级经济为依托、乡镇给予补助的农村社会保障体系随时都会处在“无药治病”、“无米养人”的窘境中。
（三）乡镇财政仍运作困难
对于乡镇债务，各地均采取了诸多具体措施，虽然“化”掉了一部分债务，但还有大部分的债务无法化解，同时很多债权已经成了无法收回的死账。尽管国家、省、市都制定了一系列化解债务的措施，如发展地方经济、清收债权、增加税收等等，但操作起来难度非常大。而随着近年来各项新工作任务的下达，乡镇的负债还有增加的趋势。如许多乡镇为发展地方经济需要修路，这里且不说跑修路项目的开支，单就拨下来的修路经费来说，上级只拨油面经费，路基上土、占地赔偿、林木赔偿都是乡镇的事。 三、乡镇政府职能存在问题的原因分析
（一）职能确定的法制体系不健全
造成这一问题的原因，除了乡镇政府职责自身调节以外，主要是关于基层政权乡镇政府的法制建设严重滞后，现有乡镇职能是1982年《宪法》规定的。这期间历经了改革开放三十年的时间，加之几次中央政府机构改革，特别是党的十六大、十七大提出统筹城乡发展以后，虽然乡镇政府机构进行合并改革和职能转换，但从依法治国理念上的法制国家角度讲，都需要国家法律的补充完善。目前全国还没有一部统一的《乡镇人民政府组织法》，由于法规不具体，致使乡镇政府的行政职能履行缺乏明确的法律规范，也不利于上级组织对其履职情况进行监督和制约。当前，乡镇人民代表大会作为农村基层的权力机关，还不能独立发挥一级权力机关的作用，“一年一会听报告、五年换届投投票”已是乡镇人大常委会主席团作用的写照，由于各种因素的影响，其职能的发挥及农村基层的民主建设还有较多问题。在抓好经济建设的同时，如果不注意抓好农村基层政权的民主法制建设，那就难以使广大农村走上民主与法制的轨道。
（二）机构改革政府职能转变不彻底
条块分离，各自为政是导致乡镇权力“空壳化”的根源。分析其原因，主要是机构改革简政放权不彻底，机构改革只减了乡政，没减市政、县政，对乡镇政府，上级政府的权力没有下放到位。乡镇做为基层政府，是中央政府职能在基层的体现，中央好政策最终还是靠乡镇落实，放权不到位是主要原因。二是部门利益做祟，行业不正之风还不同程度的存在。
（三）地方政府财政收入体制不合理
压力型的地方政府管理体制是乡镇债务形成的体制根源。这种现象主要产生于地方政府财力分配失衡，乡镇可用财力减少，入不敷出。一是过去脱离实际地搞了一些“普九”、农村公路等基础设施建设或“政绩工程”，乡镇政府由此背上沉重的工程欠款。二是上级的一些脱离实际的升级达标活动屡禁不止，乡镇又必须去做而举债。三是乡镇企业改制，留下了大量企业贷款或工人的集资款负债。四是1998年进行的“三金”清理整顿，各乡镇关闭了举办的农村合作基金会，原存入这些合作基金会的各种存款形成债务，由所在乡镇全部负债清偿，造成了乡镇政府债务成倍增长。五是由于资金紧缺，为了维持敬老院、学校正常运转，都采取了借款维持运转和进行各项建设，留下了一笔庞大的亟待偿还的债务。这种情况制约了城乡统筹发展和基层政府的活力焕发，使乡镇政府运转难、保稳定难，政府在群众中的可信度越来越低。农村税费改革后，虽然费改税，取消了“三提五统”，但乡镇政府承担的各项任务和公共服务未减反增，许多本来应该由上级政府支出的公共产品和服务购买都层层下派到乡镇，而乡镇一级政府又是最被动型的政府，有时不得不负债保稳定、保发展、保民生。这种现象很多，如农村卫生清理、植树绿化、征兵及民兵训练费等等，作为乡镇一级的地方政府，在没有或很少有转移支付的情况下，完成了任务，却增加了财政负担。
（四）人员素质低、服务差
直到目前，还有部分乡镇政府机构人员多，服务能力差。分析原因，一是乡镇政府历次改革后都没有跳出改革—膨胀—再改革—再膨胀的怪圈。因为乡镇政府的改革也确实应是渐进过程。二是乡镇政府改革的政策研究和配套改革不够，问题反映在乡镇，根源还是在上边。上级政府要求部门各个对口，乡镇政府的人员怎能减少？而且乡镇政府的管理幅度和整个国家行政管理层级也是问题。通盘研究国家行政资源配置就会更好地解决乡镇政府统筹城乡发展的地位作用问题。三是自上而下的干部任命。之所以服务政府和政府服务意识差，主要原因是各级干部任命上级说了算，对干部的“激励”来自“上头”，而不是基层的普通民众。因而，干部缺乏“公仆”意识，一些干部没有真正把群众放在心上。
参考文献：
[1] 盛清才.新时期乡镇政府职能转变的内容与路径选择[J].中州学刊，2007，（5）.
[2] 宋海风.欠发达地区乡镇职能转变的困境分析[J].理论导刊，2009，（9）.
[3] 肖文涛，黄保成.我国乡镇政府职能履行面临的问题及对策研究[J].中国行政管理，2006，（3）.
[4] 陈敏涵.关于中国乡镇政府职能转变的文献综述[J].技术与市场，2009，（8）.
（责任编辑：赵媛）
关键词：乡镇政府；职能转变；问题及原因
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）09-0168-02
乡镇政府是我国农村最基层的政权组织，是党和政府联系广大农民群众的桥梁和纽带，其职能作用发挥好坏，直接影响农村社会的稳定和发展。自20世纪80年代初我国恢复乡镇建制以来，乡镇政府职能转变一直是政界和学界关注的问题。在历次乡镇政府改革的制度设计中，转变职能都被摆在重要和突出的位置，并作为改革的一项重要内容和基本任务。在新农村建设视角下，乡镇政府职能如何科学定位、乡镇政府工作如何开展等问题的解决直接关系到乡镇功能的发挥，关系到社会主义新农村建设大局。
一、加快乡镇政府职能转变势在必行
首先，从乡镇党委政府自身的地位和作用看，它具备特殊的功能。我国农村地域辽阔、人口众多，乡镇党委政府具有承上启下的特殊地位和作用。它既是党的路线方针政策的贯彻执行者，又是本区域现代化建设的组织者、指挥者。乡镇党委政府在贯彻执行党的路线方针政策的过程中，不仅要正确理解其精神实质，而且还要结合本地实际制定出可操作性的方案和措施，并在实践过程中进行机制、方式、载体等方面的创新，同时还要注重对人民群众实践经验的总结，形成百花齐放、万紫千红的格局。正因为如此，保留乡镇党委政府并促进其功能转型也就成为了一种制度安排。
其次，从全国改革发展的历史进程看，需要乡镇党委政府加快职能转型。经过30多年的改革开放，我国已经进入工业化、城市化加快推进的时期，初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的基础和实力。这不仅为乡镇党委政府加快职能转型创造了条件，而且对其职能转型提出了更高更新的要求。农村改革发展出现的新变化客观上要求乡镇党委政府加快职能转型。一方面，在公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济不断发展的背景下，农民思想活动的独立性、选择性、多样性、差异性明显增强，农村社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生了深刻的变革，这些都需要乡镇党委政府加快职能转型；另一方面，农村经济体制尚不完善，城乡差距总体上仍在扩大，农村民主法制建设、基层组织建设、社会管理任务繁重，农民对关系自己切身利益事务的决策和监督意识有了明显增强，这些也需要乡镇党委政府加快职能转型。
第三，从乡镇党委政府现有的职能看，必须加快转型才能真正担负起推动农村改革发展的历史重任。当下乡镇党委政府的职能与农村改革发展的新要求相距较远。一方面，由于乡镇党委政府职能处于计划经济体制下的行政管理职能尚未脱胎换骨、新的服务职能尚未确定的过渡期，从而影响了其功能的发挥，这既是乡镇干部在新形势下感到不知所措的主要原因，也是各地撤并乡镇的重要起因；另一方面，由于职能定位不准，导致权责不对等，即乡镇党委政府能够掌握和利用的资源十分有限，而担负的责任却越来越大，这既是乡镇的领导工作力不从心和心理压力增大的主要原因，也是乡镇党委政府在农民群众中威信下降的重要起因。
二、乡镇职能转变存在的问题
（一）乡镇政府职能转变仍未到位
乡镇政府应有的社会管理和公共服务职能依然偏弱，而发展经济的职能依然偏强。农民群众迫切希望乡镇政府做的事情，诸如政策引导、信息提供、技术培训、公益事业建设和社会化服务体系建设等，仍表现出不足；与此同时，大多数乡镇政府仍花大力气搞产业结构的调整、招商引资、跑项目等本不属于自己职能范围的事情。在现实中，我们看到，招商引资依然是乡镇政府工作的“重中之重”，仍作为加快发展、培植财源、增强实力的重要举措来抓，尤其是财政较困难的乡镇，招商引资的要求尤为迫切。因此、不少乡镇都安排一半或至少1/3的干部出去招商引资。
在村民自治事务上，乡镇政府也是加以干涉。在实际工作中，有的乡镇政府常常把村民委员会作为自己的直接下属组织随意安排行政任务，干涉村民自治范围内的事务，影响村民民主选举。一些地方乡镇政府甚至为了方便工作开展，直接指定村级领导人，对村民选举出的领导人不予承认，或不予交权，企图把村级民主决策、民主管理的权力收归乡镇政府。
（二）农村公共产品仍供给不足
农村义务教育发展滞后。据国务院发展研究中心调查，农村义务教育的投资比例中，中央政府只负担2%、省和地区负担11%、县和县级市负担9.8%、乡镇则负担了78.2%，县乡财政合计负担87%。税费改革后，乡镇义务教育的经费来源更加紧张，投人不足的问题更加严重。义务教育投人不足导致中小学校舍破旧，教学设施简陋，教师工资拖欠情况严重，教学质量低下，农村后备人才缺乏。农村的公共卫生发展滞后。农村公共卫生设施、医务人员、卫生防疫等相当缺乏，且多年来发展缓慢，有些地方甚至有所后退，新型合作医疗存在受益面窄、补偿水平低、群众结报手续复杂等缺陷。农村公共文化事业发展滞后。农村文化生活单调，乡镇政府组织或资助的公共性文化活动很少，缺少健康的文化、娱乐阵地，农民除了收看电视节目外，就是玩麻将、打扑克，以至于乡村赌博盛行。农村社会保障体系不完善。农村社会保障多数还停留在军烈属优抚和五保户供养等层面上，完善的社会保障体系尚未建立，而一旦上级转移支付不到位，那么以村级经济为依托、乡镇给予补助的农村社会保障体系随时都会处在“无药治病”、“无米养人”的窘境中。
（三）乡镇财政仍运作困难
对于乡镇债务，各地均采取了诸多具体措施，虽然“化”掉了一部分债务，但还有大部分的债务无法化解，同时很多债权已经成了无法收回的死账。尽管国家、省、市都制定了一系列化解债务的措施，如发展地方经济、清收债权、增加税收等等，但操作起来难度非常大。而随着近年来各项新工作任务的下达，乡镇的负债还有增加的趋势。如许多乡镇为发展地方经济需要修路，这里且不说跑修路项目的开支，单就拨下来的修路经费来说，上级只拨油面经费，路基上土、占地赔偿、林木赔偿都是乡镇的事。 三、乡镇政府职能存在问题的原因分析
（一）职能确定的法制体系不健全
造成这一问题的原因，除了乡镇政府职责自身调节以外，主要是关于基层政权乡镇政府的法制建设严重滞后，现有乡镇职能是1982年《宪法》规定的。这期间历经了改革开放三十年的时间，加之几次中央政府机构改革，特别是党的十六大、十七大提出统筹城乡发展以后，虽然乡镇政府机构进行合并改革和职能转换，但从依法治国理念上的法制国家角度讲，都需要国家法律的补充完善。目前全国还没有一部统一的《乡镇人民政府组织法》，由于法规不具体，致使乡镇政府的行政职能履行缺乏明确的法律规范，也不利于上级组织对其履职情况进行监督和制约。当前，乡镇人民代表大会作为农村基层的权力机关，还不能独立发挥一级权力机关的作用，“一年一会听报告、五年换届投投票”已是乡镇人大常委会主席团作用的写照，由于各种因素的影响，其职能的发挥及农村基层的民主建设还有较多问题。在抓好经济建设的同时，如果不注意抓好农村基层政权的民主法制建设，那就难以使广大农村走上民主与法制的轨道。
（二）机构改革政府职能转变不彻底
条块分离，各自为政是导致乡镇权力“空壳化”的根源。分析其原因，主要是机构改革简政放权不彻底，机构改革只减了乡政，没减市政、县政，对乡镇政府，上级政府的权力没有下放到位。乡镇做为基层政府，是中央政府职能在基层的体现，中央好政策最终还是靠乡镇落实，放权不到位是主要原因。二是部门利益做祟，行业不正之风还不同程度的存在。
（三）地方政府财政收入体制不合理
压力型的地方政府管理体制是乡镇债务形成的体制根源。这种现象主要产生于地方政府财力分配失衡，乡镇可用财力减少，入不敷出。一是过去脱离实际地搞了一些“普九”、农村公路等基础设施建设或“政绩工程”，乡镇政府由此背上沉重的工程欠款。二是上级的一些脱离实际的升级达标活动屡禁不止，乡镇又必须去做而举债。三是乡镇企业改制，留下了大量企业贷款或工人的集资款负债。四是1998年进行的“三金”清理整顿，各乡镇关闭了举办的农村合作基金会，原存入这些合作基金会的各种存款形成债务，由所在乡镇全部负债清偿，造成了乡镇政府债务成倍增长。五是由于资金紧缺，为了维持敬老院、学校正常运转，都采取了借款维持运转和进行各项建设，留下了一笔庞大的亟待偿还的债务。这种情况制约了城乡统筹发展和基层政府的活力焕发，使乡镇政府运转难、保稳定难，政府在群众中的可信度越来越低。农村税费改革后，虽然费改税，取消了“三提五统”，但乡镇政府承担的各项任务和公共服务未减反增，许多本来应该由上级政府支出的公共产品和服务购买都层层下派到乡镇，而乡镇一级政府又是最被动型的政府，有时不得不负债保稳定、保发展、保民生。这种现象很多，如农村卫生清理、植树绿化、征兵及民兵训练费等等，作为乡镇一级的地方政府，在没有或很少有转移支付的情况下，完成了任务，却增加了财政负担。
（四）人员素质低、服务差
直到目前，还有部分乡镇政府机构人员多，服务能力差。分析原因，一是乡镇政府历次改革后都没有跳出改革—膨胀—再改革—再膨胀的怪圈。因为乡镇政府的改革也确实应是渐进过程。二是乡镇政府改革的政策研究和配套改革不够，问题反映在乡镇，根源还是在上边。上级政府要求部门各个对口，乡镇政府的人员怎能减少？而且乡镇政府的管理幅度和整个国家行政管理层级也是问题。通盘研究国家行政资源配置就会更好地解决乡镇政府统筹城乡发展的地位作用问题。三是自上而下的干部任命。之所以服务政府和政府服务意识差，主要原因是各级干部任命上级说了算，对干部的“激励”来自“上头”，而不是基层的普通民众。因而，干部缺乏“公仆”意识，一些干部没有真正把群众放在心上。
参考文献：
[1] 盛清才.新时期乡镇政府职能转变的内容与路径选择[J].中州学刊，2007，（5）.
[2] 宋海风.欠发达地区乡镇职能转变的困境分析[J].理论导刊，2009，（9）.
[3] 肖文涛，黄保成.我国乡镇政府职能履行面临的问题及对策研究[J].中国行政管理，2006，（3）.
[4] 陈敏涵.关于中国乡镇政府职能转变的文献综述[J].技术与市场，2009，（8）.
（责任编辑：赵媛）