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农村金融制度是中国金融制度的一个重要组成部分，农村金融制度改革是农村经济改革的关键环节。目前已形成了农村信用社为主体，农业银行和农业发展银行等共同发展的农村金融组织体系。尽管近年来各方面都加大了农村金融的改革力度，也取得了较大的进展，但是农民贷款难等的问题并未从根本上解决，金融机构提供的金融服务与农民对融资的需求相比还有很大的差距。
一、农村金融制度改革的历程及存在的问题
（一）20世纪后期农村金融制度的改革
1979年2月，国务院下发了“关于恢复农业银行的通知”，并正式恢复中国农业银行。恢复后的中国农业银行是国务院的直属机构，由中国人民银行监管。农业银行的主要任务是，统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用合作社，发展农村金融事业。1979年我国进行了以银行专业化为方向的金融体制改革，中国农业银行的恢复首次打破了大一统的传统金融体制格局。随后，中国银行，中国人民建设银行，中国工商银行相续恢复或成立，四大银行具有各自的业务范围，形成了专业银行体系，人民银行转变成专门的中央银行。专业银行不仅经营商业性业务，而且作为政府的银行，直接执行政府计划与政策，经营目标也体现了一定的社会经济效益型，是集政策性银行与商业性银行职能于一身的综合机构。中国农业银行的恢复，接管了农村金融的领导工作，促进了农村信用社的发展，但也使农村信用社带有严重的“官办”色彩，合作金融组织性质丧失，农村信用社置于农业银行控制之下，演变成农业银行的附属基层机构。
1992年党的十四大确定以建立社会主义市场经济体制为目标的经济体制改革。在金融体制改革方面，1993年12月，国务院颁发“关于金融体制改革的决定”，确定组建国家开发银行，中国进出口银行和中国农业发展银行。1994年4月，国务院发出了“关于组建中国农业发展银行的通知”，批准了中国农业发展银行章程和组建方案。1996年8月，国务院公布了“关于农村金融制度改革的决定”，设立了以农村信用合作社为基础，中国农业发展银行和中国农业银行并存的新农村金融体制。并废除了农村信用社在农业银行管理下的制度，由县联社统一管理基层信用社的业务，人民银行监督。这个制度变化更强化了农村信用社的经营自主性，扩大了其在农村地区的金融服务领域；而农业银行为了追求利润，会优先融资于城市的大企业，迅速缩小农村地区的业务。
农村金融体制的初步改革也出现了一些问题，值得深思。一是农村资金的外流。随着农村经济迅速发展，农民对资金需求也呈现快速增长的态势。与此相对的是，农村不仅很难吸引外来资金投入，伴随着商业银行的大量撤出，农村居民存入这些银行中的资金都采取上划的方式汇至其上级行而被“抽出”农村金融体系，使原本就缺少资金的农村地区雪上加霜。即使在农村地区，较大部分资金也都存在四大国有银行，只有小部分存在农村信用联社。遍布农村各乡镇的邮政储蓄机构，不办理贷款业务，吸收的资金全部抽离农村。国内大部分的社会资金均流向效益比较高的非农部门，农村资金的大量外流，严重制约着农业和农村经济发展。调查研究显示，20世纪90年代中期以来，由于国有商业银行的基层机构封闭，农村信用社的定位及自身经营效益问题等原因，农户和农村企业取得贷款非常困难。内蒙古属于欠发达地区，对农村的财政投资是有限制的，农村存款的相当一部分又都流向了城市，这样，农村资金短缺的状况更加严重。二是农户向正规金融机构融资困难。据农业部的样本调查，有70%的农户依赖于民间借贷。农村的土地产权不清晰，土地、房屋以及相关财产都无法进入市场，不能抵押，这种情况限制了贷款的发放。许多农民没有房地产证、固定资产所有权证等，无法办理抵押手续。对农户而言，设定的信用贷款和担保贷款额度上限过低，对多数需要贷款的农户没有太大的帮助。贷款金额不足和借贷手续复杂的问题，始终制约着农户向正规金融机构融资。
（二）21世纪以来农村金融制度的改革
2003年6月，国务院在江苏省农村信用社改革试点的基础上公布了“深化农村信用社改革方案”，逐渐扩大了实验地区。为配合此次农村信用社改革，国家提出了四项配套措施，即对亏损农村信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付的保值贴补息，给予补贴；从2003年1月1日起至2005年底，对西部地区试点的农村信用社一律暂免征收企业所得税；对试点地区的农村信用社，可采取两种方式给予适当的资金支持，即中国人民银行提供一部分专项再贷款给农村信用社或由中国人民银行发行专项中央银行票据；在民间借贷比较活跃的地方实行灵活的利率政策。允许农村信用社贷款利率灵活浮动，对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的可小幅上浮，对受灾地区的农户贷款还可适当下浮。人民银行到2009年6月末，在全国对2406个农村信用社发行了总额1691亿元的专项票据，交换了等额的不良债权。农村信用社的不良债权比率逐渐下降，对农村的贷款也渐渐增加。农村信用社2002年末的不良贷款比率是36.9%，到2008年末下降到7.9%。2010年农村信用社不良贷款余额和比率分别为3614亿元和7.7%，不良贷款比率比2009年下降了0.4个百分点。全部农村信用社单位在2004-2008年的5年内每年都有盈利，结束了之前每年都有亏损的局面。随着改革的深化，农村信用社实力明显增强，系统性风险得到化解，信贷投放能力提升，特别是涉农信贷投放大幅增长。到2013年3 月末，全国农村信用社资本充足率为11.3%；不良贷款余额和比例分别为3525 亿元和4.2%，比上年末分别下降15 亿元和0.3个百分点。截至2012年末，农村信用社涉农贷款余额5.3万亿元，其中农户贷款2.7万亿元，分别占银行业金融机构涉农贷款的30%和农户贷款的75.2%，成为名副其实的农村金融主力军。
2003年10月，十六届三中全会提出国有商业银行向股份制银行转变的方针。从2003年末开始对中国银行、中国建设银行、中国工商银行、中国农业银行和中国交通银行等五个银行进行了股份制改革。2008年10月，农业银行的股份制改革方案获国务院通过，2009年1月15日农业银行完成工商变更登记手续，由国有独资商业银行整体改制为股份有限公司，并更名为“中国农业银行股份有限公司”。2009年5月，作为农业银行改革的一部分，银监会公布了关于中国农业银行三农金融事业部制度改革和监督的办法。三农金融事业部是专门为农业、农村、农民进行金融服务的部门，扩大了惠农卡业务和面向农户的小额信用贷款业务。农业银行曾一时抛弃了农村，进入城市，设立了三农金融事业部后逐渐完善了面向三农的商业经营体制。2010年7月15日和16日，农业银行分别在上海证券交易所和香港联合交易所挂牌上市，是上市最晚的一家国有商业银行。农业银行的优势是全面的业务组合和广阔的分销网络，深入农村网点，客户来源广泛。截至2010年，农业银行总资产103374.06亿元，各项存款88879.05亿元，各项贷款49567.41亿元，全年实现净利润949.07亿元。在2010年英国《银行家》杂志“全世界1000家大银行”排名中，中国农业银行位列第28位。截至2012年，农业银行总资产突破13.2万亿元，同比增长13.4%；全年实现净利润1，451.31亿元，同比增长19.0%；资本充足率达到12.61%，同比提高0.67个百分点；不良贷款余额较上年末减少15.1亿元，不良贷款率下降0.22个百分点至1.33%；县域贷款余额突破2万亿元，增长17%，在县域及乡村的竞争优势进一步显现。 2006年，银监会公布调整农村地区银行金融体系的政策，加大支持社会主义新农村建设的力度，促进地域密集型小规模的新型农村金融机构设立。新型农村金融机构有村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等。新型农村金融机构的设立开始于四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北等6省自治区。到2007年10月扩大到全部省、自治区和直辖市。到2009年6月，诞生了100个村镇银行、11个农村资金互助社、7个贷款公司；2009年6月末，新型农村金融机构的存款余额是131亿元，贷款余额是98亿元。新型农村金融机构的引入，是以非正规金融机构合法化为目的，原来的非正规金融替换为村镇银行和资金互助社等。但是，这些金融机构的进入，往往集中于经济发展较好的区域，如多数的村镇银行设立于县城，融资也偏向于乡镇企业等。
促进贫困县和西部地区设立村镇银行和贷款公司等。在经济比较落后的地区设立村镇银行和贷款公司，比其他地区设立村镇银行和贷款公司给予了更加优惠的政策。2009年5月，财政部决定，3年之内对满足一定条件的新型农村金融机构给予前一年贷款余额平均值2%的补助金。同时，财政部又公布了对农村金融机构为农业、农村贷款的增加额给予一定的奖励，以此刺激了农村金融机构的贷款积极性。随着改革的推进，新型农村金融机构得到了进一步的发展。据银监会公布的数据显示，截至2012年7月末，在全国范围内已经组建村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等新型农村金融机构734家，其中376家设在经济不是很发达的中西部地区。到2013年3月末，已组建村镇银行等新型农村金融机构876家，累计向74.2万农户发放了2002亿元贷款。据银监会的统计，到2012年12月，新型农村金融机构的占比分别是村镇银行占86.05%，农村资金互助社占9.30%，小额贷款公司占4.65%等。从新型金融机构的发展现状看，村镇银行“一枝独秀”，占据近90%的份额。今后，新型农村金融机构发展的重点还要放在农业占比高于全国平均水平的县域乡村，中西部地区金融机构网点覆盖率低的县域乡村，以及国家省级扶贫开发重点县域乡村等。
二、完善农村金融制度的对策建议
（一）建立多机构多层次的农村金融体系
为满足农户的小额信贷需求，放宽市场准入，放松利率管制，将合格的非正规金融机构纳入金融监管系统，有效地提供金融服务，还要鼓励有条件的单位和个人，发展农村小额信贷机构。鼓励在农村开展多种形式的农业保险，担保与农村其他金融机构相结合，进一步满足农民的贷款需求。鼓励商业银行或其他金融机构利用农村信用社的网络系统，开展对农村信用社的批发金融和委托服务等业务，引导资金回流农村。
（二）不断完善农村金融担保制度
关于农村金融担保需要解决的问题是较多的。已往农村土地属于集体所有，因承包经营合同而拥有使用权的农户不能把土地用于担保。随着农村经济体制改革的深化，农村土地产权制度的不断完善，农户宅基地及房屋、农民承包经营的土地、农村集体经营性建设用地等都应列入农村金融信贷担保的范围。
（三）加快农村金融机构的改革和法制环境改善
加强农村金融机构的资产风险管理，提高员工素质和改善客户关系。选择正确的经营策略，将中短期盈利目标与金融机构本身的可持续发展相结合，扩充资金来源，提取足够的准备金，防范金融风险。经济比较发达地区的农村信用社要进行股份制改造，建立一批农村合作银行和农村商业银行；经济欠发达地区的农村信用社要按照合作制原则进行改造。加快制定和完善农村金融相关法律，为深化农村金融改革创造良好的法律支撑和信用环境，明确各类农村金融机构的法律地位及监管责任和监管办法，通过立法进一步规范农村金融市场等。
责任编辑：杨再梅
一、农村金融制度改革的历程及存在的问题
（一）20世纪后期农村金融制度的改革
1979年2月，国务院下发了“关于恢复农业银行的通知”，并正式恢复中国农业银行。恢复后的中国农业银行是国务院的直属机构，由中国人民银行监管。农业银行的主要任务是，统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用合作社，发展农村金融事业。1979年我国进行了以银行专业化为方向的金融体制改革，中国农业银行的恢复首次打破了大一统的传统金融体制格局。随后，中国银行，中国人民建设银行，中国工商银行相续恢复或成立，四大银行具有各自的业务范围，形成了专业银行体系，人民银行转变成专门的中央银行。专业银行不仅经营商业性业务，而且作为政府的银行，直接执行政府计划与政策，经营目标也体现了一定的社会经济效益型，是集政策性银行与商业性银行职能于一身的综合机构。中国农业银行的恢复，接管了农村金融的领导工作，促进了农村信用社的发展，但也使农村信用社带有严重的“官办”色彩，合作金融组织性质丧失，农村信用社置于农业银行控制之下，演变成农业银行的附属基层机构。
1992年党的十四大确定以建立社会主义市场经济体制为目标的经济体制改革。在金融体制改革方面，1993年12月，国务院颁发“关于金融体制改革的决定”，确定组建国家开发银行，中国进出口银行和中国农业发展银行。1994年4月，国务院发出了“关于组建中国农业发展银行的通知”，批准了中国农业发展银行章程和组建方案。1996年8月，国务院公布了“关于农村金融制度改革的决定”，设立了以农村信用合作社为基础，中国农业发展银行和中国农业银行并存的新农村金融体制。并废除了农村信用社在农业银行管理下的制度，由县联社统一管理基层信用社的业务，人民银行监督。这个制度变化更强化了农村信用社的经营自主性，扩大了其在农村地区的金融服务领域；而农业银行为了追求利润，会优先融资于城市的大企业，迅速缩小农村地区的业务。
农村金融体制的初步改革也出现了一些问题，值得深思。一是农村资金的外流。随着农村经济迅速发展，农民对资金需求也呈现快速增长的态势。与此相对的是，农村不仅很难吸引外来资金投入，伴随着商业银行的大量撤出，农村居民存入这些银行中的资金都采取上划的方式汇至其上级行而被“抽出”农村金融体系，使原本就缺少资金的农村地区雪上加霜。即使在农村地区，较大部分资金也都存在四大国有银行，只有小部分存在农村信用联社。遍布农村各乡镇的邮政储蓄机构，不办理贷款业务，吸收的资金全部抽离农村。国内大部分的社会资金均流向效益比较高的非农部门，农村资金的大量外流，严重制约着农业和农村经济发展。调查研究显示，20世纪90年代中期以来，由于国有商业银行的基层机构封闭，农村信用社的定位及自身经营效益问题等原因，农户和农村企业取得贷款非常困难。内蒙古属于欠发达地区，对农村的财政投资是有限制的，农村存款的相当一部分又都流向了城市，这样，农村资金短缺的状况更加严重。二是农户向正规金融机构融资困难。据农业部的样本调查，有70%的农户依赖于民间借贷。农村的土地产权不清晰，土地、房屋以及相关财产都无法进入市场，不能抵押，这种情况限制了贷款的发放。许多农民没有房地产证、固定资产所有权证等，无法办理抵押手续。对农户而言，设定的信用贷款和担保贷款额度上限过低，对多数需要贷款的农户没有太大的帮助。贷款金额不足和借贷手续复杂的问题，始终制约着农户向正规金融机构融资。
（二）21世纪以来农村金融制度的改革
2003年6月，国务院在江苏省农村信用社改革试点的基础上公布了“深化农村信用社改革方案”，逐渐扩大了实验地区。为配合此次农村信用社改革，国家提出了四项配套措施，即对亏损农村信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付的保值贴补息，给予补贴；从2003年1月1日起至2005年底，对西部地区试点的农村信用社一律暂免征收企业所得税；对试点地区的农村信用社，可采取两种方式给予适当的资金支持，即中国人民银行提供一部分专项再贷款给农村信用社或由中国人民银行发行专项中央银行票据；在民间借贷比较活跃的地方实行灵活的利率政策。允许农村信用社贷款利率灵活浮动，对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的可小幅上浮，对受灾地区的农户贷款还可适当下浮。人民银行到2009年6月末，在全国对2406个农村信用社发行了总额1691亿元的专项票据，交换了等额的不良债权。农村信用社的不良债权比率逐渐下降，对农村的贷款也渐渐增加。农村信用社2002年末的不良贷款比率是36.9%，到2008年末下降到7.9%。2010年农村信用社不良贷款余额和比率分别为3614亿元和7.7%，不良贷款比率比2009年下降了0.4个百分点。全部农村信用社单位在2004-2008年的5年内每年都有盈利，结束了之前每年都有亏损的局面。随着改革的深化，农村信用社实力明显增强，系统性风险得到化解，信贷投放能力提升，特别是涉农信贷投放大幅增长。到2013年3 月末，全国农村信用社资本充足率为11.3%；不良贷款余额和比例分别为3525 亿元和4.2%，比上年末分别下降15 亿元和0.3个百分点。截至2012年末，农村信用社涉农贷款余额5.3万亿元，其中农户贷款2.7万亿元，分别占银行业金融机构涉农贷款的30%和农户贷款的75.2%，成为名副其实的农村金融主力军。
2003年10月，十六届三中全会提出国有商业银行向股份制银行转变的方针。从2003年末开始对中国银行、中国建设银行、中国工商银行、中国农业银行和中国交通银行等五个银行进行了股份制改革。2008年10月，农业银行的股份制改革方案获国务院通过，2009年1月15日农业银行完成工商变更登记手续，由国有独资商业银行整体改制为股份有限公司，并更名为“中国农业银行股份有限公司”。2009年5月，作为农业银行改革的一部分，银监会公布了关于中国农业银行三农金融事业部制度改革和监督的办法。三农金融事业部是专门为农业、农村、农民进行金融服务的部门，扩大了惠农卡业务和面向农户的小额信用贷款业务。农业银行曾一时抛弃了农村，进入城市，设立了三农金融事业部后逐渐完善了面向三农的商业经营体制。2010年7月15日和16日，农业银行分别在上海证券交易所和香港联合交易所挂牌上市，是上市最晚的一家国有商业银行。农业银行的优势是全面的业务组合和广阔的分销网络，深入农村网点，客户来源广泛。截至2010年，农业银行总资产103374.06亿元，各项存款88879.05亿元，各项贷款49567.41亿元，全年实现净利润949.07亿元。在2010年英国《银行家》杂志“全世界1000家大银行”排名中，中国农业银行位列第28位。截至2012年，农业银行总资产突破13.2万亿元，同比增长13.4%；全年实现净利润1，451.31亿元，同比增长19.0%；资本充足率达到12.61%，同比提高0.67个百分点；不良贷款余额较上年末减少15.1亿元，不良贷款率下降0.22个百分点至1.33%；县域贷款余额突破2万亿元，增长17%，在县域及乡村的竞争优势进一步显现。 2006年，银监会公布调整农村地区银行金融体系的政策，加大支持社会主义新农村建设的力度，促进地域密集型小规模的新型农村金融机构设立。新型农村金融机构有村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等。新型农村金融机构的设立开始于四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北等6省自治区。到2007年10月扩大到全部省、自治区和直辖市。到2009年6月，诞生了100个村镇银行、11个农村资金互助社、7个贷款公司；2009年6月末，新型农村金融机构的存款余额是131亿元，贷款余额是98亿元。新型农村金融机构的引入，是以非正规金融机构合法化为目的，原来的非正规金融替换为村镇银行和资金互助社等。但是，这些金融机构的进入，往往集中于经济发展较好的区域，如多数的村镇银行设立于县城，融资也偏向于乡镇企业等。
促进贫困县和西部地区设立村镇银行和贷款公司等。在经济比较落后的地区设立村镇银行和贷款公司，比其他地区设立村镇银行和贷款公司给予了更加优惠的政策。2009年5月，财政部决定，3年之内对满足一定条件的新型农村金融机构给予前一年贷款余额平均值2%的补助金。同时，财政部又公布了对农村金融机构为农业、农村贷款的增加额给予一定的奖励，以此刺激了农村金融机构的贷款积极性。随着改革的推进，新型农村金融机构得到了进一步的发展。据银监会公布的数据显示，截至2012年7月末，在全国范围内已经组建村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等新型农村金融机构734家，其中376家设在经济不是很发达的中西部地区。到2013年3月末，已组建村镇银行等新型农村金融机构876家，累计向74.2万农户发放了2002亿元贷款。据银监会的统计，到2012年12月，新型农村金融机构的占比分别是村镇银行占86.05%，农村资金互助社占9.30%，小额贷款公司占4.65%等。从新型金融机构的发展现状看，村镇银行“一枝独秀”，占据近90%的份额。今后，新型农村金融机构发展的重点还要放在农业占比高于全国平均水平的县域乡村，中西部地区金融机构网点覆盖率低的县域乡村，以及国家省级扶贫开发重点县域乡村等。
二、完善农村金融制度的对策建议
（一）建立多机构多层次的农村金融体系
为满足农户的小额信贷需求，放宽市场准入，放松利率管制，将合格的非正规金融机构纳入金融监管系统，有效地提供金融服务，还要鼓励有条件的单位和个人，发展农村小额信贷机构。鼓励在农村开展多种形式的农业保险，担保与农村其他金融机构相结合，进一步满足农民的贷款需求。鼓励商业银行或其他金融机构利用农村信用社的网络系统，开展对农村信用社的批发金融和委托服务等业务，引导资金回流农村。
（二）不断完善农村金融担保制度
关于农村金融担保需要解决的问题是较多的。已往农村土地属于集体所有，因承包经营合同而拥有使用权的农户不能把土地用于担保。随着农村经济体制改革的深化，农村土地产权制度的不断完善，农户宅基地及房屋、农民承包经营的土地、农村集体经营性建设用地等都应列入农村金融信贷担保的范围。
（三）加快农村金融机构的改革和法制环境改善
加强农村金融机构的资产风险管理，提高员工素质和改善客户关系。选择正确的经营策略，将中短期盈利目标与金融机构本身的可持续发展相结合，扩充资金来源，提取足够的准备金，防范金融风险。经济比较发达地区的农村信用社要进行股份制改造，建立一批农村合作银行和农村商业银行；经济欠发达地区的农村信用社要按照合作制原则进行改造。加快制定和完善农村金融相关法律，为深化农村金融改革创造良好的法律支撑和信用环境，明确各类农村金融机构的法律地位及监管责任和监管办法，通过立法进一步规范农村金融市场等。
责任编辑：杨再梅