2020年以来，北京中关村、江苏、陕西、安徽等地陆续推出科技攻关“揭榜挂帅”制度。面对突破“卡脖子”瓶颈的迫切需求，越来越多的地区采用这种专门针对重点技术攻关的新制度，并探索出“揭榜挂帅”的多种模式。
　　今年3月发布的“十四五”规划和2035年远景目标纲要中指出：“改革重大科技项目立项和组织管理方式，给予科研单位和科研人员更多自主权，推行技术总师负责制，实行‘揭榜挂帅’、‘赛马’等制度，健全奖补结合的资金支持机制。”由此，“揭榜挂帅”正式从地方探索上升为国家层面的顶层设计。
　　从实践来看，“揭榜挂帅”究竟是一种什么样的制度？它有何优势和不足？

英雄不问出处

　　“揭榜挂帅”是一种新型科研组织模式，把需要攻关解决的科技难题，面向社会各界张榜公布，不唯职称、学历、荣誉、论文，谁有本事谁揭榜，英雄不问出处。
　　从各地探索来看，“揭榜挂帅”的实施主体呈现多样化，有多个单位联合张榜，也有某一国家部委机关、地方政府和企业等主体各自单独实施。不同主体考虑的重点难题各有侧重，国家层面突出战略性，地方层面强调区域创新特色，企业的“张榜”需求更为具体，切实解决企业经营管理中遇到的某一突出问题。
　　“揭榜挂帅”的核心是对“揭榜”人员没有强制性的身份要求，不搞论资排辈，不论出身资历，以打破条条框框的限制，强调谁有本事谁揭榜，谁能干就让谁干。但从不少地方对“揭榜”人员的标准和要求看，对“揭榜”人员仍然有比较高的身份要求，门槛性依然存在。
　　比如，有的地方明确要求揭榜单位应具备的一个基本条件是：牵头揭榜单位应为行业龙头骨干企业，主营业务与榜单研究内容所属领域一致，具备良好科研基础、研发能力和组织能力，能够提供成果转化所需的资金、项目建设用地。从一些地方公布的名单看，发现许多“揭榜”人员依然以院士、知名专家学者为主。
　　随着“揭榜挂帅”实施范围不断扩大，为保证制度执行的绩效，相应的实施规则也在逐步细化。比如，有的省份制定了暂行办法，提出建立覆盖需求征集、论证遴选、揭榜对接、评估评审、立项、执行、验收全过程的科研信用记录制度，由省科技厅或委托专业机构对项目承担单位和科研人员、评估评审专家、中介机构等参与主体进行信用管理。

　　对发榜项目资金拨付也进行了严格规定：资助经费根据项目实施情况分年度拨付，当年拨付40%，中期评估通过后第二年拨付30%，第三年再拨付30%。项目实施成效好且需持续研究的可以滚动支持资助;效果不好的，终止实施并按规定追回相关财政资金。
　　另外，一些地方探索“揭榜挂帅”的平行竞争模式，由专家组为每个揭榜项目初步筛定2—3个入围团队，每个入围团队获得10%的启动奖金，平行展开研发攻关，获胜者赢得项目剩余资金，通过制度创新使得“揭榜挂帅”制度更富有竞争性。
　　还有的地方，为降低风险，在全国率先试点推出了“揭榜险”。与保险公司合作推出新型险种“揭榜险”，约定因不可抗力导致“揭榜挂帅”项目失败的，由保险公司按照项目投入分别给予发榜人和揭榜人补偿，政府给予投保费用50%的支持。

科技创新是一种经济活动

　　社会各界之所以对“揭榜挂帅”怀有较高的期待，是希望新制度能突破一些制度限制，解决常规科技创新组织管理中存在的突出问题，激发科技人才内在动力和创造性，从而实现大范围的科技创新。
　　深层次来看，“揭榜挂帅”本质上把科技创新视为一种经济活动，其是否有效看“外部市场”检验。与之相反，常规科技创新组织管理把科技创新当作一种科研活动，是否有效主要靠“内部市场”评价。而“内部市场”本质上是不能为社会创造价值的，投入的再多，对社会来说也只是成本，不是产出。
　　常规科技创新组织管理存在四个方面的问题：一是组织管理的层级化。科技创新活动往往依托一个地区、一个行业、一个单位来开展，带有一定的封闭性。二是科技项目立项的“荣誉化”。倾向于有各种国家级、省部级荣誉帽子的高职务、高职称、高学历的人员，导致科技立项一定程度的排他性。三是科研成果评价的非市场化。唯论文倾向，不重视科技成果的市场化评价。四是科研人员评价的标准化。综合评价体系强调标准化和公平性，导致一些“偏科”科研人员难以符合晋升标准，难以获得相应的科技项目立项。
　　在这种情况下，一方面选出来的人难以解决实际的科技创新问题;另一方面实际有能力解决科技创新问题的人，依靠现有的评价标准选不出来。
　　科技创新目的在于为社会和市场提供有用的技术，而技术是否有价值，归根结底是看市场和社会是否接受，能不能为市场主体创造效益。这就需要打破既有组织的边界，建立新的科技人才评价激励机制。“揭榜挂帅”的关键是不拘一格降人才，真正做到英雄不问出处，以解决实际问题为评价标准，破除科技创新的唯论文、唯荣誉、唯职称、唯学历。
　　把科技创新视为一种经济活动，才可能既有效率又有效果。“揭榜挂帅”创造了一个科技要素市场，以精准连接科技創新的需求方——企业端和科技创新技术的供给方——人才端。需求方根据市场需求和痛点提供“榜单”，供给方提供技术和解决方案。
　　“揭榜挂帅”的初衷在于打破选人用人的体制边界，拓展选人用人的范围，最大程度发现人才、激励人才、用好人才，为科技创新人才的持续涌现提供制度支撑。正是基于把科技创新视为一种经济活动的理念创新，“揭榜挂帅”制度通过建设科技人才充分涌流的人才供给侧市场，破解常规科技创新体制组织管理的内在局限，建立以市场为评价导向、以企业为用人主体的科技创新体系，在全社会营造万众创新的良好氛围。

不是一揭了之、一挂就灵

　　“揭榜挂帅”的组织管理不是一揭了之、不能止于一挂就灵，用好这一制度需要注意把握“揭榜挂帅”的本质、边界和条件。
　　第一，注意新制度的适用边界。“揭榜挂帅”具有应用性、短期化、市场化的特点，适用重点主要是应用技术创新领域。对于基础性、长期性的基础理论创新，则不一定适用。不是所有科技创新领域都是一揭就灵、一挂就灵，也不可能用这一个制度解决所有的科技创新问题。
　　在一些基础理论研究周期比较长的科技领域，要建立长周期评价的科技人才激励机制和经费保障机制，构建面向未来的拔尖创新人才培养体系，为推动科技领域的原始创新源源不断地储备并输送优秀人才。
　　 第二，把握新制度的有效条件。“揭榜挂帅”的核心要义是英雄不问出处。因此，对“揭榜”人员应该是没有身份限制的，不论资质、不设门槛，关键是能够解决科技难题、唯求实效。这就要求“揭榜”人员不再局限于本单位、本地区、本系统，而是面向全国，甚至全球，真正做到汇聚天下英才。
　　大道至简。“揭榜挂帅”的有效性在于制度的简约，破除传统的繁文缛节和程序限制，“是骡子是马拉出来溜溜”，注重实践检验。比如，科技创新申报环节，如果仍使用常规的立项程序，要填写各种表格、提供各种证明，就可能打击科创人才的申报积极性。究竟能不能立项，看了关键材料，见了领军人物，往往就有了判断。“揭榜挂帅”的有效实施既需要决策主体的专业和市场判断力，还需要责任意识和担当精神。
　　第三，为“揭榜”人员提供必要条件。新制度既要减负，更要赋能。一方面，对“揭榜”人员特别是领军人物，“揭榜”后要真正让他们有职有权，遵循科技创新的规律，发挥领军人才的优势和长处。另一方面，让专业的人做专业的事，提供相应的条件，为“揭榜”人员提供条件保证。比如，发榜方可以建立首席联络员制度，专门对接和满足研发中需要的各种条件。
　　在实践中，有的发榜方不但负责遴选揭榜单位，还牵头组建创新联合体，形成一个有机的科技创新团队，并向揭榜单位提供必要的研发测试环境，把握项目研发方向和进度。针对科技项目研发成功的后续市场应用问题，明确揭榜单位研发的技術产品将直接进入发榜企业的供应链。对联合发榜的技术需求项目，通过“带量发榜”的方式，进一步扩大研发成果的市场预期和研发回报。
　　 （作者单位：中共中央党校（国家行政学院）党的建设教研部）