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[摘要]山东省是地处中国东部沿海的农业大省，具有发展外向型农业的区位优势。加入WTO对山东农业带来了新的机遇与挑战。山东农业能否适应国内外市场形势发展的需要、抓住机遇、应对挑战，除了通过深化改革不断促进产业升级外，政府有关农业公共政策的调整与完善也是至关重要的。山东省要根据形势发展的需要，有针对性地调整与完善农业相关的政府公共政策，进入国际市场，参与国际竞争。
[关键词]山东农业；公共政策；调整分析
[中图分类号]F061.5 [文献标识码]A [文章编号]1673-5595(2007)06-0014－(06)
山东省是地处中国东部沿海的农业大省，具有发展外向型农业的区位优势，加入WTO对山东农业带来了新的机遇与挑战。这种机遇在于山东的区位优势和资源优势有利于山农副产品更多地参与和打入国际市场，参与国际竞争。挑战在于山东的区位优势，同时也为国外的农产品进入山东市场提供了空间和有利条件。山东农业能否适应国内外市场形势发展的需要，除了通过深化改革不断促进产业升级外，政府有关农业公共政策的调整与完善是至关重要的。该课题主要从山东的实际出发，尽可能的从理论与实证的结合上，就山东省人世后如何根据形势发展的需要，有针对性地对农业及相关的政府公共政策的调整提出一些思路与对策。
一、农业公共政策的理论分析
(一)概念的界定
公共政策，是政府为保证国家安全与社会稳定，保护与扶持公共事业与公共利益的需要与发展所采取的政府行为规则。在完善的市场经济国家，公共政策已成为政府调节市场经济必不可少的最基本的政策工具。追求稳健、高质量的公共政策也成为人们关注的中心。因为公共政策的质量对于一个国家公共利益的实现具有极大的影响。高质量的公共政策，可以减少人与人之间的冲突，促使人们积极地行动与合作；又能较好地实现有限资源的合理配置，提高配置效率，实现社会福利的最大化。设计高质量公共政策的因素是多方面的，其中合理的制度安排是实现恰当的公共政策的关键要素。制度是政策的基础，而政策又能为新一轮的制度创新提供动力，二者互相适应，互相交融，互为体现，共同促进市场经济和社会事业的发展。
(二)农业公共政策的理论分析
构建WTO框架下的现代农业公共政策是一项庞大而系统的工程，它不仅包括适应市场经济发展需要的公共政策内容的确定，同时也包括农业产业领域内众多具体的操作问题，甚至还涉及到集体选择及至立宪层面的制度构建。例如，农村土地产权归属问题；农村劳动力权利保障问题；农业公共品的供给问题等。这些均涉及到了宪政层面，要求有相应法律的完善和司法的公正。又如，随着农村市场化进程的加快，乡镇企业异军突起，为国民经济的腾飞立下了汗马功劳，一些乡镇龙头企业更是带动了整个地区产业结构的优化，形成了各具特色的产业集群，加速了农村的城市化进程。但是，由于地方政府行为的“越位”和“缺位”，使这些集体组织的所有制问题也凸现出来。再如，农村的公共产品供给中，一方面存在供给过剩现象，如超标广场、马路、桥梁等，另一方面某些必需公共品供给却严重不足，如医疗卫生、贫困救济、公共安全、环境污染治理等，而这些又涉及到乡镇财政收支结构的合理安排。因此，构建农业公共政策，需要从各个方面人手，深入扎实地解决各种现实问题，并从理论上为实践提供科学的指导。
现代产权理论、混合经济理论以及公共产品理论都是现阶段建立与完善市场经济条件下制定农业公共政策的理论基础。它们涉及建立一种新的制度安排，每一种新制度安排中所采用的规则又是各不相同的，但它们之间又存在相互交叉和融合。例如，上面所列举的三类农业公共政策问题，第一类和第二类可用现代产权理论也可用混合经济理论加以指导。第三类问题符合公共产品理论，但是其中一些制度安排又涉及到产权问题。反之，制度的安排和政策的构建又属于公共产品的范畴。
公共产品理论是农业公共政策制定与调整的重要理论依据。
公共产品相对于私人产品而言，是具有非竞争性和非排他性的社会产品。农村公共产品，是指在农村地域范畴内用于满足农村公共需要、私人不愿提供、具有非排他性和非竞争性的产品和服务。大致包括农村的环境保护、义务教育、公共安全、公共卫生、公共交通、通信等。由于农村公共产品在消费过程中，效用具有较强的外溢性，农民或农村集体无力或不愿投资；但农业生产又对农村公共产品具有强烈的依赖性。因此政府应采取有效的措施对农村公共产品的提供给予有效的保护与支持。但是，现实中中国农村的许多公共产品，在很大程度上是由农民付费来提供的。这不仅加重了农民的负担，而实际上是政府把本来应承担的职责推给了农民。由于缺乏必要的财政支持，一些乡镇政府不得不依靠制度外的财政收入来解决农村公共产品供求关系严重紧张的矛盾。而制度外财政收入的确定和征收带有很大的随意性，容易出现乱摊派以及腐败现象。从这一意义上讲，农村“三乱”现象与农民负担过重的根本原因在于没有建立与社会主义市场经济相适应的农村公共产品供给机制，而这一机制的建立与完善对山东农业加强与国际市场接轨是密切相关的。所以，山东应不断调整政府公共支出政策，优化支出结构，加大公共财政对有利于农业市场化改革的农村公共品供给投入的力度，改变农业经营条件，提高农业的产业化、市场化水平，推动农村的可持续发展，为减轻农民负担，增强山东农业的国际竞争力提供坚实的经济基础。
实行以提供农业公共产品为中心的政策模式，是建立适应市场经济发展需要的公共财政的重要组成部分，是政府转变职能，调整农业公共政策的目标与方向。作为现代农业公共政策重要组成部分的农村公共品供给政策的变革，必将面临着制度环境、供给方式、供给对象、供给主体等的重大转变，同时也关系到中国农业能否与国际接轨的问题。因此，这一问题，将会在中国引起理论与实践上的又一次新的探讨与发展。
加入WTO后山东省农业公共政策调整，主要是以上述理论依据提出来的。
二、土地政策的调整
保持必不可少的耕地总量，是发展农业的最基础的条件。耕地的大量减少，就会使中国农业减少发展牛产的基础条件，导致国内省内农产品市场有效供给不足，为外国农产品的大量进入中国提供了市场空间，就会减弱山东省农业在加入WTO后的国际市场的竞争力。所以土地政策与中国加入WTO后农业生产的发展关系极为密切。
在建立与完善市场经济条件下，土地政策是事关农业发展的最基本的公共政策。中国实行的是土地国有制模式，国家土地政策的公共性在于保证广大农民都享有使用和经营土地的合法权利。土地是社会得以生存的基本公共品，特别是农业用地更是广大农民生存的命根子。保证土地使用权的共享，充分发挥 土地使用效率，提高土地的经济效益、社会效益、市场效益是国家有关土地公共政策的基本指导原则。
现行的农村土地政策是在土地公有制的前提下，以明晰土地使用权为中心的土地承包式的经营政策。其基本出发点是稳定和完善以农民家庭承包制为主要形式的经营自主权。在加入WTO中国农产品参入国际竞争的新形势下，进一步从公共政策上稳定农民对土地的预期，调动广大农民的生产积极性，意义非常重大。
(一)从政策上长期稳定农民的土地使用权
实践证明，土地使用期的长短是影响农民投资积极性的一个重要因素。因此，世界各国一般都把延长土地租期作为完善农村土地制度的一项重要的公共政策。为此，中国也作出了农村土地承包期30年不变的规定。虽然如此，由于各种因素的影响，山东省土地不合理流失的情况还是时有发生的，为此，进一步强化土地承包权是山东土地政策调整的重要内容。对此，主要是应采取一些强有力的措施保证中央保护土地特别是耕地政策的落实。决不能以所谓地权公有的名义，损害农民对土地的承包权与合法经营权。不允许以所谓农业经济结构调整的名义，随意取消承包合同，滥占耕地或非法审批土地，更不能把农民承包已见效益的土地荒山，随意收归集体所有，损害农民的合法权益。
土地使用权是土地产权关系的重要组成部分。从政策上调整土地使用权的主要内容包括：(1)生产经营决策权。只要农户在法律和承包合同范围内使用土地并履行生产义务和责任，无论是国家机关还是其他任何组织和个人都不得随意干预农户的生产经营活动，除了向农民传达国家的产业政策和信息引导外，不得随意强制农民种什么，不种什么。(2)开发权。农户在租用期内有权优化土地配置，提高土地的产出效率，但无权自行将农用土地转化为非农用地。(3)收益权。农户在承包期内，除依法上缴国家税收和约定的承包金外，其余所有收益由农民自行支配。承包合同变更时，农户对其在使用土地期间因投入劳动和资本而增值了的土地价值应得到合理的补偿。(4)转让权。农民可以转让土地使用权，获得一定报酬。(5)租赁权。农民可以把土地使用权当财产进行租赁。(6)抵押权。农户可以以土地使用权作抵押，来获得有关贷款等。从政策上维护农民对土地的长期使用权，是市场经济条件下农业公共政策调整的一项重要内容。
(二)强化耕地的保护政策
山东省人口多，耕地少，人地矛盾比较突出。目前，山东省人均耕地列全国第19位。其中3个市和37个县(市、区)人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8的警戒线。“十五”期间至20t0年是山东省经济建设快速发展的关键时期，也是工业化和城镇化快速发展的时期，对土地的需求会更大，如不切实加强耕地保护，耕地形势将更加严峻。耕地的大量流失不仅不利于农业的产业化与市场化建设，也严重影响农业的规模经营与农业的国际竞争力。如何从政策上既能保证必不可少的发展工业和城镇化用地，又能有效地防止现有耕地的大量流失，就要把土地管理的重点由增量建设用地转向存量建设用地的挖潜，土地供应由需求决定供给转向供给制约、引导需求，土地利用方式由粗放型向集约型转变，以实现土地资源的优化配置与合理使用。目前山东省根据中央的指示精神，结合山东的实际已开始实行严格的耕地保护政策，规定了严格的土地总量调控目标，即耕地的保护底线不得低于8000万亩的量化指标，并以此作为考核各级地方政府政绩的目标责任制的内容之一，这是非常必要和非常正确的。
除了实行政府指令性的耕地总量调控的政策以外，在当前耕地严重不足的情况下，政府还应采取各种政策措施，整合土地资源，扩大耕地面积。对盲目扩张的非农业用地项目，以及违规、违纪、违法占用耕地兴建低效益的重复建设企业，应采取严格的治理整顿措施，退还占有的耕地。对一些城市的老工业区因资源枯竭而闲置的土洼地，由政府筹资进行立项整治复垦，这方面枣庄市具有很好的经验，值得推广。此外，临沂市由政府筹资立项发动农民开发孟良崮荒山的经验，东营市以各种优惠政策和创新机制改造海滩盐碱地的经验，都是很有说服力的典型经验。中国目前人均占有耕地仅为0.8亩，低于国际警戒线，这与人均土地占有量高而又开发能力强的发达国家相比，有明显的差距。因此，尽最大努力，从公共政策上防止耕地流失，扩大耕地面积，不仅对发展中国的现代化农业是重要的，而且对提高人世后中国农产品的国际竞争力也是十分必要的。
三、从公共政策上减轻农民负担，巩固税费改革的成果
国家已明确规定，2006年全部取消农业税。取消农业税后，农民的负担会有所减轻，但乡镇财政的收入会受到一些影响，这是肯定的。现在的问题是，应积极采取各种措施，巩固已有的税改成果，切实解决好取消农业税后所出现的新的矛盾与问题。
取消农业税后，政府公共政策调整的主要内容是，在农民方面，应继续贯彻多予少取的政策，为加快农业产业化的进程，发展农产品的深加工和农业的高科技、高附加值的产品提供政策保证。这样既有利于增加农民收入，也有利于充实乡镇的财政收入。同时应加大各项农业补贴，包括种粮、油、生猪补贴，化肥、农药补贴，农机补贴等。同时应控制农资的价格，加强农用物资的监管，严厉查处、打击农用物资的假冒伪劣，保护农民的合法权益不受侵犯。同时应贯彻落实好国家有关农村的中小学义务教育和农村的合作医疗制度改革等各项政策，解除农民的后顾之忧。在农民负担明显减轻的基础上，为了保证税费改革后基层政权的正常运转，应加大困难县、乡的转移支付，使农村基层政权组织有人管事、有钱办事、照章理事，做到“规范收费、公开透明、民主监督、责任追究”，并逐步建立起完善的农民负担监督机制，实现农村改革与发展的双丰收。
(一)从财税、金融政策上大力扶持农业的信息化建设
从国际上看，西方国家的农业信息化已经十分发达，美国的农业信息化强度已经高于工业的81.6％：在德国17万全业农户中有7.5万农户使用了计算机，有5.5万农户使用互联网；日本早在1994年底就已开发农业网络400多个，计算机在农业生产部门的普及率已达93％。这与他们从公共政策上大力推进信息化建设有很大关系。而山东省目前应用现代化科学技术和设备的农场、养殖场极少，农业大型机械的应用率偏低，机械化作业面积不到1/3。远远低于发达国家的水平。
为了推进山东农业现代化的发展目标，政府应从财税、金融政策E加大农村公共基础设施投入的力度，大力扶植农村的信息化建设，建立农村信息化网络，由政府出资组建专业化的农产品市场供求信息研究和预测机构，及时、准确地提供国内外和省内外主要农产品生产、需求和市场交易信息。预测未来国内外主要农产品的生产、需求和消费的变化趋势，为政 府宏观指导和企业、农户经营决策提供信息服务。
(二)扶持和规范农村富余劳动力转移
与发达国家相比，山东农业同全国一样，由于长期受计划经济的影响，产业化信息化的水平低，增长方式落后，呈劳动密集型、粗放型，从而使经营的成本高，许多产品在产量、质量和价格等方面不具有竞争优势。改革开放以来，由于农业生产力的提高，山东农业在结构调整中，也出现劳动力富余的情况，这说明山东农业经营成本在降低，这有利于提高农业的国际竞争力。但如果农村富余劳动力的转移盲目性很大，造成人力资源的浪费，同样会增加社会的负担，不利于农业的发展。所以从公共政策上搞好农村富余劳动力的转移，对提高山东农业的国际竞争力是密切相关的。
农村剩余劳动力的转移，是经济结构调整和促进农业产业化、市场化发展的必然趋势。这对改善农村劳动力的使用效率，促进人力资源的优化配置，增加农民收入和农村经济的发展有很大的促进作用。但是，如果农村剩余劳动力转移速度过快，规模过高，造成转移的盲目性过大，不仅不利于农业和农村经济的发展，反而会给城市经济发展带来巨大的压力。因此，农村剩余劳动力的转移必须要根据市场经济发展的需要有针对性、有步骤地进行，这就需要有政府政策性的规范、扶持与引导。近年来山东省同全国一样，农村劳动力转移呈较大幅度增长趋势，劳动力的转移虽然市场机制可以起到一定的推动和引导作用。但只是一种自发的调节和引导作用，会经常出现信息不对称和市场失灵的地方，所以为了保证农村劳动力转移的健康发展，政府应根据实际情况，不断地调整相关政策。
(三)推进城市化进程，加快小城镇建设
加快城镇化进程将成为今后农村剩余劳动力的优化配置，提升农业产业化水平的重要途径。而实施这一新的发展战略，关键是引导乡镇企业与发展小城镇建设相结合。小城镇接近农村，乡镇企业集中在小城镇，农民就近转入小城镇就业，既有利于保持原有的土地经营关系，又可降低农村剩余劳动力转移成本和就业风险。小城镇建设要从实际和长远需要出发，以科学的发展观为指导，合理规划，统筹安排，减小盲目性。根据山东省的城市化目标，到2010年农村将向城镇转移人口2000万人，农村人口城镇化水平将.达到45％以上。为实现此目标，应在强化县域经济的同时，实行城乡配套，统筹规划，逐步推进城镇化建设的进程。
(四)加强农村劳动力培训，提高劳动力素质
农村劳动力素质不高，不能适应加入WTO后山东农业经济结构的战略调整及发展现代化农业的需要。这对提高山东农产品的国际竞争力影响是很大的。因此，下大力气解决目前农村劳动力转移中存在的亦工亦农的不稳定状态，不断加强农村劳动力培训，引导农村劳动力进行稳定的职业化转移，是目前一项十分紧迫的任务。在这方面，政府应从政策上加大资金投入的力度，切实落实九年义务教育，加大农村初高中学历教育的比重，提高农村后备劳动力资源的素质和就业年龄；与此同时，还应针对就业的需要，大力兴办各类成人教育、职业教育，以增强农村劳动力的适应能力，拓宽其就业空间。
四、从贯彻落实农业的公共政策上进一步体现政府职能的转变，树立服务型政府的良好形象
农村与农业工作中，政府职能的进一步转变.虽然不是直接的公共政策调整问题，但它与新形势下农业公共政策调整与落实关系极大。农业公共政策的调整是通过政府职能的转变体现出来的。如进一步改革农村公共品供给的筹资体制，进行农村合作医疗制度改革，完善农村的最低生活保障，切实保障农民在土地承包等各方面的合法权益，搞好农村的生态及环境保护等，都是需进一步解决的问题。没有政府职能的进一步转变是不可能得到认真的调整与贯彻落实的。政府职能转变得越彻底，公共政策调整就越有保证，农民对发展现代农业投资的积极性就越高。
WTO规则要求山东农业必须以完全市场化的姿态参与国际市场竞争，各国政府都在以市场为导向和国际公认的规则处理国际间的内外进出口贸易。中国加入WTO之后，政府部门要进一步转变职能，把过去那种体现政府直接参与农业各方面经营管理的政策，彻底转化到适应市场经济发展需要，有利于农业发展的公共事业和公共保障政策上来。把过去对农业的指令性的直接调控进一步全面转化为间接调控。政府行为的政策效益主要体现在为农业的市场化、信息化和法制化的服务上。这就要求政府的各个职能部门必须转变以往的经营理念和管理作风，认真贯彻落实好政府有关农业发展的各项公共政策，巩固和加强农民的经营自主权，着力解决因市场失灵农民所面临的各种困难与问题，为农业的发展创造良好的外部环境。
国际经验表明，市场经济越发达，政府对农业的宏观调控也越重要。在实践过程中，政府要逐步建立起适应市场经济发展需要的宏观调控政策体系。政府除了弥补市场配置功能的缺陷外，还应该强调政策的公共性，通过财政支农来弥补市场机制所不能涉足的领域。如重点关注农业新技术的开发试验，农业科技研究及推广，加强对农民的基础教育和技术培训；尽可能地通过高科技和信息技术在农业上的应用推动农业产业的全面升级。
五、建立和完善保护与鼓励农业发展的公共政策体系
农业公共政策体系是指鼓励和保护农业发展的一系列的涉及到农业、农村和农民的公共利益与公共需要的政策保障体系。它包括公共基础设施、基本医疗保健、基本社会保障、资源与环境保护等；后者包括制定法律法规、维护市场公平竞争等。其目的在于一方面弥补市场失灵的缺陷，另一方面也在于弥补政府职能在转变过程中所出现的政府政策的缺位。在深化农村经济体制改革的过程中，进一步建立与完善保护与鼓励农业发展的公共政策体系，对加快山东农业市场化、国际化、现代化建设的步伐，意义十分重大，是山东农业公共政策调整的重要内容。
为了适应加入WTO后山东农村市场经济发展的需要，推进政府职能转变，在前一个时期，山东省在农村公共政策的建设方面有很大的进展，取得了显著成效。但发展还不够平衡，特别是一些经济欠发达地区.由于种种因素的影响，公共政策在贯彻落实中的到位率不是很高；有些发达地区，往往只限于某些公共政策贯彻落实得比较认真扎实，但离真正从体系上加强公共政策与制度的建设的要求还有一些差距。这使山东省公共政策体系的正面效应不能充分发挥出来，既影响山东农业生产力的发展，也影响山东农产品的国际竞争力。
在今后的政策调整中，山东省应根据不同地区农村经济的发展情况，着力打造农村公共政策体系的建立与健全，尽可能地较为全面地落实政府的各项有利于保护与扶持农村经济发展的公共政策。
调整的基本思路：一是要随着经济的发展和财政收入的增长，加大政府对农村公共品资金投入的力度。二是要加大困难地区公共品供给的资金转移支 付的力度。这些地区一方面经济较落后，政府资金缺乏；另一方面农民收入低，无力保证公共事业的发展，在资源开发与利用方面，需要省政府较多的支持与帮助。三是要从政策上扶持农村公共品供给体制的改革，协调好农村公共品供给多元投资结构的建立与发展。
根据国际经验，在市场经济发达国家，政府的职能主要是提供公共品和公共服务。所以，政府对于农业产业一体化经营的支持，应大多体现在信贷政策、财政政策、合作社立法、反垄断立法等方面。一是进一步从指导思想与公共政策上保护和促进粮食及各类农副产品的市场化产销，把市场调节为主同国家的宏观调控紧密结合起来，建立主要农产品价格储备调节体系、储备预警监督和反馈系统。二是建立粮棉油等重要消费品的价格补贴机制。在改进农业补贴政策的过程中，改价格支持政策为直接支持农民收入政策，以帮助农民克服市场经营风险与自然风险；在补贴政策工具的创新上，以资金直接到位至补贴对象的直补代替传统补贴方式，提高大宗农产品的补贴率。改变以往单一的补贴方式，实现多元化农业补贴，切实解决补贴资金来源和落实不到位的问题。
在政策实施过程中，要提高政府公共政策的透明度与公共性。政府对农业的公共政策虽然不是直接针对农业的经营过程发挥作用，但它通过对有关农业公共事业的投入和保障，可以有力地推进农业的产业化、市场化与信息化的发展进程。取消农业税及实行有利于农业的财政优惠政策，可以降低农产品的经营成本，调动农民的生产积极性，提高农产品国际竞争的价格优势；农村公共品供给政策的调整与完善，交通运输、农村电网改造、信息网络设施建设，农村生态环境保护，有利于改善农产品经营的外部条件，提高效率与效益，使广大农民有能力根据国内外市场发展变化的需要，调整产品结构，增强国际竞争力。在政府政策的支持下，农村医疗卫生保健制度的建立与完善、农村社会最低生活保障制度覆盖面的进一步扩大、贫困人口的救助和农村富余劳动力的有效转移、农村中小学义务教育投资力度的加大等公共政策的调整、贯彻与落实，对解除农民的后顾之忧，减轻农民的负担，提高农业劳动力的整体素质，调动农民对农业生产及投资的积极性与创造性，加强山东农业与国际接轨的步伐都有重大的积极作用。
总之，加入WTO一方面为山东农业提供了更为广阔的市场空间和发展前景；另一方面，也对山东农业为国际市场提供有效供给的水平提出了更高的要求。在这种新的历史条件下，随着政府职能的转变和国家公共政策的调整，山东农业已具有了一定的按市场经济规则参与国际竞争的实力和能力。但与发达国家的农业相比，无论生产力发展水平还是在市场化的程度上，都还存在不小差距。在加入WTO后，山东省的区位优势，既给山东农业带来发展机遇，同时也使山东农业在应对国际竞争中处于首当其冲的地位。面对风云多变的国际市场竞争的挑战，山东省不仅需要进一步按科学的发展观加快自身各个方面改革的步伐，同时也特别需要政府公共政策的支持与帮助。如果说前一段公共政策的改革与调整还主要限于突破性的改革与调整，那么人世后的改革与调整，则应重点放在如何适应国际化改革的政策与调整上。其主要包括：指令性的土地总量调控与保护政策；鼓励以各种机制及各种方式开发与扩大耕地面积的土地政策；使农民减负增收的税费改革政策；鼓励农业的产业化改革，发展一体化与多功能经营的改革政策；进一步改善和优化农村公共品供给政策；合理配置农业的人力资源、促进农村富余劳动力转移的政策；转变政府职能，树立服务型政府的良好形象，为农业的健康发展保驾护航的政策。这些公共政策的大幅度调整，无疑会有效地加快山东农业改革与发展的步伐，缩小与发达国家的差距，提高山东农业的国际竞争力，使山东农业在加入WTO以后的国际竞争中处于主动地位，并以新的姿态进入国际市场。
责任编辑 张岩林
[关键词]山东农业；公共政策；调整分析
[中图分类号]F061.5 [文献标识码]A [文章编号]1673-5595(2007)06-0014－(06)
山东省是地处中国东部沿海的农业大省，具有发展外向型农业的区位优势，加入WTO对山东农业带来了新的机遇与挑战。这种机遇在于山东的区位优势和资源优势有利于山农副产品更多地参与和打入国际市场，参与国际竞争。挑战在于山东的区位优势，同时也为国外的农产品进入山东市场提供了空间和有利条件。山东农业能否适应国内外市场形势发展的需要，除了通过深化改革不断促进产业升级外，政府有关农业公共政策的调整与完善是至关重要的。该课题主要从山东的实际出发，尽可能的从理论与实证的结合上，就山东省人世后如何根据形势发展的需要，有针对性地对农业及相关的政府公共政策的调整提出一些思路与对策。
一、农业公共政策的理论分析
(一)概念的界定
公共政策，是政府为保证国家安全与社会稳定，保护与扶持公共事业与公共利益的需要与发展所采取的政府行为规则。在完善的市场经济国家，公共政策已成为政府调节市场经济必不可少的最基本的政策工具。追求稳健、高质量的公共政策也成为人们关注的中心。因为公共政策的质量对于一个国家公共利益的实现具有极大的影响。高质量的公共政策，可以减少人与人之间的冲突，促使人们积极地行动与合作；又能较好地实现有限资源的合理配置，提高配置效率，实现社会福利的最大化。设计高质量公共政策的因素是多方面的，其中合理的制度安排是实现恰当的公共政策的关键要素。制度是政策的基础，而政策又能为新一轮的制度创新提供动力，二者互相适应，互相交融，互为体现，共同促进市场经济和社会事业的发展。
(二)农业公共政策的理论分析
构建WTO框架下的现代农业公共政策是一项庞大而系统的工程，它不仅包括适应市场经济发展需要的公共政策内容的确定，同时也包括农业产业领域内众多具体的操作问题，甚至还涉及到集体选择及至立宪层面的制度构建。例如，农村土地产权归属问题；农村劳动力权利保障问题；农业公共品的供给问题等。这些均涉及到了宪政层面，要求有相应法律的完善和司法的公正。又如，随着农村市场化进程的加快，乡镇企业异军突起，为国民经济的腾飞立下了汗马功劳，一些乡镇龙头企业更是带动了整个地区产业结构的优化，形成了各具特色的产业集群，加速了农村的城市化进程。但是，由于地方政府行为的“越位”和“缺位”，使这些集体组织的所有制问题也凸现出来。再如，农村的公共产品供给中，一方面存在供给过剩现象，如超标广场、马路、桥梁等，另一方面某些必需公共品供给却严重不足，如医疗卫生、贫困救济、公共安全、环境污染治理等，而这些又涉及到乡镇财政收支结构的合理安排。因此，构建农业公共政策，需要从各个方面人手，深入扎实地解决各种现实问题，并从理论上为实践提供科学的指导。
现代产权理论、混合经济理论以及公共产品理论都是现阶段建立与完善市场经济条件下制定农业公共政策的理论基础。它们涉及建立一种新的制度安排，每一种新制度安排中所采用的规则又是各不相同的，但它们之间又存在相互交叉和融合。例如，上面所列举的三类农业公共政策问题，第一类和第二类可用现代产权理论也可用混合经济理论加以指导。第三类问题符合公共产品理论，但是其中一些制度安排又涉及到产权问题。反之，制度的安排和政策的构建又属于公共产品的范畴。
公共产品理论是农业公共政策制定与调整的重要理论依据。
公共产品相对于私人产品而言，是具有非竞争性和非排他性的社会产品。农村公共产品，是指在农村地域范畴内用于满足农村公共需要、私人不愿提供、具有非排他性和非竞争性的产品和服务。大致包括农村的环境保护、义务教育、公共安全、公共卫生、公共交通、通信等。由于农村公共产品在消费过程中，效用具有较强的外溢性，农民或农村集体无力或不愿投资；但农业生产又对农村公共产品具有强烈的依赖性。因此政府应采取有效的措施对农村公共产品的提供给予有效的保护与支持。但是，现实中中国农村的许多公共产品，在很大程度上是由农民付费来提供的。这不仅加重了农民的负担，而实际上是政府把本来应承担的职责推给了农民。由于缺乏必要的财政支持，一些乡镇政府不得不依靠制度外的财政收入来解决农村公共产品供求关系严重紧张的矛盾。而制度外财政收入的确定和征收带有很大的随意性，容易出现乱摊派以及腐败现象。从这一意义上讲，农村“三乱”现象与农民负担过重的根本原因在于没有建立与社会主义市场经济相适应的农村公共产品供给机制，而这一机制的建立与完善对山东农业加强与国际市场接轨是密切相关的。所以，山东应不断调整政府公共支出政策，优化支出结构，加大公共财政对有利于农业市场化改革的农村公共品供给投入的力度，改变农业经营条件，提高农业的产业化、市场化水平，推动农村的可持续发展，为减轻农民负担，增强山东农业的国际竞争力提供坚实的经济基础。
实行以提供农业公共产品为中心的政策模式，是建立适应市场经济发展需要的公共财政的重要组成部分，是政府转变职能，调整农业公共政策的目标与方向。作为现代农业公共政策重要组成部分的农村公共品供给政策的变革，必将面临着制度环境、供给方式、供给对象、供给主体等的重大转变，同时也关系到中国农业能否与国际接轨的问题。因此，这一问题，将会在中国引起理论与实践上的又一次新的探讨与发展。
加入WTO后山东省农业公共政策调整，主要是以上述理论依据提出来的。
二、土地政策的调整
保持必不可少的耕地总量，是发展农业的最基础的条件。耕地的大量减少，就会使中国农业减少发展牛产的基础条件，导致国内省内农产品市场有效供给不足，为外国农产品的大量进入中国提供了市场空间，就会减弱山东省农业在加入WTO后的国际市场的竞争力。所以土地政策与中国加入WTO后农业生产的发展关系极为密切。
在建立与完善市场经济条件下，土地政策是事关农业发展的最基本的公共政策。中国实行的是土地国有制模式，国家土地政策的公共性在于保证广大农民都享有使用和经营土地的合法权利。土地是社会得以生存的基本公共品，特别是农业用地更是广大农民生存的命根子。保证土地使用权的共享，充分发挥 土地使用效率，提高土地的经济效益、社会效益、市场效益是国家有关土地公共政策的基本指导原则。
现行的农村土地政策是在土地公有制的前提下，以明晰土地使用权为中心的土地承包式的经营政策。其基本出发点是稳定和完善以农民家庭承包制为主要形式的经营自主权。在加入WTO中国农产品参入国际竞争的新形势下，进一步从公共政策上稳定农民对土地的预期，调动广大农民的生产积极性，意义非常重大。
(一)从政策上长期稳定农民的土地使用权
实践证明，土地使用期的长短是影响农民投资积极性的一个重要因素。因此，世界各国一般都把延长土地租期作为完善农村土地制度的一项重要的公共政策。为此，中国也作出了农村土地承包期30年不变的规定。虽然如此，由于各种因素的影响，山东省土地不合理流失的情况还是时有发生的，为此，进一步强化土地承包权是山东土地政策调整的重要内容。对此，主要是应采取一些强有力的措施保证中央保护土地特别是耕地政策的落实。决不能以所谓地权公有的名义，损害农民对土地的承包权与合法经营权。不允许以所谓农业经济结构调整的名义，随意取消承包合同，滥占耕地或非法审批土地，更不能把农民承包已见效益的土地荒山，随意收归集体所有，损害农民的合法权益。
土地使用权是土地产权关系的重要组成部分。从政策上调整土地使用权的主要内容包括：(1)生产经营决策权。只要农户在法律和承包合同范围内使用土地并履行生产义务和责任，无论是国家机关还是其他任何组织和个人都不得随意干预农户的生产经营活动，除了向农民传达国家的产业政策和信息引导外，不得随意强制农民种什么，不种什么。(2)开发权。农户在租用期内有权优化土地配置，提高土地的产出效率，但无权自行将农用土地转化为非农用地。(3)收益权。农户在承包期内，除依法上缴国家税收和约定的承包金外，其余所有收益由农民自行支配。承包合同变更时，农户对其在使用土地期间因投入劳动和资本而增值了的土地价值应得到合理的补偿。(4)转让权。农民可以转让土地使用权，获得一定报酬。(5)租赁权。农民可以把土地使用权当财产进行租赁。(6)抵押权。农户可以以土地使用权作抵押，来获得有关贷款等。从政策上维护农民对土地的长期使用权，是市场经济条件下农业公共政策调整的一项重要内容。
(二)强化耕地的保护政策
山东省人口多，耕地少，人地矛盾比较突出。目前，山东省人均耕地列全国第19位。其中3个市和37个县(市、区)人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8的警戒线。“十五”期间至20t0年是山东省经济建设快速发展的关键时期，也是工业化和城镇化快速发展的时期，对土地的需求会更大，如不切实加强耕地保护，耕地形势将更加严峻。耕地的大量流失不仅不利于农业的产业化与市场化建设，也严重影响农业的规模经营与农业的国际竞争力。如何从政策上既能保证必不可少的发展工业和城镇化用地，又能有效地防止现有耕地的大量流失，就要把土地管理的重点由增量建设用地转向存量建设用地的挖潜，土地供应由需求决定供给转向供给制约、引导需求，土地利用方式由粗放型向集约型转变，以实现土地资源的优化配置与合理使用。目前山东省根据中央的指示精神，结合山东的实际已开始实行严格的耕地保护政策，规定了严格的土地总量调控目标，即耕地的保护底线不得低于8000万亩的量化指标，并以此作为考核各级地方政府政绩的目标责任制的内容之一，这是非常必要和非常正确的。
除了实行政府指令性的耕地总量调控的政策以外，在当前耕地严重不足的情况下，政府还应采取各种政策措施，整合土地资源，扩大耕地面积。对盲目扩张的非农业用地项目，以及违规、违纪、违法占用耕地兴建低效益的重复建设企业，应采取严格的治理整顿措施，退还占有的耕地。对一些城市的老工业区因资源枯竭而闲置的土洼地，由政府筹资进行立项整治复垦，这方面枣庄市具有很好的经验，值得推广。此外，临沂市由政府筹资立项发动农民开发孟良崮荒山的经验，东营市以各种优惠政策和创新机制改造海滩盐碱地的经验，都是很有说服力的典型经验。中国目前人均占有耕地仅为0.8亩，低于国际警戒线，这与人均土地占有量高而又开发能力强的发达国家相比，有明显的差距。因此，尽最大努力，从公共政策上防止耕地流失，扩大耕地面积，不仅对发展中国的现代化农业是重要的，而且对提高人世后中国农产品的国际竞争力也是十分必要的。
三、从公共政策上减轻农民负担，巩固税费改革的成果
国家已明确规定，2006年全部取消农业税。取消农业税后，农民的负担会有所减轻，但乡镇财政的收入会受到一些影响，这是肯定的。现在的问题是，应积极采取各种措施，巩固已有的税改成果，切实解决好取消农业税后所出现的新的矛盾与问题。
取消农业税后，政府公共政策调整的主要内容是，在农民方面，应继续贯彻多予少取的政策，为加快农业产业化的进程，发展农产品的深加工和农业的高科技、高附加值的产品提供政策保证。这样既有利于增加农民收入，也有利于充实乡镇的财政收入。同时应加大各项农业补贴，包括种粮、油、生猪补贴，化肥、农药补贴，农机补贴等。同时应控制农资的价格，加强农用物资的监管，严厉查处、打击农用物资的假冒伪劣，保护农民的合法权益不受侵犯。同时应贯彻落实好国家有关农村的中小学义务教育和农村的合作医疗制度改革等各项政策，解除农民的后顾之忧。在农民负担明显减轻的基础上，为了保证税费改革后基层政权的正常运转，应加大困难县、乡的转移支付，使农村基层政权组织有人管事、有钱办事、照章理事，做到“规范收费、公开透明、民主监督、责任追究”，并逐步建立起完善的农民负担监督机制，实现农村改革与发展的双丰收。
(一)从财税、金融政策上大力扶持农业的信息化建设
从国际上看，西方国家的农业信息化已经十分发达，美国的农业信息化强度已经高于工业的81.6％：在德国17万全业农户中有7.5万农户使用了计算机，有5.5万农户使用互联网；日本早在1994年底就已开发农业网络400多个，计算机在农业生产部门的普及率已达93％。这与他们从公共政策上大力推进信息化建设有很大关系。而山东省目前应用现代化科学技术和设备的农场、养殖场极少，农业大型机械的应用率偏低，机械化作业面积不到1/3。远远低于发达国家的水平。
为了推进山东农业现代化的发展目标，政府应从财税、金融政策E加大农村公共基础设施投入的力度，大力扶植农村的信息化建设，建立农村信息化网络，由政府出资组建专业化的农产品市场供求信息研究和预测机构，及时、准确地提供国内外和省内外主要农产品生产、需求和市场交易信息。预测未来国内外主要农产品的生产、需求和消费的变化趋势，为政 府宏观指导和企业、农户经营决策提供信息服务。
(二)扶持和规范农村富余劳动力转移
与发达国家相比，山东农业同全国一样，由于长期受计划经济的影响，产业化信息化的水平低，增长方式落后，呈劳动密集型、粗放型，从而使经营的成本高，许多产品在产量、质量和价格等方面不具有竞争优势。改革开放以来，由于农业生产力的提高，山东农业在结构调整中，也出现劳动力富余的情况，这说明山东农业经营成本在降低，这有利于提高农业的国际竞争力。但如果农村富余劳动力的转移盲目性很大，造成人力资源的浪费，同样会增加社会的负担，不利于农业的发展。所以从公共政策上搞好农村富余劳动力的转移，对提高山东农业的国际竞争力是密切相关的。
农村剩余劳动力的转移，是经济结构调整和促进农业产业化、市场化发展的必然趋势。这对改善农村劳动力的使用效率，促进人力资源的优化配置，增加农民收入和农村经济的发展有很大的促进作用。但是，如果农村剩余劳动力转移速度过快，规模过高，造成转移的盲目性过大，不仅不利于农业和农村经济的发展，反而会给城市经济发展带来巨大的压力。因此，农村剩余劳动力的转移必须要根据市场经济发展的需要有针对性、有步骤地进行，这就需要有政府政策性的规范、扶持与引导。近年来山东省同全国一样，农村劳动力转移呈较大幅度增长趋势，劳动力的转移虽然市场机制可以起到一定的推动和引导作用。但只是一种自发的调节和引导作用，会经常出现信息不对称和市场失灵的地方，所以为了保证农村劳动力转移的健康发展，政府应根据实际情况，不断地调整相关政策。
(三)推进城市化进程，加快小城镇建设
加快城镇化进程将成为今后农村剩余劳动力的优化配置，提升农业产业化水平的重要途径。而实施这一新的发展战略，关键是引导乡镇企业与发展小城镇建设相结合。小城镇接近农村，乡镇企业集中在小城镇，农民就近转入小城镇就业，既有利于保持原有的土地经营关系，又可降低农村剩余劳动力转移成本和就业风险。小城镇建设要从实际和长远需要出发，以科学的发展观为指导，合理规划，统筹安排，减小盲目性。根据山东省的城市化目标，到2010年农村将向城镇转移人口2000万人，农村人口城镇化水平将.达到45％以上。为实现此目标，应在强化县域经济的同时，实行城乡配套，统筹规划，逐步推进城镇化建设的进程。
(四)加强农村劳动力培训，提高劳动力素质
农村劳动力素质不高，不能适应加入WTO后山东农业经济结构的战略调整及发展现代化农业的需要。这对提高山东农产品的国际竞争力影响是很大的。因此，下大力气解决目前农村劳动力转移中存在的亦工亦农的不稳定状态，不断加强农村劳动力培训，引导农村劳动力进行稳定的职业化转移，是目前一项十分紧迫的任务。在这方面，政府应从政策上加大资金投入的力度，切实落实九年义务教育，加大农村初高中学历教育的比重，提高农村后备劳动力资源的素质和就业年龄；与此同时，还应针对就业的需要，大力兴办各类成人教育、职业教育，以增强农村劳动力的适应能力，拓宽其就业空间。
四、从贯彻落实农业的公共政策上进一步体现政府职能的转变，树立服务型政府的良好形象
农村与农业工作中，政府职能的进一步转变.虽然不是直接的公共政策调整问题，但它与新形势下农业公共政策调整与落实关系极大。农业公共政策的调整是通过政府职能的转变体现出来的。如进一步改革农村公共品供给的筹资体制，进行农村合作医疗制度改革，完善农村的最低生活保障，切实保障农民在土地承包等各方面的合法权益，搞好农村的生态及环境保护等，都是需进一步解决的问题。没有政府职能的进一步转变是不可能得到认真的调整与贯彻落实的。政府职能转变得越彻底，公共政策调整就越有保证，农民对发展现代农业投资的积极性就越高。
WTO规则要求山东农业必须以完全市场化的姿态参与国际市场竞争，各国政府都在以市场为导向和国际公认的规则处理国际间的内外进出口贸易。中国加入WTO之后，政府部门要进一步转变职能，把过去那种体现政府直接参与农业各方面经营管理的政策，彻底转化到适应市场经济发展需要，有利于农业发展的公共事业和公共保障政策上来。把过去对农业的指令性的直接调控进一步全面转化为间接调控。政府行为的政策效益主要体现在为农业的市场化、信息化和法制化的服务上。这就要求政府的各个职能部门必须转变以往的经营理念和管理作风，认真贯彻落实好政府有关农业发展的各项公共政策，巩固和加强农民的经营自主权，着力解决因市场失灵农民所面临的各种困难与问题，为农业的发展创造良好的外部环境。
国际经验表明，市场经济越发达，政府对农业的宏观调控也越重要。在实践过程中，政府要逐步建立起适应市场经济发展需要的宏观调控政策体系。政府除了弥补市场配置功能的缺陷外，还应该强调政策的公共性，通过财政支农来弥补市场机制所不能涉足的领域。如重点关注农业新技术的开发试验，农业科技研究及推广，加强对农民的基础教育和技术培训；尽可能地通过高科技和信息技术在农业上的应用推动农业产业的全面升级。
五、建立和完善保护与鼓励农业发展的公共政策体系
农业公共政策体系是指鼓励和保护农业发展的一系列的涉及到农业、农村和农民的公共利益与公共需要的政策保障体系。它包括公共基础设施、基本医疗保健、基本社会保障、资源与环境保护等；后者包括制定法律法规、维护市场公平竞争等。其目的在于一方面弥补市场失灵的缺陷，另一方面也在于弥补政府职能在转变过程中所出现的政府政策的缺位。在深化农村经济体制改革的过程中，进一步建立与完善保护与鼓励农业发展的公共政策体系，对加快山东农业市场化、国际化、现代化建设的步伐，意义十分重大，是山东农业公共政策调整的重要内容。
为了适应加入WTO后山东农村市场经济发展的需要，推进政府职能转变，在前一个时期，山东省在农村公共政策的建设方面有很大的进展，取得了显著成效。但发展还不够平衡，特别是一些经济欠发达地区.由于种种因素的影响，公共政策在贯彻落实中的到位率不是很高；有些发达地区，往往只限于某些公共政策贯彻落实得比较认真扎实，但离真正从体系上加强公共政策与制度的建设的要求还有一些差距。这使山东省公共政策体系的正面效应不能充分发挥出来，既影响山东农业生产力的发展，也影响山东农产品的国际竞争力。
在今后的政策调整中，山东省应根据不同地区农村经济的发展情况，着力打造农村公共政策体系的建立与健全，尽可能地较为全面地落实政府的各项有利于保护与扶持农村经济发展的公共政策。
调整的基本思路：一是要随着经济的发展和财政收入的增长，加大政府对农村公共品资金投入的力度。二是要加大困难地区公共品供给的资金转移支 付的力度。这些地区一方面经济较落后，政府资金缺乏；另一方面农民收入低，无力保证公共事业的发展，在资源开发与利用方面，需要省政府较多的支持与帮助。三是要从政策上扶持农村公共品供给体制的改革，协调好农村公共品供给多元投资结构的建立与发展。
根据国际经验，在市场经济发达国家，政府的职能主要是提供公共品和公共服务。所以，政府对于农业产业一体化经营的支持，应大多体现在信贷政策、财政政策、合作社立法、反垄断立法等方面。一是进一步从指导思想与公共政策上保护和促进粮食及各类农副产品的市场化产销，把市场调节为主同国家的宏观调控紧密结合起来，建立主要农产品价格储备调节体系、储备预警监督和反馈系统。二是建立粮棉油等重要消费品的价格补贴机制。在改进农业补贴政策的过程中，改价格支持政策为直接支持农民收入政策，以帮助农民克服市场经营风险与自然风险；在补贴政策工具的创新上，以资金直接到位至补贴对象的直补代替传统补贴方式，提高大宗农产品的补贴率。改变以往单一的补贴方式，实现多元化农业补贴，切实解决补贴资金来源和落实不到位的问题。
在政策实施过程中，要提高政府公共政策的透明度与公共性。政府对农业的公共政策虽然不是直接针对农业的经营过程发挥作用，但它通过对有关农业公共事业的投入和保障，可以有力地推进农业的产业化、市场化与信息化的发展进程。取消农业税及实行有利于农业的财政优惠政策，可以降低农产品的经营成本，调动农民的生产积极性，提高农产品国际竞争的价格优势；农村公共品供给政策的调整与完善，交通运输、农村电网改造、信息网络设施建设，农村生态环境保护，有利于改善农产品经营的外部条件，提高效率与效益，使广大农民有能力根据国内外市场发展变化的需要，调整产品结构，增强国际竞争力。在政府政策的支持下，农村医疗卫生保健制度的建立与完善、农村社会最低生活保障制度覆盖面的进一步扩大、贫困人口的救助和农村富余劳动力的有效转移、农村中小学义务教育投资力度的加大等公共政策的调整、贯彻与落实，对解除农民的后顾之忧，减轻农民的负担，提高农业劳动力的整体素质，调动农民对农业生产及投资的积极性与创造性，加强山东农业与国际接轨的步伐都有重大的积极作用。
总之，加入WTO一方面为山东农业提供了更为广阔的市场空间和发展前景；另一方面，也对山东农业为国际市场提供有效供给的水平提出了更高的要求。在这种新的历史条件下，随着政府职能的转变和国家公共政策的调整，山东农业已具有了一定的按市场经济规则参与国际竞争的实力和能力。但与发达国家的农业相比，无论生产力发展水平还是在市场化的程度上，都还存在不小差距。在加入WTO后，山东省的区位优势，既给山东农业带来发展机遇，同时也使山东农业在应对国际竞争中处于首当其冲的地位。面对风云多变的国际市场竞争的挑战，山东省不仅需要进一步按科学的发展观加快自身各个方面改革的步伐，同时也特别需要政府公共政策的支持与帮助。如果说前一段公共政策的改革与调整还主要限于突破性的改革与调整，那么人世后的改革与调整，则应重点放在如何适应国际化改革的政策与调整上。其主要包括：指令性的土地总量调控与保护政策；鼓励以各种机制及各种方式开发与扩大耕地面积的土地政策；使农民减负增收的税费改革政策；鼓励农业的产业化改革，发展一体化与多功能经营的改革政策；进一步改善和优化农村公共品供给政策；合理配置农业的人力资源、促进农村富余劳动力转移的政策；转变政府职能，树立服务型政府的良好形象，为农业的健康发展保驾护航的政策。这些公共政策的大幅度调整，无疑会有效地加快山东农业改革与发展的步伐，缩小与发达国家的差距，提高山东农业的国际竞争力，使山东农业在加入WTO以后的国际竞争中处于主动地位，并以新的姿态进入国际市场。
责任编辑 张岩林