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摘 要 新时期国土空间规划“一张图”是规划信息化建设理论的重构，而由“数据融合”到“應用驱动”是其关键命题。本文结合浏阳地方实践，从“数据融合、机制标准、信息平台、应用驱动”四个方面重构国土空间规划“一张图”建构路径，初步探索其在项目策划生成、空间智能计算、成果质量检查、实施监督反馈等方面的具体应用，以期为其他市县级国土空间规划“一张图”推进提供浏阳经验。
关键词 数据融合;应用驱动;国土空间规划;一张图
中图分类号：P963 文献标志码：A
Exploration and Application of “One Map” Construction of Land-Space Planning in Liuyang
Zeng Yulong1， Zhou Jian2， Fu Yulai1
（1. Bureau of Natural Resources of Liuyang， Changsha Hunan 410300;
2. Changsha Urban Planning Information Service Center， Changsha Hunan 410000）
Abstract： “One Map” of new land-space planning was the reconstruction of planning informatization theory， and it was the key from “data fusion” to “application-driven”. Combining with the local practice in Liuyang， the theory of “One Map” construction in land-space planning and its realization path was explored from four aspects， including the data fusion， mechanism standards， information platform and application drive. The specific applications of “One Map” in project planning， intelligent spatial calculation， result quality inspection， implementation supervision and feedback preliminarily were also explored preliminarily. It can provide other cities with the experience for their further advancement in information construction of land-space planning.
Keywords： data fusion; application-driven; land-space planning; One Map
引言
新时期国土空间规划是全面推进生态文明体制建设、提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平的重大举措。《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出，国土空间规划是对国土空间的保护、开发、利用、修复做出的总体部署与统筹安排，是各类保护与开发活动的基本依据，并同步提出完善国土空间基础信息平台的要求。《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》《自然资源部信息化建设总体方案》等文件指出，国土空间规划“一张图”建设服务于国土空间规划编制、审批、实施和监督全流程，充分应用新一代信息技术使国土空间规划成为真正的智慧型规划。国土空间规划“一张图”对于支撑国土空间规划的全生命周期动态监管、智能分析和监测预警有着重要作用[1]，而如何做到“好用、管用、适用”仍是其当前关键议题[2]。
现有研究主要集中在国土空间规划数据库、一张底图构建、实施监督系统建设实践等方面。李满春等分析了国土空间规划“一张图”建设的技术难点，并提出其国土空间规划数据建设思路、管理方式及应用示例[3];韩青等以青岛为例，探索国土空间规划现状一张图的构建路径[4];崔海波等在数据治理转型背景下，以长沙为案例解析实施监督系统如何建的问题[5]。然而，当前国土空间规划“一张图”的建设与应用仍处于探索中，还面临诸多关键问题，如庞大的多源异构数据如何形成有效的融合路径，国土空间规划“一张图”如何有效应用驱动，多主体多类型的业务规则如何进行数字化重构等。目前更多关注的是“一张图”融合集成的实现路径，如何以应用来驱动数据价值是当下国土空间规划“一张图”建构面临的关键问题。需要特别指出的是，国土空间规划“一张图”并不是狭义的规划数据库，而是一种工作机制或者工作平台[6]，其永续价值在于应用驱动[7]。
2018年，浏阳市启动“多规合一”信息平台建设，以化解多源异构、标准不一等数据融合难题为重点，形成城乡规划管控“一张蓝图”，为解决规划内部打架、盘活土地存量等提供有效支撑[8， 9]。2020年，为响应国土空间规划改革提出的新要求，进一步提高规划管理水平和成果应用效率，浏阳市正式启动国土空间规划“一张图”研究工作，现已形成初步成果。本文结合浏阳市实践经验，以重构国土空间规划“一张图”建构路径，探索应对由“数据融合”到“应用驱动”的关键问题。希望浏阳市的实践能为其他市县级国土空间规划“一张图”的开展提供一定的借鉴。 1 国土空间规划“一张图”建构路径
新时期国土空间规划“一张图”建构，目的是建成国土空间规划的编制、实施、评价、监测及预警的全流程平台，以国土空间规划业务规则及信息化技术为核心驱动力，在合理的信息化顶层设计指引下，融合、集成不同的数据资源、业务环节及功能模块，使得国土空间规划的分析评价、成果审查、监测预警、实施管控等相关工作可以在信息平台上有效运行。因此，国土空间规划“一张图”是从数据到应用、从规范到机制、从标准到流程、从系统到平台多方面规划信息化建设理论重构的过程。
1.1 数据融合是“一张图”的核心
数据资源是国土空间规划“一张图”的基础，如何把多源异构、标准不一、覆盖面广、体系庞大的数据进行融合，形成“一张图”是其核心问题。本文提出“三步走”的策略应对数据融合问题，分别是定目录、聚数据、控质量，形成“一表、一库、一软件”。
第一步，定目录。全面梳理政策文件、标准规范提出的要求，构建包含现状数据、规划管控数据、管理数据及社会經济数据的数据资源目录一览表，为摸清家底和数据脉络提供依据。涉及的有关国土空间规划“一张图”数据资源目录，见图1。第二步，聚数据。通过数据接入、抽取、转换、聚合、增强等相关处理整合成数据库，由于该部分工作涉及重复性、计算量大等问题，需要应用数据集成技术及大数据技术，如可复用的数据处理模块、并行计算等。第三步，控质量。数据质量把控是数据融合的“最后一公里”，需要严格把关，由于当中涉及规则多且较为复杂，须应用成熟的信息化技术形成数据质量检查软件，减少人力投入过多导致的误差，实现标准化处理、人机交互质检及一键入库等，有效管控数据的质量问题。
1.2 机制标准是“一张图”的保障
国土空间规划“一张图”的建设涉及多主体、多类型、多尺度，为有效保障其建设与管理，应进行相对应的标准化、机制、制度建设，形成完善的后续管理支撑体系。“一张图”管理保障体系的核心要点，主要是数据汇交及更新、业务运行机制及技术操作标准，具体包括一个办法、一套机制及一本手册。
一个办法指“一张图”管理办法，主要解决多主体问题，明确各个主体在该项工作中的职责分工及相关事项的处理协调机制。一套机制主要针对数据汇交及更新、业务运行机制等问题制定。一是数据汇交要求，确定上下级之间（纵向）、部门之间（横向）数据汇交规则，保障数据能够有效汇交;二是数据动态维护更新机制，以“谁管理、谁负责”为原则，保障“一张图”的动态维护更新，让数据“活”起来（数据更新维护机制，见图2）;三是数据共享机制，实现数据在内、外部流动起来，让数据既能进得来，也能出得去;四是业务运行机制，已经建成的多规合一项目策划生成机制，明确项目策划生成流程及其责任，为规划“管”项目建立业务运行机制，后续还需建立规划评估机制、成果审查机制、监测预警机制等，为国土空间规划“一张图”真正实现“应用驱动”，奠定机制制度基础。一本手册主要指“一张图”的使用手册，具体包括一系列技术标准及工作规程，相关的技术标准主要以国家、省等层面的标准规范为依据，根据现实需要可进行适当补充。
1.3 信息平台是“一张图”支撑
国土空间规划“一张图”的载体是信息平台，依托信息化技术有效实现其储存、服务、管理及应用，为多系统数据应用、跨部门协同提供服务支撑，促进国土空间规划“一张图”向资产化、服务化管理发展。
总的来说，信息平台的建设需要把握好“三大关系”。一是系统与系统的关系，市本级国土空间规划“一张图”在横向上对接省、市级的国土空间基础信息平台或实施监督系统，实现数据的汇交及输入。在纵向上，对接工改系统、投资监管系统及自然资源业务系统等，实现多部门协同。二是系统内部之间的关系，主要依托国土空间基础信息平台建设实施监督系统，根据应用需求搭建功能模块，具体包括一张图、分析评价、成果审查、监测预警等;三是系统与用户之间的关系，为满足用户“快速、便捷”等需求，在技术、界面上进行优化，如应用微服务架构、B/S端、统一VI设计等。
1.4 应用驱动是“一张图”生命
国土空间规划“一张图”的构建目的就是提升数据价值，使数据得到充分应用。应用驱动，本质上是根据国土空间规划相关业务实际需求，构建信息平台的功能模块，真正实现国土空间规划“一张图”用起来、管起来，做到“好用、管用、适用”。
应用驱动的实现主要依托于功能需求分析。构建“规划—实施—监督—规划”的管控闭环，实现全流程动态监管、预警及智能反馈，概括来讲主要包括三个方面的功能需求。一是国土空间规划分析评价需求，主要针对国土空间规划前期编制过程中所遇到的资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价、风险识别评估等，实现路径主要依托相关模型算法在信息平台中快速计算，解决前期资料收集难、模型规则复杂等问题。二是成果审查与管理需求，梳理成果审查的规则，建立成果质检软件，对规划编制成果进行辅助审查，大大缩减人工审查的时间，提高审查效率。三是国土空间规划监测、评估、预警需求，国土空间规划实施效果如何，是政府重要考核指标，明确指标数据的来源及监测方式，建立预警机制有效反馈国土空间规划实施违规行为，提供智能化、实时化的规划监督。
2 浏阳国土空间规划“一张图”建构实践
2.1 总体模式
在国土空间规划“一张图”构建的理论认识基础上，结合现有信息化自然资源，从信息平台内外部关系上整体建立了浏阳市国土空间规划“一张图”总体框架。
在信息平台外部关系上，构建浏阳市国土空间基础信息平台，实现数据的统一管理、共享应用，以自然资源局一站式管理服务平台将电子政务、审批管理、一张图等多方面工作进行整合，从而为国土空间规划“一张图”构建提供数据、业务赋能。国土空间规划“一张图”实施监督系统外部关系，见图3。 在信息平台内部关系上，构建“4层次+2体系”的框架。4个层次从下至上依次为基础层、数据层、支撑层、应用层，其中应用层主要基于国土空间规划全业务流程搭建系统功能框架，数据层确定数据的资源目录、获取及管理要求，支撑层为信息平台提供数据服务、模型算法等服务，基础层是信息平台搭建所需的网络、硬件、平台及安全的相关资源。两个体系指的是标准规范体系及管理机制体系，主要包括数据建库标准、汇交要求、更新维护机制等。国土空间规划“一张图”实施监督系统内部框架，见图4。
2.2 建构原则
（1）整体设计、统筹建设。从信息技术应用布局和业务应用出发，将国土空间规划“一张图”作为一个系统整体统筹考虑，按照急用先行的原则，分步分阶段开展信息化工作。同时根据自然资源局管理的职责，坚持对数据的生产、加工、管理和服务“分兵把守”、各司其职，保证信息化的完整性、统一性和灵活性。
（2）立足基础、符合规范。充分利用前期“多规合一”工作已经建立的现状数据、管理数据、规划数据等数据资源成果，在此基础上，结合数据资源目录进一步补充完善。严格按照国家、地方和行業有关的标准和规范，对数据建设、系统构架、应用技术等各方面进行规范性审查。各种数据资源在制度保障下能够顺畅流动，与其他政府部门的应用系统能够进行数据共享，以形成一个开放的、可扩充的应用体系。
（3）需求牵引、突出应用。由上可知，需求分析是建设成败的关键。因此，以“需求指引，应用至上”的原则为指导，在需求调研与分析环节把好关，确保需求分析和前期工作扎实有效。在后期建设中，坚持需求牵引、突出应用原则，确保后续待建的信息平台能满足应用需求，使各项建设目标和具体建设内容能够真正落到实处，系统各个功能模块能够满足甚至高于应用需求。从而，保证国土空间规划“一张图”的延续性。
2.3 建设成果
（1）数据资源中心搭建
参考自然资源部、省厅数据资源目录，在对浏阳市自然资源局已有数据进行全盘摸底的基础上，结合数据管理应用需求，按照相关标准规范对浏阳市自然资源局现有业务数据、空间数据进行分类整理。对浏阳市原国土政务系统业务数据、原规划一站式平台业务数据以及自然资源档案管理系统业务数据，按照一站式管理服务平台建设要求，完成数据迁移。依据数据融合技术流程构建浏阳市国土空间数据资源中心，实现数据标准化管理，为系统、平台建设、应用提供数据基础。
数据资源中心以现状数据、规划数据、管理数据为核心，部门管控数据主要来源于“多规合一”一张蓝图工作，由市本级发改、环保、住建、交通、水利、农业等部门管理的国土空间基础数据构成，包括发改的项目计划、住建的给排水设施、燃气设施现状规划数据等。同时，鉴于数据保密要求，形成自然资源业务网数据目录、电子政务外网数据目录、移动互联网数据目录，为后续平台在不同网络环境运行奠定基础。国土空间规划“一张图”实施监督系统数据资源目录，见图5。
（2）机制标准体系研究
近两年来，浏阳结合政府机构改革调整、“多规合一”和国土空间规划制定等工作，围绕工作机制方法、用地类型划分、空间数据库建设等研究制定了相关的标准和规范，制定了规划“一张图”建设应遵循的基本规则。结合“多规合一”工作，《浏阳市“多规合一”编制与成果标准》规范了“多规合一”规划编制及现状校核工作，统一了“多规合一”的工作成果与数据格式;《浏阳市“两规”用地衔接标准》解决了城乡规划用地分类标准、土地利用现状分类标准与地类认定规范等在实际使用过程中的衔接问题，指导并规范了城乡规划与国土资源管理的衔接和融合;《“多规合一”空间数据库标准》明确了要素编码、数据结构等内容，规范了数据库核心内容。此外，结合分区规划的制定，《浏阳市国土空间基础信息平台数据共享交换规范》对国土空间基础信息数据共享交换的定义和术语，基本要求、内容组织与主要流程等，作出了明确规定。《浏阳市自然资源和规划空间数据资源更新与机制》明确了数据资源类型，规定了各类数据的更新方式及其更新流程;《国土空间基础数据质量检查细则》确定了国土空间基础数据库的质检内容、要求与规则等，通过自检、人机互检等方式进行质检，把控数据汇交成果质量。
（3）信息平台建设与应用
浏阳市遵循国土“一张图”总体框架的指引，分别在数据融合、机制标准、平台建设和业务应用等方面开展了部分实践，探索了国土空间规划“一张图”构建的实践路径。
2018年《浏阳市“多规合一”信息平台建设一期》及《浏阳市“多规合一”“一张蓝图”编制》等项目在三个方面探索国土空间规划“一张图”构建路径。在数据融合方面，探索格式不一、标准不一的各类规划底图构建，形成城乡规划管控“一张蓝图”。在应用服务方面，整合业务流程及模型算法，构建合规性检测、协同审批、两规差异分析、辅助三区三线等功能，为项目策划生成、跨部门协同及辅助规划编制提供应用支撑。在管理机制方面，构建了“一个管理规定，多个配套办法”机制体系，有效保障“多规合一”常态运行实施。浏阳市“多规合一”信息平台合规性监测功能，见图6。
2020年初，正式启动《浏阳市国土空间规划信息平台及自然资源一站式管理服务平台建设》项目，该项目是基于现有信息化成果基础上，全面落实中央、省市信息化建设要求，构建浏阳市自然资源一体化的信息化应用体系，具体包括国土空间基础信息平台、一站式管理平台及国土空间规划“一张图”实施监督系统等相关工作。国土空间规划“一张图”的构建借助项目实施，从分析评价、成果审查及实施监督三个方面，提出了一整套涵盖辅助规划编制、规划实施及反馈修正等的功能框架系统。该系统具有4个特征：①可溯源，对每个数据建立元数据索引，规划数据甚至能够查询版本、文本及图集，通过成果审查，溯源管理各个版本的规划编制版本及相关意见。②可计算，集成分析评价、监测预警、定期评估当中涉及的模型算法，实现系统空间智能计算及数据统计汇总。③可反馈，梳理业务流程，根据智能计算结果建立一套自反馈体系，可辅助管理者对于项目审批、规划修改等方面的决策。④可配置，国土空间规划体系正处于重构期，理论与业务会面临较多不确定性，系统在业务流程及模型算法等方面建立一套可配置的维护系统，让系统具备可延展性。国土空间规划“一张图”实施监督系统模型管理功能，见图7。 总体而言，一是构建多规合一的“一张蓝图”，依托“多规合一”信息平台，实现项目的快速合规性监测和跨部门联动审查，为后续审批提速奠定基础。二是建设国土空间规划“一张图”实施监督系统，针对国土空间规划工作中的分析评价、成果审查、监测预警等方面，引入指标模型算法，实现参数化评价、智能化审查、自动化反馈。
3 结语
国土空间规划“一张图”尚处于建设阶段，无论从理论上、还是技术上均存在许多实际难题，尤其是如何通过应用来驱动数据价值，而不仅仅是关注数据融合集成问题。因此，本文结合浏阳市实践经验，试图重构国土空间规划“一张图”建构路径，具体包括“数据融合、机制标准、信息平台、应用驱动”四个环节，进一步探索国土空间规划“一张图”建构模式，丰富“一张图”的理论与实践的内涵，深化“一张图”在项目策划生成、空间智能计算、成果质量检查、实施监督反馈等方面的实际业务应用，不仅符合国土空间规划转型和发展的现实需求，也为国土空间规划体系的完善和发展提供助力。
当下国土空间规划“一张图”更多的是关注国土空间总体规划层面的业务需求，随着国土空间规划体系改革深入推进，应结合国土空间详细规划、国土空间专项规划、业务数字化规则制定等工作，继续深化其应用驱动能力，比如详细规划“编制—审批—实施—监督”全过程闭环赋能、专项规划审查赋能等，进而实现符合国土空间规划工作全要求、全类型、全要素的动态更新、权威统一的浏阳市国土空间规划“一张图”，从而提升规划管理效能。
参考文献/References
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[2] 庄少勤，赵星烁，李晨源.国土空间规划的维度和温度[J].城市规划，2020，44（1）：9-13.
[3] 李满春，陈振杰，周琛，等.面向“一张图”的国土空间规划数据库研究[J].中国土地科学， 2020，34（5）：69-75.
[4] 韩青，孙中原，孙成苗，等.基于自然资源本底的国土空间规划现状一张图构建及应用：以青岛市为例[J].自然资源学报， 2019，34（10）：2150-2162.
[5] 崔海波，曾山山，陈光辉，等.“数据治理”的转型：长沙市“一张图”实施监督信息系统建设的实践探索[J].规划师， 2020，36（4）：78-84.
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[9] 曾玉龙，曾亦罗. 县级市多规合一信息平台设计与实现[J].中国建设信息化， 2018（19）：85-87.
关键词 数据融合;应用驱动;国土空间规划;一张图
中图分类号：P963 文献标志码：A
Exploration and Application of “One Map” Construction of Land-Space Planning in Liuyang
Zeng Yulong1， Zhou Jian2， Fu Yulai1
（1. Bureau of Natural Resources of Liuyang， Changsha Hunan 410300;
2. Changsha Urban Planning Information Service Center， Changsha Hunan 410000）
Abstract： “One Map” of new land-space planning was the reconstruction of planning informatization theory， and it was the key from “data fusion” to “application-driven”. Combining with the local practice in Liuyang， the theory of “One Map” construction in land-space planning and its realization path was explored from four aspects， including the data fusion， mechanism standards， information platform and application drive. The specific applications of “One Map” in project planning， intelligent spatial calculation， result quality inspection， implementation supervision and feedback preliminarily were also explored preliminarily. It can provide other cities with the experience for their further advancement in information construction of land-space planning.
Keywords： data fusion; application-driven; land-space planning; One Map
引言
新时期国土空间规划是全面推进生态文明体制建设、提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平的重大举措。《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出，国土空间规划是对国土空间的保护、开发、利用、修复做出的总体部署与统筹安排，是各类保护与开发活动的基本依据，并同步提出完善国土空间基础信息平台的要求。《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》《自然资源部信息化建设总体方案》等文件指出，国土空间规划“一张图”建设服务于国土空间规划编制、审批、实施和监督全流程，充分应用新一代信息技术使国土空间规划成为真正的智慧型规划。国土空间规划“一张图”对于支撑国土空间规划的全生命周期动态监管、智能分析和监测预警有着重要作用[1]，而如何做到“好用、管用、适用”仍是其当前关键议题[2]。
现有研究主要集中在国土空间规划数据库、一张底图构建、实施监督系统建设实践等方面。李满春等分析了国土空间规划“一张图”建设的技术难点，并提出其国土空间规划数据建设思路、管理方式及应用示例[3];韩青等以青岛为例，探索国土空间规划现状一张图的构建路径[4];崔海波等在数据治理转型背景下，以长沙为案例解析实施监督系统如何建的问题[5]。然而，当前国土空间规划“一张图”的建设与应用仍处于探索中，还面临诸多关键问题，如庞大的多源异构数据如何形成有效的融合路径，国土空间规划“一张图”如何有效应用驱动，多主体多类型的业务规则如何进行数字化重构等。目前更多关注的是“一张图”融合集成的实现路径，如何以应用来驱动数据价值是当下国土空间规划“一张图”建构面临的关键问题。需要特别指出的是，国土空间规划“一张图”并不是狭义的规划数据库，而是一种工作机制或者工作平台[6]，其永续价值在于应用驱动[7]。
2018年，浏阳市启动“多规合一”信息平台建设，以化解多源异构、标准不一等数据融合难题为重点，形成城乡规划管控“一张蓝图”，为解决规划内部打架、盘活土地存量等提供有效支撑[8， 9]。2020年，为响应国土空间规划改革提出的新要求，进一步提高规划管理水平和成果应用效率，浏阳市正式启动国土空间规划“一张图”研究工作，现已形成初步成果。本文结合浏阳市实践经验，以重构国土空间规划“一张图”建构路径，探索应对由“数据融合”到“应用驱动”的关键问题。希望浏阳市的实践能为其他市县级国土空间规划“一张图”的开展提供一定的借鉴。 1 国土空间规划“一张图”建构路径
新时期国土空间规划“一张图”建构，目的是建成国土空间规划的编制、实施、评价、监测及预警的全流程平台，以国土空间规划业务规则及信息化技术为核心驱动力，在合理的信息化顶层设计指引下，融合、集成不同的数据资源、业务环节及功能模块，使得国土空间规划的分析评价、成果审查、监测预警、实施管控等相关工作可以在信息平台上有效运行。因此，国土空间规划“一张图”是从数据到应用、从规范到机制、从标准到流程、从系统到平台多方面规划信息化建设理论重构的过程。
1.1 数据融合是“一张图”的核心
数据资源是国土空间规划“一张图”的基础，如何把多源异构、标准不一、覆盖面广、体系庞大的数据进行融合，形成“一张图”是其核心问题。本文提出“三步走”的策略应对数据融合问题，分别是定目录、聚数据、控质量，形成“一表、一库、一软件”。
第一步，定目录。全面梳理政策文件、标准规范提出的要求，构建包含现状数据、规划管控数据、管理数据及社会經济数据的数据资源目录一览表，为摸清家底和数据脉络提供依据。涉及的有关国土空间规划“一张图”数据资源目录，见图1。第二步，聚数据。通过数据接入、抽取、转换、聚合、增强等相关处理整合成数据库，由于该部分工作涉及重复性、计算量大等问题，需要应用数据集成技术及大数据技术，如可复用的数据处理模块、并行计算等。第三步，控质量。数据质量把控是数据融合的“最后一公里”，需要严格把关，由于当中涉及规则多且较为复杂，须应用成熟的信息化技术形成数据质量检查软件，减少人力投入过多导致的误差，实现标准化处理、人机交互质检及一键入库等，有效管控数据的质量问题。
1.2 机制标准是“一张图”的保障
国土空间规划“一张图”的建设涉及多主体、多类型、多尺度，为有效保障其建设与管理，应进行相对应的标准化、机制、制度建设，形成完善的后续管理支撑体系。“一张图”管理保障体系的核心要点，主要是数据汇交及更新、业务运行机制及技术操作标准，具体包括一个办法、一套机制及一本手册。
一个办法指“一张图”管理办法，主要解决多主体问题，明确各个主体在该项工作中的职责分工及相关事项的处理协调机制。一套机制主要针对数据汇交及更新、业务运行机制等问题制定。一是数据汇交要求，确定上下级之间（纵向）、部门之间（横向）数据汇交规则，保障数据能够有效汇交;二是数据动态维护更新机制，以“谁管理、谁负责”为原则，保障“一张图”的动态维护更新，让数据“活”起来（数据更新维护机制，见图2）;三是数据共享机制，实现数据在内、外部流动起来，让数据既能进得来，也能出得去;四是业务运行机制，已经建成的多规合一项目策划生成机制，明确项目策划生成流程及其责任，为规划“管”项目建立业务运行机制，后续还需建立规划评估机制、成果审查机制、监测预警机制等，为国土空间规划“一张图”真正实现“应用驱动”，奠定机制制度基础。一本手册主要指“一张图”的使用手册，具体包括一系列技术标准及工作规程，相关的技术标准主要以国家、省等层面的标准规范为依据，根据现实需要可进行适当补充。
1.3 信息平台是“一张图”支撑
国土空间规划“一张图”的载体是信息平台，依托信息化技术有效实现其储存、服务、管理及应用，为多系统数据应用、跨部门协同提供服务支撑，促进国土空间规划“一张图”向资产化、服务化管理发展。
总的来说，信息平台的建设需要把握好“三大关系”。一是系统与系统的关系，市本级国土空间规划“一张图”在横向上对接省、市级的国土空间基础信息平台或实施监督系统，实现数据的汇交及输入。在纵向上，对接工改系统、投资监管系统及自然资源业务系统等，实现多部门协同。二是系统内部之间的关系，主要依托国土空间基础信息平台建设实施监督系统，根据应用需求搭建功能模块，具体包括一张图、分析评价、成果审查、监测预警等;三是系统与用户之间的关系，为满足用户“快速、便捷”等需求，在技术、界面上进行优化，如应用微服务架构、B/S端、统一VI设计等。
1.4 应用驱动是“一张图”生命
国土空间规划“一张图”的构建目的就是提升数据价值，使数据得到充分应用。应用驱动，本质上是根据国土空间规划相关业务实际需求，构建信息平台的功能模块，真正实现国土空间规划“一张图”用起来、管起来，做到“好用、管用、适用”。
应用驱动的实现主要依托于功能需求分析。构建“规划—实施—监督—规划”的管控闭环，实现全流程动态监管、预警及智能反馈，概括来讲主要包括三个方面的功能需求。一是国土空间规划分析评价需求，主要针对国土空间规划前期编制过程中所遇到的资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价、风险识别评估等，实现路径主要依托相关模型算法在信息平台中快速计算，解决前期资料收集难、模型规则复杂等问题。二是成果审查与管理需求，梳理成果审查的规则，建立成果质检软件，对规划编制成果进行辅助审查，大大缩减人工审查的时间，提高审查效率。三是国土空间规划监测、评估、预警需求，国土空间规划实施效果如何，是政府重要考核指标，明确指标数据的来源及监测方式，建立预警机制有效反馈国土空间规划实施违规行为，提供智能化、实时化的规划监督。
2 浏阳国土空间规划“一张图”建构实践
2.1 总体模式
在国土空间规划“一张图”构建的理论认识基础上，结合现有信息化自然资源，从信息平台内外部关系上整体建立了浏阳市国土空间规划“一张图”总体框架。
在信息平台外部关系上，构建浏阳市国土空间基础信息平台，实现数据的统一管理、共享应用，以自然资源局一站式管理服务平台将电子政务、审批管理、一张图等多方面工作进行整合，从而为国土空间规划“一张图”构建提供数据、业务赋能。国土空间规划“一张图”实施监督系统外部关系，见图3。 在信息平台内部关系上，构建“4层次+2体系”的框架。4个层次从下至上依次为基础层、数据层、支撑层、应用层，其中应用层主要基于国土空间规划全业务流程搭建系统功能框架，数据层确定数据的资源目录、获取及管理要求，支撑层为信息平台提供数据服务、模型算法等服务，基础层是信息平台搭建所需的网络、硬件、平台及安全的相关资源。两个体系指的是标准规范体系及管理机制体系，主要包括数据建库标准、汇交要求、更新维护机制等。国土空间规划“一张图”实施监督系统内部框架，见图4。
2.2 建构原则
（1）整体设计、统筹建设。从信息技术应用布局和业务应用出发，将国土空间规划“一张图”作为一个系统整体统筹考虑，按照急用先行的原则，分步分阶段开展信息化工作。同时根据自然资源局管理的职责，坚持对数据的生产、加工、管理和服务“分兵把守”、各司其职，保证信息化的完整性、统一性和灵活性。
（2）立足基础、符合规范。充分利用前期“多规合一”工作已经建立的现状数据、管理数据、规划数据等数据资源成果，在此基础上，结合数据资源目录进一步补充完善。严格按照国家、地方和行業有关的标准和规范，对数据建设、系统构架、应用技术等各方面进行规范性审查。各种数据资源在制度保障下能够顺畅流动，与其他政府部门的应用系统能够进行数据共享，以形成一个开放的、可扩充的应用体系。
（3）需求牵引、突出应用。由上可知，需求分析是建设成败的关键。因此，以“需求指引，应用至上”的原则为指导，在需求调研与分析环节把好关，确保需求分析和前期工作扎实有效。在后期建设中，坚持需求牵引、突出应用原则，确保后续待建的信息平台能满足应用需求，使各项建设目标和具体建设内容能够真正落到实处，系统各个功能模块能够满足甚至高于应用需求。从而，保证国土空间规划“一张图”的延续性。
2.3 建设成果
（1）数据资源中心搭建
参考自然资源部、省厅数据资源目录，在对浏阳市自然资源局已有数据进行全盘摸底的基础上，结合数据管理应用需求，按照相关标准规范对浏阳市自然资源局现有业务数据、空间数据进行分类整理。对浏阳市原国土政务系统业务数据、原规划一站式平台业务数据以及自然资源档案管理系统业务数据，按照一站式管理服务平台建设要求，完成数据迁移。依据数据融合技术流程构建浏阳市国土空间数据资源中心，实现数据标准化管理，为系统、平台建设、应用提供数据基础。
数据资源中心以现状数据、规划数据、管理数据为核心，部门管控数据主要来源于“多规合一”一张蓝图工作，由市本级发改、环保、住建、交通、水利、农业等部门管理的国土空间基础数据构成，包括发改的项目计划、住建的给排水设施、燃气设施现状规划数据等。同时，鉴于数据保密要求，形成自然资源业务网数据目录、电子政务外网数据目录、移动互联网数据目录，为后续平台在不同网络环境运行奠定基础。国土空间规划“一张图”实施监督系统数据资源目录，见图5。
（2）机制标准体系研究
近两年来，浏阳结合政府机构改革调整、“多规合一”和国土空间规划制定等工作，围绕工作机制方法、用地类型划分、空间数据库建设等研究制定了相关的标准和规范，制定了规划“一张图”建设应遵循的基本规则。结合“多规合一”工作，《浏阳市“多规合一”编制与成果标准》规范了“多规合一”规划编制及现状校核工作，统一了“多规合一”的工作成果与数据格式;《浏阳市“两规”用地衔接标准》解决了城乡规划用地分类标准、土地利用现状分类标准与地类认定规范等在实际使用过程中的衔接问题，指导并规范了城乡规划与国土资源管理的衔接和融合;《“多规合一”空间数据库标准》明确了要素编码、数据结构等内容，规范了数据库核心内容。此外，结合分区规划的制定，《浏阳市国土空间基础信息平台数据共享交换规范》对国土空间基础信息数据共享交换的定义和术语，基本要求、内容组织与主要流程等，作出了明确规定。《浏阳市自然资源和规划空间数据资源更新与机制》明确了数据资源类型，规定了各类数据的更新方式及其更新流程;《国土空间基础数据质量检查细则》确定了国土空间基础数据库的质检内容、要求与规则等，通过自检、人机互检等方式进行质检，把控数据汇交成果质量。
（3）信息平台建设与应用
浏阳市遵循国土“一张图”总体框架的指引，分别在数据融合、机制标准、平台建设和业务应用等方面开展了部分实践，探索了国土空间规划“一张图”构建的实践路径。
2018年《浏阳市“多规合一”信息平台建设一期》及《浏阳市“多规合一”“一张蓝图”编制》等项目在三个方面探索国土空间规划“一张图”构建路径。在数据融合方面，探索格式不一、标准不一的各类规划底图构建，形成城乡规划管控“一张蓝图”。在应用服务方面，整合业务流程及模型算法，构建合规性检测、协同审批、两规差异分析、辅助三区三线等功能，为项目策划生成、跨部门协同及辅助规划编制提供应用支撑。在管理机制方面，构建了“一个管理规定，多个配套办法”机制体系，有效保障“多规合一”常态运行实施。浏阳市“多规合一”信息平台合规性监测功能，见图6。
2020年初，正式启动《浏阳市国土空间规划信息平台及自然资源一站式管理服务平台建设》项目，该项目是基于现有信息化成果基础上，全面落实中央、省市信息化建设要求，构建浏阳市自然资源一体化的信息化应用体系，具体包括国土空间基础信息平台、一站式管理平台及国土空间规划“一张图”实施监督系统等相关工作。国土空间规划“一张图”的构建借助项目实施，从分析评价、成果审查及实施监督三个方面，提出了一整套涵盖辅助规划编制、规划实施及反馈修正等的功能框架系统。该系统具有4个特征：①可溯源，对每个数据建立元数据索引，规划数据甚至能够查询版本、文本及图集，通过成果审查，溯源管理各个版本的规划编制版本及相关意见。②可计算，集成分析评价、监测预警、定期评估当中涉及的模型算法，实现系统空间智能计算及数据统计汇总。③可反馈，梳理业务流程，根据智能计算结果建立一套自反馈体系，可辅助管理者对于项目审批、规划修改等方面的决策。④可配置，国土空间规划体系正处于重构期，理论与业务会面临较多不确定性，系统在业务流程及模型算法等方面建立一套可配置的维护系统，让系统具备可延展性。国土空间规划“一张图”实施监督系统模型管理功能，见图7。 总体而言，一是构建多规合一的“一张蓝图”，依托“多规合一”信息平台，实现项目的快速合规性监测和跨部门联动审查，为后续审批提速奠定基础。二是建设国土空间规划“一张图”实施监督系统，针对国土空间规划工作中的分析评价、成果审查、监测预警等方面，引入指标模型算法，实现参数化评价、智能化审查、自动化反馈。
3 结语
国土空间规划“一张图”尚处于建设阶段，无论从理论上、还是技术上均存在许多实际难题，尤其是如何通过应用来驱动数据价值，而不仅仅是关注数据融合集成问题。因此，本文结合浏阳市实践经验，试图重构国土空间规划“一张图”建构路径，具体包括“数据融合、机制标准、信息平台、应用驱动”四个环节，进一步探索国土空间规划“一张图”建构模式，丰富“一张图”的理论与实践的内涵，深化“一张图”在项目策划生成、空间智能计算、成果质量检查、实施监督反馈等方面的实际业务应用，不仅符合国土空间规划转型和发展的现实需求，也为国土空间规划体系的完善和发展提供助力。
当下国土空间规划“一张图”更多的是关注国土空间总体规划层面的业务需求，随着国土空间规划体系改革深入推进，应结合国土空间详细规划、国土空间专项规划、业务数字化规则制定等工作，继续深化其应用驱动能力，比如详细规划“编制—审批—实施—监督”全过程闭环赋能、专项规划审查赋能等，进而实现符合国土空间规划工作全要求、全类型、全要素的动态更新、权威统一的浏阳市国土空间规划“一张图”，从而提升规划管理效能。
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