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建立国有资本经营预算，是为了有效控制和引导国有资本存量变现和增量的分配和使用，为推进国有经济布局和结构的战略性调整以及推进国有企业的改革发展提供财力保障。国际上并无可供借鉴的经验，作为一项制度创新，必将是一个循序渐进的过程。
在西方发达国家，与中国国有资本经营预算相近的概念是“资本预算”，但资本预算涵盖的内容大于国有资本经营预算，其与“经常预算”相对，收入来源不限于国有资本经营收益，支出则涵盖除政府运行必需的经常性费用以外的种种支出，如经济建设投资，因此国外并无可直接套用的现成模式。
中国应如何建立国有资本经营预算，需要结合我国实际国情创造性地提出解决方案。围绕建立国有资本经营预算的两个目标以及现行国有资产管理体制的需要，我们认为以下三层次的国有资本经营预算模式是比较科学合理的：
第一层次：国有资本经营预算，是国家以投资者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。
国有资本经营预算的收入主要是国有资本投资收益，包括政府及其有关部门、机构依法取得的以下收入：（1）国有企业上交的税后利润和直接持有股份从公司制企业分得的股息、红利和股利；（2）直接持有的企业国有产权（国有股份及认股权证）转让收入；（3）国有企业清算收益和直接持有股份分享的公司清算收益；（4）依法可以作为国有资本经营预算收入的其他项目。
国有资本经营预算的支出包括：（1）补充企业国家资本金，包括对国有企业追加注册资本及增购公司国有股份等，主要用于企业发展国有经济关键领域和行业的战略投资，国有经济结构调整、产业升级和国有企业重组所需资本等；（2）根据国家有关规定充实社保基金、弥补国有企业改革成本以及国有企业改革发展的其他相关费用补助；（3）依法可以从国有资本经营预算支出的其他项目。其中，国有资本经营预算的目标和特点决定了补充企业国家资本金应当是支出的主要内容：第一，体现国有资本“有进有退”战略性调整中的“进”；第二，如果将国有资本收益过多用于支付国有企业改革成本，容易引发“抽肥补瘦”、“鞭打快牛”等问题，影响国有企业的积极性和发展后劲；第三，以补充资本金为主要支出形式，意味着国有资本经营预算将以企业而非项目为对象安排预算支出，这样，既可将国有资本经营预算与现有一般公共预算中的基本建设投资预算区别开来，又可避免政府代替企业进行项目投资微观决策引发的“越位”问题，还可突出国家作为投资者的角色，避免国际上对政府补贴国有企业方面的质疑。
国有资本经营预算应当由财政部门编制的依据：（1）在以公有制为主体的社会主义基本经济制度下，国家具有社会管理与经济管理的双重职能，因此决定了国家财政的“一体两翼”格局，即财政部门是财政管理的母体，税务部门和国有资产管理部门是与母体不可分割的“两翼”。
新的国有资产管理体制下“资产所有者职能与社会公共管理职能分离”，宣告了过去“政企不分”、以社会公共管理手段干涉企业微观运营模式的终结，但并不是对“一体两翼”格局的否定。
恰恰相反，它是为完善这种格局、保障其有效运行而提出的，因此财政部门作为财政管理母体的地位不应因为新的国有资产管理体制的建立而动摇，相反地应当得到巩固。（2）从收支内容看，国有资本经营预算不可避免地涉及与公共预算、社会保障预算的划转，出于政府预算统一性和完整性的需要，必须由同一个部门编制和组织执行。（3）按照《预算法》规定，各级人民政府财政部门具体负责编制政府预算、决算草案及组织执行。（4）对现行预算管理体制的冲击最小，使国有资本经营预算制度的遵循和执行成本相对较低。
第二层次：国有资本变动计划，是政府基于出资人管理职能，对预算年度内国有资本的保值增值、结构调整、行业布局等变动情况，进行全面预计及核算形成的报告。
国有资本变动计划应反映年度国有资本总量变动情况，包括年初国有资本总量、预计增加数和减少数、年末国有资本总量等数据。通过国有资本变动计划，分行业、按地区反映因实现利润、国家投资、重组改革核增等原因导致国有资本增加的情况，以及因上缴利润、划转社保基金、产权转让、关闭破产、重组改革核减等原因导致国有资本减少的情况，从而全面反映国有资本保值增值、布局结构及其调整等状况。
国有资本变动计划应当由国有资产监督管理机构编制，依据是：（1）作为出资人代表的国有资产监督管理机构，掌握着所监管国有资本的第一手数据，具备编制条件；（2）与考核国有资产保值增值的职责以及执行国有资本有进有退的实施方案紧密联系起来，便于国有资产监督管理机构履行出资人职责，明确其工作目标；（3）便于反映国有资产的规模、结构及分布等全貌，为国家经济布局、结构调整和宏观产业政策的实施以及国有资本经营预算的编制提供依据。
需要强调的是，由于国有资本经营预算只反映预算年度内国有资本的收支，并不能体现国有资本的规模和结构变化，因此国有资本变动计划成为了解国有资产经营情况不可或缺的重要材料。
第三层次：企业财务预算，是企业对资金取得和投放、各项收入和支出、经营成果及其分配等资金运作的计划安排。其资金多数来源于经营、借贷和投资等商业活动，也包括政府给予的投资和补助，其收支主要反映经营收入和各项成本费用支出，其利润分配包括提取各项法定积累和向全体股东分配利润。
企业财务预算由企业根据市场和企业战略需要编制，其预计资产负债表、预计利润表和预计现金流量表，是国有资本经营预算和国有资本变动计划的编制依据。
以上三者之间存在着密切的衔接关系。国有资本经营预算的对象是国有资本收益及其支出，反映国家与企业之间的财政分配关系；国有资本变动计划的对象是国有资本（企业所有者权益中可归属于国家所有的部分），反映国家与企业之间的产权关系。
企业所有者权益中只要拥有国有资本，就与国有资本变动计划发生联系，但企业只有在向国家上缴国有资本收益或是取得国有资本经营预算拨款时，其财务预算才与国有资本经营预算发生联系。企业财务预算是微观层面的预算安排，而国有资本經营预算和国有资本变动计划是宏观层面的预算或计划，企业微观层面上实行科学的财务预算管理，是实施国有资本经营预算的基础。
综上所述，国有资本经营预算具有以下特征：一是实施内容，是国有资本有进有退，包括国有资本再投资和产权转让等（即国有资本的存量调整），以及国家分取的税后利润或红利（即增量分配）；二是实施主体，是政府及其部门、机构，而不是各种投资公司、企业；三是实施手段，是国家对国有资本进行的宏观调控；四是实施目的，是对国有经济布局和结构进行战略性调整。因此，其定义应为“国家投资者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。”
（注：作者供职于财政部企业司。本文仅代表个人观点。）
在西方发达国家，与中国国有资本经营预算相近的概念是“资本预算”，但资本预算涵盖的内容大于国有资本经营预算，其与“经常预算”相对，收入来源不限于国有资本经营收益，支出则涵盖除政府运行必需的经常性费用以外的种种支出，如经济建设投资，因此国外并无可直接套用的现成模式。
中国应如何建立国有资本经营预算，需要结合我国实际国情创造性地提出解决方案。围绕建立国有资本经营预算的两个目标以及现行国有资产管理体制的需要，我们认为以下三层次的国有资本经营预算模式是比较科学合理的：
第一层次：国有资本经营预算，是国家以投资者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。
国有资本经营预算的收入主要是国有资本投资收益，包括政府及其有关部门、机构依法取得的以下收入：（1）国有企业上交的税后利润和直接持有股份从公司制企业分得的股息、红利和股利；（2）直接持有的企业国有产权（国有股份及认股权证）转让收入；（3）国有企业清算收益和直接持有股份分享的公司清算收益；（4）依法可以作为国有资本经营预算收入的其他项目。
国有资本经营预算的支出包括：（1）补充企业国家资本金，包括对国有企业追加注册资本及增购公司国有股份等，主要用于企业发展国有经济关键领域和行业的战略投资，国有经济结构调整、产业升级和国有企业重组所需资本等；（2）根据国家有关规定充实社保基金、弥补国有企业改革成本以及国有企业改革发展的其他相关费用补助；（3）依法可以从国有资本经营预算支出的其他项目。其中，国有资本经营预算的目标和特点决定了补充企业国家资本金应当是支出的主要内容：第一，体现国有资本“有进有退”战略性调整中的“进”；第二，如果将国有资本收益过多用于支付国有企业改革成本，容易引发“抽肥补瘦”、“鞭打快牛”等问题，影响国有企业的积极性和发展后劲；第三，以补充资本金为主要支出形式，意味着国有资本经营预算将以企业而非项目为对象安排预算支出，这样，既可将国有资本经营预算与现有一般公共预算中的基本建设投资预算区别开来，又可避免政府代替企业进行项目投资微观决策引发的“越位”问题，还可突出国家作为投资者的角色，避免国际上对政府补贴国有企业方面的质疑。
国有资本经营预算应当由财政部门编制的依据：（1）在以公有制为主体的社会主义基本经济制度下，国家具有社会管理与经济管理的双重职能，因此决定了国家财政的“一体两翼”格局，即财政部门是财政管理的母体，税务部门和国有资产管理部门是与母体不可分割的“两翼”。
新的国有资产管理体制下“资产所有者职能与社会公共管理职能分离”，宣告了过去“政企不分”、以社会公共管理手段干涉企业微观运营模式的终结，但并不是对“一体两翼”格局的否定。
恰恰相反，它是为完善这种格局、保障其有效运行而提出的，因此财政部门作为财政管理母体的地位不应因为新的国有资产管理体制的建立而动摇，相反地应当得到巩固。（2）从收支内容看，国有资本经营预算不可避免地涉及与公共预算、社会保障预算的划转，出于政府预算统一性和完整性的需要，必须由同一个部门编制和组织执行。（3）按照《预算法》规定，各级人民政府财政部门具体负责编制政府预算、决算草案及组织执行。（4）对现行预算管理体制的冲击最小，使国有资本经营预算制度的遵循和执行成本相对较低。
第二层次：国有资本变动计划，是政府基于出资人管理职能，对预算年度内国有资本的保值增值、结构调整、行业布局等变动情况，进行全面预计及核算形成的报告。
国有资本变动计划应反映年度国有资本总量变动情况，包括年初国有资本总量、预计增加数和减少数、年末国有资本总量等数据。通过国有资本变动计划，分行业、按地区反映因实现利润、国家投资、重组改革核增等原因导致国有资本增加的情况，以及因上缴利润、划转社保基金、产权转让、关闭破产、重组改革核减等原因导致国有资本减少的情况，从而全面反映国有资本保值增值、布局结构及其调整等状况。
国有资本变动计划应当由国有资产监督管理机构编制，依据是：（1）作为出资人代表的国有资产监督管理机构，掌握着所监管国有资本的第一手数据，具备编制条件；（2）与考核国有资产保值增值的职责以及执行国有资本有进有退的实施方案紧密联系起来，便于国有资产监督管理机构履行出资人职责，明确其工作目标；（3）便于反映国有资产的规模、结构及分布等全貌，为国家经济布局、结构调整和宏观产业政策的实施以及国有资本经营预算的编制提供依据。
需要强调的是，由于国有资本经营预算只反映预算年度内国有资本的收支，并不能体现国有资本的规模和结构变化，因此国有资本变动计划成为了解国有资产经营情况不可或缺的重要材料。
第三层次：企业财务预算，是企业对资金取得和投放、各项收入和支出、经营成果及其分配等资金运作的计划安排。其资金多数来源于经营、借贷和投资等商业活动，也包括政府给予的投资和补助，其收支主要反映经营收入和各项成本费用支出，其利润分配包括提取各项法定积累和向全体股东分配利润。
企业财务预算由企业根据市场和企业战略需要编制，其预计资产负债表、预计利润表和预计现金流量表，是国有资本经营预算和国有资本变动计划的编制依据。
以上三者之间存在着密切的衔接关系。国有资本经营预算的对象是国有资本收益及其支出，反映国家与企业之间的财政分配关系；国有资本变动计划的对象是国有资本（企业所有者权益中可归属于国家所有的部分），反映国家与企业之间的产权关系。
企业所有者权益中只要拥有国有资本，就与国有资本变动计划发生联系，但企业只有在向国家上缴国有资本收益或是取得国有资本经营预算拨款时，其财务预算才与国有资本经营预算发生联系。企业财务预算是微观层面的预算安排，而国有资本經营预算和国有资本变动计划是宏观层面的预算或计划，企业微观层面上实行科学的财务预算管理，是实施国有资本经营预算的基础。
综上所述，国有资本经营预算具有以下特征：一是实施内容，是国有资本有进有退，包括国有资本再投资和产权转让等（即国有资本的存量调整），以及国家分取的税后利润或红利（即增量分配）；二是实施主体，是政府及其部门、机构，而不是各种投资公司、企业；三是实施手段，是国家对国有资本进行的宏观调控；四是实施目的，是对国有经济布局和结构进行战略性调整。因此，其定义应为“国家投资者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。”
（注：作者供职于财政部企业司。本文仅代表个人观点。）