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[摘要]农村社会养老保险体制建设事关国计民生。由于农村人口众多，国家财力有限，地区发展不平衡等因素制约，我国既不可能简单选择高水平的福利型模式，又不能采取完全自助型模式。应充分调动国家、集体、农民各方面积极性，统筹考虑，精心设计，建立符合我国国情的农民养老保障制度。
[关键词]农村养老保障制度；社会保险；模式选择
[中图分类号]F323.89 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)11-0024-04
党的十七届三中全会指出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。并提出健全农村社会保障体系，建立新型农村社会养老保险制度，创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。2008年中央经济工作会议和温家宝总理2009年政府工作报告均要求今年开始按10％的覆盖面试点建立新型农村社会养老保险制度，实现到2020年社会保障制度覆盖所有城乡居民的目标。这是一项事关国计民生的重大社会制度建设，为此，我们在农村改革发展专题研究中，重点对构建新型农村社会养老保险制度，到江西、四川等地进行了调研，并与有关部门和专家学者进行了研讨，现就研究情况报告如下：
一、国内外农村社会养老保障制度比较
从世界各国的一般情况看，农民社会养老保险制度建立都要落后于其他群体的养老制度，滞后时间平均为55年。其建立制度的背景，一是各国在工业化、城市化过程中，普遍面临农村劳动力大量向城市转移、农村人口老龄化程度高于城市、传统的家庭养老保障难以为继、农民面临老年贫困等诸多问题；二是一些国家为了实施促进农业集约经营、推进产业结构调整的农业政策，需要通过建立农民养老保险制度，使老年农民转让农场、退出农业；三是自由平等等社会核心价值理念以及政府社会保障责任的普遍性，需要把农民纳入社会养老保障范围。但是，由于各国政治经济社会历史情况的不同，农民养老保障的制度模式也不同。国内一些地方根据各自实际情况也探索了不同的保障办法。
(一)国外农村社会养老制度模式及特点。
国外农村养老保障制度基本可以分为以下三种模式。
1 德国——“投保资助型”养老保障制度。
1957年联邦德国颁布的《农民老年救济法》将农民纳入法定强制的养老保险制度，1995年这一体制也被运用到民主德国。其主要任务在于，给予投保的农场主(包括其配偶)、共同劳作的家属及其遗属在出现诸如年老、丧失劳动能力和死亡时养老金形式的现金支付，为老年农民和过早丧失劳动能力的农民提供基本生活保障(郑春荣：《德国农村养老保险体制分析》，《德国研究》，2002年第4期)。德国农村养老保险体系实行现收现付模式，遵循的“援助自助者”原则，资金部分来源于投保人缴纳的保险费，但很大一部分来源于联邦政府的补贴。政府劳动与社会保障部负责对农民养老保险实行统一立法和管理监督，微观运作由各州专门的农民养老保险机构负责，实行自治管理。目前，德国共有13家农村养老保险机构，并组建了一个全国性的农村养老机构总联合会。
2 瑞典——“福利型”养老保障制度。
瑞典无论城乡居民，只要达到规定的年龄就可享受国家的养老金，是典型的“福利型”养老保障模式。养老金的来源主要为国家的税收，保险基金实行“现收现付”。没有积累。国家成立统一的社会保障委员会负责管理全国的社会保障。加拿大、瑞典、丹麦、澳大利亚、新西兰等属于这种情况。
另一类是南美的阿根廷、巴西、智利、乌拉圭、玻利维亚，非洲的博茨瓦纳、纳米比亚、南非、毛里求斯，亚洲的印度等国家，由于农民等低收入群体普遍比较贫困，缴费能力弱，也实行非缴费性的养老保障制度。
3 新加坡——“自助型”养老保障制度。
“自助型”养老保障制度是一种个人缴费、完全积累的社会保障形式，主要以新加坡的中央公积金制为代表。这种模式通过国家立法以强制储蓄的方式，要求所有雇主、雇员按照工资收入的一定比例向中央公积金局缴纳公积金，由中央公积金局按照每个月应付的利息一并打人个人的公积金账户，专项储存。这种保障制度将个人退休时可享受的福利待遇和自身努力紧密联系在一起，具有较强的社会激励作用。中央公积金管理局是法定的中央公积金的管理部门，隶属于国家劳工部。
上述三种模式各有特色。“福利型”模式重视公平，体现了“福利国家”给全体国民的福利待遇，能最大限度地扩大覆盖面，防止老年贫困，其缺陷是易诱发个人责任感的缺失。保险开支占国民生产总值的比重随着人口老龄化的加剧逐年上升，导致政府负担过重。“自助型”模式实行个人完全积累的筹资方式，对国家财政的依赖度低，受人口老龄化的影响较小，并能帮助国家经济发展。但缺点在于受保人之间不存在收入再分配，不能风险共担。“投保资助型”模式的养老金来源广泛，体现了社会保险的公平目标。同时实行现收现付，增强了社会保险基金的互济性，其保障水平和保障程度较高。但该模式的正常运转是以个人较强的缴费能力以及政府坚实的财政后盾作为担保，因而需要经济和社会发展达到一定的水平。
借鉴国外的经验，我国农村社会养老保险模式的选择，需要考虑中国农村人口较多、国家财力有限、地区发展不平衡等因素，充分调动农民、集体和国家各方面的积极性。
(二)国内农村社会养老保险制度的现状及经验教训。
1 老农保制度的反思。
1992年，民政部制定了《县级农村社会养老基本方案》，开始在有条件的地方推广农村社会养老保险工作。该制度实行以个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的筹资模式和建立个人账户、储备积累的保险模式。此种农村养老保险存在着以下问题：一是不具备社会保险的特征，养老保险资金几乎完全来源于个人：二是保障水平低；三是基金管理以县级为统筹单位，管理水平低，保值增值难。1999年，由于种种原因，国务院决定对已有的农村养老保险业务实行清理整顿。
2 新农保制度的探索。
近年来，一些地区逐渐探索新农保制度，为我国农村社会养老保险制度的全面建立积累了有益实践经验。
苏南模式。实行社会统筹与个人账户相结合模式，统筹建立老年养老补贴。以政府高补贴和实行“一个体系，两种制度”，建立与城镇养老保险相互衔接的预留通道为特征。坚持“个人负担、集体补贴、财政补助”的原则，缴费按当地上年农民纯收入25％左右或参照上年城市企业职工平均缴费工资基数的50％的20％左右确定，个人负担40％左右，集体和财政负担60％左右，对纯农户和弱势群体实行财政补贴。苏南模式是在农村乡镇企业比较发达和城市化进程加快的前提下形成的，代表了中国农村社会养老保 险的发展趋势。由于政府的高补贴，调动了农民参保的积极性；通过解决农保和城保的衔接问题，较好地解决了城市化进程中的“三农”问题。但这一模式的财政压力较大。
北京、宝鸡模式。实行个人账户和基础养老金(政府养老补贴)相结合的模式。北京参保农民缴费满15年，最低缴费标准为本区县上年农民人均纯收入的10％(2008年年缴费950元～970元)，男满60周岁、女满55周岁，便可享受“个人账户加280元基础养老金”。宝鸡市农民缴费为参保农民所在县(区)农民人均纯收入的10％～30％，(平均缴费标准为245元／年)。参保农民可根据自己的经济承受能力自由选择。北京、宝鸡模式的特点主要有：一是财政补“出口”，基础养老金或政府养老补贴由财政补贴，宝鸡还对完全丧失劳动能力的农村贫困残疾人养老保险费给予补贴。二是个人缴费、集体补助和财政补贴全部记入个人账户，实行完全积累、实账管理，基金所有权清晰，便于查询、转移、继承。三是捆绑式缴费。宝鸡年满60周岁以上人员享受养老保险待遇时，其符合参保条件的家庭成员(配偶，儿子、儿媳、上门女婿及配偶)须按规定参保缴费。这种体现普惠式的制度安排，又把缴费作为新农保制度的核心，而不盲从于政府完全承担农村老年人口生活费用的福利制度，体现了公平和效率相结合的原则。四是北京市强调城乡居民享受同样的待遇，打破了以往城镇、农村居民各自参加养老保险的二元障碍。
东莞模式。实行社会统筹和个人账户结合模式，集体补助作用突出。保费由市、镇、村和个人共同负担。农民基本养老金与缴费基数和缴费年限挂钩，并随着社会经济发展水平变化做适当的指数变动。农民的缴费基数按每人每月400元核定，每年递增2.5％。缴费比例为11％，集体负担6％，个人负担5％。缴纳比例个人部分每五年增加1％，直至达到14％并保持不变。东莞由于乡镇企业发达、集体经济实力雄厚，村委会除承担原来集体所应该承担的部分外，还承担个人缴费部分，市财政补贴力度也比其他地区要高得多。
通江模式。实行多方式筹资的个人账户养老保险模式，采取“农民个人缴费为主、集体补助为辅、政府适度补贴”的办法。针对农民现金收入不足的情况，一是采取“粮食换保障”的方式，利用国家给农民兑现粮食直补资金的有利时机，按照自愿、公开原则，对实行“粮食换保障”的农产以社为单位造册统计，统一办理。二是为吸引骨干人才，政府对特殊人群给予参保补贴。三是开展“奖金换保单”活动。近年来，该县在设置的各项奖励中全面推行奖金换养老保单的方式，推进农村社会养老保障工作。四是创新个人账户功能。县农保局与县信用合作社推出保单质押贷款业务。在养老金发放标准上，按照个人账户积累总额，实行保底弹性的计发办法。同时，建立了储备调剂金账户，适时对领取养老保险金人员的待遇进行调整，使养老保险金水平与经济发展水平保持同步，以增加新型农村养老保险制度的吸引力。
以上一些地方大胆探索建立农村养老保险制度，取得了许多有益的经验。如建立各方面能够承担和有基本保障功能的个人缴费、集体补助和政府补贴等多种筹资分担机制；待遇保障调整机制；公平效率结合机制；基金有效运行管理机制，以及与其他领域政策功能互动机制等。当然，新型农村养老保险的试点也存在着仍需解决的问题：一是试点工作缺乏全国统一性的政策，各地模式不统一，大规模推广有一定难度；二是财政补贴水平参差不齐，缺乏财政资金支持的地区农民的参保意愿比较低；三是在基金的投资管理政策不完善，基金保值增值难。
二、全面建立新农保制度应把握的基本原则和有关政策
建立新农保制度，要符合中国农村人口多、经济负担能力有限、地区不平衡等基本国情，要借鉴和吸取国内外农村社会养老保险制度建立和发展的经验教训，兼顾当前与长远。
(一)坚持低门槛、广覆盖，保基本、可持续，要自愿、便转移的基本原则。
低门槛，广覆盖。新农保作为一种资源，其稀缺性决定了在对这种资源进行分配时必须追求公正性的原则。要通过“低水平，广覆盖”，使更多需要老年保障的农民老有所养，老有所依。农民缴费和政府补助宜低水平起步。从各地试点情况看，筹资标准按照农民人均纯收入的4％～10％，由各地根据实际情况自行选择筹资比例应该比较合适可行，或设置不同的标准由农民根据各自情况自行选择不同缴费，多交多得。
保基本、可持续。新农保制度应该自始至终以满足农民的现实需求为中心。我国是发展中的国家，“保基本，可持续”的原则是权衡农民基本需要和我国经济现实和长远发展能力的合理选择，应走异于西方诸国“高福利”的道路的发展型福利体制。保障待遇和政府补助要量力而行，农村养老保障待遇水平应兼顾各方面收入分配水平，适当高于农村低保水平，以人均纯收入30％～40％为宜。财政补助基础养老金发放“出口”的办法，使得政府补助的资金效益直接，农民直接受益，是比较现实可行的选择，同时政府应考虑对个人缴费困难的人员予以补助。
要自愿、便转移。制度建立初期，要尊重农民的意愿，参保应采取自愿原则，便转移的特点则使得农民在不同区域之间以及城乡之间流动过程，車受的养老保障能够顺利衔接，这是实现建立覆盖城乡统一的社会保障制度的必然要求。同时针对目前我国农村的各方面人员素质和管理水平，还要采取简便易行的办法，可及、便利、见实效。
(二)坚持个人缴费、集体补助和政府补贴的多元筹资原则。
新农保筹资应集个人、集体和国家三者的力量，在整个社会不同人之间以及社会不同代际之间，实现风险共担。这既是农村社会养老保险作为一种社会保险制度的基本筹资方式，也是各方面合理分担的责任要求，体现了农村社会养老保险社会共济的属性，确定了公共财政的投入责任和政府对农民的引导、激励和扶持，从而使新农保制度的风险防范能力更强，保障能力更足。
(三)坚持基本养老保险与土地养老、家庭养老、集体组织养老相结合的原则。
目前我国农村社会养老保险制度仍处在探索阶段，制度的建立和完善需一定时间。做为一个发展中的人口大国，城市化水平相对滞后，农民数量庞大，国家财力有限，且地区发展不平衡。因此，现阶段社会养老保障还难以完全替代家庭保障。调查显示，子女供养在农村中的重要地位显而易见。土地是农民的“衣食之源，生存之本”，农业现代化的实现、土地生产率的提高，将更有利于土地保障功能的发挥，也将是对基本养老保险的极大补充。家庭和社区是老人生活的重要组成部分。所以，应坚持基本养老保险与家庭、土地、集体组织养老相结合多层次的养老保障体系。
(四)坚持与农民工养老保险、被征地农民养老保障、五保供养、农村计划生育家庭奖励扶持政策等农村养老保障制度相衔接的原则。
新农保制度应该主要立足于建立针对纯粹务农农民 的创新模式，同时还必须全面地考虑到农民身份变化可能带来的保障衔接问题，避免制度出现人员覆盖时的盲区和叠区。新农保制度力图解决的是基本涵盖所有农民在内的养老问题，而现有的五保供养制度和最低生活保障制度解决的是贫困人群的养老和基本生活保障问题，计划生育家庭奖励扶持政策解决的是对国家和社会作出贡献的部分人员的补偿性和奖励性养老保障补助，所以要做好这些制度间的统筹平衡衔接。同时要与农民工养老保险、被征地农民养老保障和老农保等制度做好衔接通道，切实保障农民在制度建设和变革时期的权益。
三、有关意见和建议
近三年应该是我国新农保制度建设初创时期，这对中国的现今和未来都有着至关重要的经济社会和政治影响，应统筹考虑，精心设计，妥善解决制度建设过程面临的有关问题。为此，提出如下意见和建议：
(一)避免碎片化，统筹制度设计。
一是要有包容性、过渡性。城市化、工业化将使中国农村的人口不断减少，其身份变换频繁，考虑二元经济结构，城保职工和农村居民的养老保险制度一时难以整合，但要顾及城乡统筹发展，新农保制度要考虑与城保相对独立，又可以相互转换的模式，应当有利于与城保、工保(农民工养老保险)、土保(被征地农民基本生活保障)等其他制度的合理衔接和顺利过渡，其覆盖面应考虑城乡无保障居民，从而为统筹城乡社会保障打好基础。农民工和失地农民养老保险都不应成为与农保并驾齐驱的制度，但要尽快制定有关参保办法。
二是要有衔接性、进退性。目前我国农村已经有一些带有养老性质的基本生活保障制度，其中有救济性的“五保户”供养制度、农村最低生活保障制度，有奖励性的计划生育奖励扶持等制度。新农保制度的建立可能暂时不能代替这些制度，但要有衔接，要从整体收入分配格局考虑平衡，使其与农村家庭养老、个人储蓄、商业保险等组成完整的农村养老保障体系。总之制度不能太多，不能太乱。
(二)补贴加账户，创新制度模式。
新型农村社会养老保险制度模式的选择应体现中国农村特殊的制度环境。建议参照许多国家承担对公民基本保障责任的做法，通过实行基础养老金(老年津贴)，建立政府对农村老人的直补机制，从而体现社会公平性、福利性。同时发挥激励功能，通过建立缴费“个人账户”，鼓励多缴多得。采取“社会统筹与个人账户相结合”的制度模式，基金由个人缴费、集体补助、财政补贴构成，纳入财政专户实行收支两条线管理。财政补助采取“补出口”的方式，按基础养老金数额补助。总之通过建立以个人缴费为主、集体合理补助和政府适当补贴等多渠道的筹资机制，明确责任，实现输血和造血机制并举，建立有中国特色的农村社会养老保险制度。
(三)合理确定资金来源，多渠道筹资。
鉴于农村人口众多，农民收入较低，国家财力有限的情况，新农保制度建立之初的筹资应低水平起步，逐步提高保障水平。尤其需要统筹研究国家保障资金的稳定和持续来源问题。
一是开征新税种。如开征高消费税，对购买别墅、高档汽车、游艇以及高尔夫等高消费行为加收高消费税，为二次分配提供财力支持。可研究开征烟草税、资源税，既可降低不健康行为以及石油、煤炭、电力等资源性行业凭借垄断地位取得的高收入。有助于社会公平，同时为社会福利筹集资金。
二是划拨部分国有资产充实社会福利资金来源。通过建立和完善国有资本金预算，可筹集部分资金用于社会福利。还可考虑将国有土地出让收益的一部分用于社会保障福利。
三是增加发行社会福利彩票筹资。2007年，国家从1000多亿元的社会福利和体育彩票销售收入中取得的公益金分别达217亿元和127亿元。1994年以来上述两种彩票销售收入快速增长，目前仍有发行社会福利彩票的筹资空间。
(四)切实抓好试点推广，允许探索创新。
2009年在全国选择10％的县(市、区)开展新农保试点应允许各试点县(市、区)在按照中央有关部门下发的指导意见做好相关工作的基础上，开展制度创新。中央要及时了解试点情况建立自我校正机制。有些地方开展的粮食和土地换社保的实践探索以及新农保基金账户功能的创新性实践，应予以继续探索和关注。
(五)管理监督和操作功能的分工整合。
在横向上，目前在农村的社会事务管理中有低保救灾的民政部门、合作医疗的卫生部门、计划生育的计生部门等，应统筹考虑，能整合的尽量整合。在纵向上。试点阶段以县级统筹为主，制度推开后要尽量提高统筹层次。在手段上，为满足流动性和管理个人账户的需要，要同时考虑利用先进信息手段进行管理，信息卡最好是标准化、统一化和唯一化，从而有利于流动性、便携性和自主性，还有规范性和透明性。此外还要严格执行收支两条线管理和社会化发放制度，确保制度有效安全运行。
(六)大力发展社区和社会养老服务保障。
社会保障主要有经济保障和服务保障。长期以来，中国社会保障制度建立和完善过程中，在制度设计和执行上，过分偏重于资金保障，而忽略了服务保障。目前国家在规划农村社区体系建设时，应考虑社区和社会化养老服务体系建设，制定相应的财税政策鼓励社会投资举办或公办民营养老服务机构。这也是扩内需的增长点。
(本文作者：财政部社会保障司司长)
责任编辑 史小今
[关键词]农村养老保障制度；社会保险；模式选择
[中图分类号]F323.89 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)11-0024-04
党的十七届三中全会指出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。并提出健全农村社会保障体系，建立新型农村社会养老保险制度，创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。2008年中央经济工作会议和温家宝总理2009年政府工作报告均要求今年开始按10％的覆盖面试点建立新型农村社会养老保险制度，实现到2020年社会保障制度覆盖所有城乡居民的目标。这是一项事关国计民生的重大社会制度建设，为此，我们在农村改革发展专题研究中，重点对构建新型农村社会养老保险制度，到江西、四川等地进行了调研，并与有关部门和专家学者进行了研讨，现就研究情况报告如下：
一、国内外农村社会养老保障制度比较
从世界各国的一般情况看，农民社会养老保险制度建立都要落后于其他群体的养老制度，滞后时间平均为55年。其建立制度的背景，一是各国在工业化、城市化过程中，普遍面临农村劳动力大量向城市转移、农村人口老龄化程度高于城市、传统的家庭养老保障难以为继、农民面临老年贫困等诸多问题；二是一些国家为了实施促进农业集约经营、推进产业结构调整的农业政策，需要通过建立农民养老保险制度，使老年农民转让农场、退出农业；三是自由平等等社会核心价值理念以及政府社会保障责任的普遍性，需要把农民纳入社会养老保障范围。但是，由于各国政治经济社会历史情况的不同，农民养老保障的制度模式也不同。国内一些地方根据各自实际情况也探索了不同的保障办法。
(一)国外农村社会养老制度模式及特点。
国外农村养老保障制度基本可以分为以下三种模式。
1 德国——“投保资助型”养老保障制度。
1957年联邦德国颁布的《农民老年救济法》将农民纳入法定强制的养老保险制度，1995年这一体制也被运用到民主德国。其主要任务在于，给予投保的农场主(包括其配偶)、共同劳作的家属及其遗属在出现诸如年老、丧失劳动能力和死亡时养老金形式的现金支付，为老年农民和过早丧失劳动能力的农民提供基本生活保障(郑春荣：《德国农村养老保险体制分析》，《德国研究》，2002年第4期)。德国农村养老保险体系实行现收现付模式，遵循的“援助自助者”原则，资金部分来源于投保人缴纳的保险费，但很大一部分来源于联邦政府的补贴。政府劳动与社会保障部负责对农民养老保险实行统一立法和管理监督，微观运作由各州专门的农民养老保险机构负责，实行自治管理。目前，德国共有13家农村养老保险机构，并组建了一个全国性的农村养老机构总联合会。
2 瑞典——“福利型”养老保障制度。
瑞典无论城乡居民，只要达到规定的年龄就可享受国家的养老金，是典型的“福利型”养老保障模式。养老金的来源主要为国家的税收，保险基金实行“现收现付”。没有积累。国家成立统一的社会保障委员会负责管理全国的社会保障。加拿大、瑞典、丹麦、澳大利亚、新西兰等属于这种情况。
另一类是南美的阿根廷、巴西、智利、乌拉圭、玻利维亚，非洲的博茨瓦纳、纳米比亚、南非、毛里求斯，亚洲的印度等国家，由于农民等低收入群体普遍比较贫困，缴费能力弱，也实行非缴费性的养老保障制度。
3 新加坡——“自助型”养老保障制度。
“自助型”养老保障制度是一种个人缴费、完全积累的社会保障形式，主要以新加坡的中央公积金制为代表。这种模式通过国家立法以强制储蓄的方式，要求所有雇主、雇员按照工资收入的一定比例向中央公积金局缴纳公积金，由中央公积金局按照每个月应付的利息一并打人个人的公积金账户，专项储存。这种保障制度将个人退休时可享受的福利待遇和自身努力紧密联系在一起，具有较强的社会激励作用。中央公积金管理局是法定的中央公积金的管理部门，隶属于国家劳工部。
上述三种模式各有特色。“福利型”模式重视公平，体现了“福利国家”给全体国民的福利待遇，能最大限度地扩大覆盖面，防止老年贫困，其缺陷是易诱发个人责任感的缺失。保险开支占国民生产总值的比重随着人口老龄化的加剧逐年上升，导致政府负担过重。“自助型”模式实行个人完全积累的筹资方式，对国家财政的依赖度低，受人口老龄化的影响较小，并能帮助国家经济发展。但缺点在于受保人之间不存在收入再分配，不能风险共担。“投保资助型”模式的养老金来源广泛，体现了社会保险的公平目标。同时实行现收现付，增强了社会保险基金的互济性，其保障水平和保障程度较高。但该模式的正常运转是以个人较强的缴费能力以及政府坚实的财政后盾作为担保，因而需要经济和社会发展达到一定的水平。
借鉴国外的经验，我国农村社会养老保险模式的选择，需要考虑中国农村人口较多、国家财力有限、地区发展不平衡等因素，充分调动农民、集体和国家各方面的积极性。
(二)国内农村社会养老保险制度的现状及经验教训。
1 老农保制度的反思。
1992年，民政部制定了《县级农村社会养老基本方案》，开始在有条件的地方推广农村社会养老保险工作。该制度实行以个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的筹资模式和建立个人账户、储备积累的保险模式。此种农村养老保险存在着以下问题：一是不具备社会保险的特征，养老保险资金几乎完全来源于个人：二是保障水平低；三是基金管理以县级为统筹单位，管理水平低，保值增值难。1999年，由于种种原因，国务院决定对已有的农村养老保险业务实行清理整顿。
2 新农保制度的探索。
近年来，一些地区逐渐探索新农保制度，为我国农村社会养老保险制度的全面建立积累了有益实践经验。
苏南模式。实行社会统筹与个人账户相结合模式，统筹建立老年养老补贴。以政府高补贴和实行“一个体系，两种制度”，建立与城镇养老保险相互衔接的预留通道为特征。坚持“个人负担、集体补贴、财政补助”的原则，缴费按当地上年农民纯收入25％左右或参照上年城市企业职工平均缴费工资基数的50％的20％左右确定，个人负担40％左右，集体和财政负担60％左右，对纯农户和弱势群体实行财政补贴。苏南模式是在农村乡镇企业比较发达和城市化进程加快的前提下形成的，代表了中国农村社会养老保 险的发展趋势。由于政府的高补贴，调动了农民参保的积极性；通过解决农保和城保的衔接问题，较好地解决了城市化进程中的“三农”问题。但这一模式的财政压力较大。
北京、宝鸡模式。实行个人账户和基础养老金(政府养老补贴)相结合的模式。北京参保农民缴费满15年，最低缴费标准为本区县上年农民人均纯收入的10％(2008年年缴费950元～970元)，男满60周岁、女满55周岁，便可享受“个人账户加280元基础养老金”。宝鸡市农民缴费为参保农民所在县(区)农民人均纯收入的10％～30％，(平均缴费标准为245元／年)。参保农民可根据自己的经济承受能力自由选择。北京、宝鸡模式的特点主要有：一是财政补“出口”，基础养老金或政府养老补贴由财政补贴，宝鸡还对完全丧失劳动能力的农村贫困残疾人养老保险费给予补贴。二是个人缴费、集体补助和财政补贴全部记入个人账户，实行完全积累、实账管理，基金所有权清晰，便于查询、转移、继承。三是捆绑式缴费。宝鸡年满60周岁以上人员享受养老保险待遇时，其符合参保条件的家庭成员(配偶，儿子、儿媳、上门女婿及配偶)须按规定参保缴费。这种体现普惠式的制度安排，又把缴费作为新农保制度的核心，而不盲从于政府完全承担农村老年人口生活费用的福利制度，体现了公平和效率相结合的原则。四是北京市强调城乡居民享受同样的待遇，打破了以往城镇、农村居民各自参加养老保险的二元障碍。
东莞模式。实行社会统筹和个人账户结合模式，集体补助作用突出。保费由市、镇、村和个人共同负担。农民基本养老金与缴费基数和缴费年限挂钩，并随着社会经济发展水平变化做适当的指数变动。农民的缴费基数按每人每月400元核定，每年递增2.5％。缴费比例为11％，集体负担6％，个人负担5％。缴纳比例个人部分每五年增加1％，直至达到14％并保持不变。东莞由于乡镇企业发达、集体经济实力雄厚，村委会除承担原来集体所应该承担的部分外，还承担个人缴费部分，市财政补贴力度也比其他地区要高得多。
通江模式。实行多方式筹资的个人账户养老保险模式，采取“农民个人缴费为主、集体补助为辅、政府适度补贴”的办法。针对农民现金收入不足的情况，一是采取“粮食换保障”的方式，利用国家给农民兑现粮食直补资金的有利时机，按照自愿、公开原则，对实行“粮食换保障”的农产以社为单位造册统计，统一办理。二是为吸引骨干人才，政府对特殊人群给予参保补贴。三是开展“奖金换保单”活动。近年来，该县在设置的各项奖励中全面推行奖金换养老保单的方式，推进农村社会养老保障工作。四是创新个人账户功能。县农保局与县信用合作社推出保单质押贷款业务。在养老金发放标准上，按照个人账户积累总额，实行保底弹性的计发办法。同时，建立了储备调剂金账户，适时对领取养老保险金人员的待遇进行调整，使养老保险金水平与经济发展水平保持同步，以增加新型农村养老保险制度的吸引力。
以上一些地方大胆探索建立农村养老保险制度，取得了许多有益的经验。如建立各方面能够承担和有基本保障功能的个人缴费、集体补助和政府补贴等多种筹资分担机制；待遇保障调整机制；公平效率结合机制；基金有效运行管理机制，以及与其他领域政策功能互动机制等。当然，新型农村养老保险的试点也存在着仍需解决的问题：一是试点工作缺乏全国统一性的政策，各地模式不统一，大规模推广有一定难度；二是财政补贴水平参差不齐，缺乏财政资金支持的地区农民的参保意愿比较低；三是在基金的投资管理政策不完善，基金保值增值难。
二、全面建立新农保制度应把握的基本原则和有关政策
建立新农保制度，要符合中国农村人口多、经济负担能力有限、地区不平衡等基本国情，要借鉴和吸取国内外农村社会养老保险制度建立和发展的经验教训，兼顾当前与长远。
(一)坚持低门槛、广覆盖，保基本、可持续，要自愿、便转移的基本原则。
低门槛，广覆盖。新农保作为一种资源，其稀缺性决定了在对这种资源进行分配时必须追求公正性的原则。要通过“低水平，广覆盖”，使更多需要老年保障的农民老有所养，老有所依。农民缴费和政府补助宜低水平起步。从各地试点情况看，筹资标准按照农民人均纯收入的4％～10％，由各地根据实际情况自行选择筹资比例应该比较合适可行，或设置不同的标准由农民根据各自情况自行选择不同缴费，多交多得。
保基本、可持续。新农保制度应该自始至终以满足农民的现实需求为中心。我国是发展中的国家，“保基本，可持续”的原则是权衡农民基本需要和我国经济现实和长远发展能力的合理选择，应走异于西方诸国“高福利”的道路的发展型福利体制。保障待遇和政府补助要量力而行，农村养老保障待遇水平应兼顾各方面收入分配水平，适当高于农村低保水平，以人均纯收入30％～40％为宜。财政补助基础养老金发放“出口”的办法，使得政府补助的资金效益直接，农民直接受益，是比较现实可行的选择，同时政府应考虑对个人缴费困难的人员予以补助。
要自愿、便转移。制度建立初期，要尊重农民的意愿，参保应采取自愿原则，便转移的特点则使得农民在不同区域之间以及城乡之间流动过程，車受的养老保障能够顺利衔接，这是实现建立覆盖城乡统一的社会保障制度的必然要求。同时针对目前我国农村的各方面人员素质和管理水平，还要采取简便易行的办法，可及、便利、见实效。
(二)坚持个人缴费、集体补助和政府补贴的多元筹资原则。
新农保筹资应集个人、集体和国家三者的力量，在整个社会不同人之间以及社会不同代际之间，实现风险共担。这既是农村社会养老保险作为一种社会保险制度的基本筹资方式，也是各方面合理分担的责任要求，体现了农村社会养老保险社会共济的属性，确定了公共财政的投入责任和政府对农民的引导、激励和扶持，从而使新农保制度的风险防范能力更强，保障能力更足。
(三)坚持基本养老保险与土地养老、家庭养老、集体组织养老相结合的原则。
目前我国农村社会养老保险制度仍处在探索阶段，制度的建立和完善需一定时间。做为一个发展中的人口大国，城市化水平相对滞后，农民数量庞大，国家财力有限，且地区发展不平衡。因此，现阶段社会养老保障还难以完全替代家庭保障。调查显示，子女供养在农村中的重要地位显而易见。土地是农民的“衣食之源，生存之本”，农业现代化的实现、土地生产率的提高，将更有利于土地保障功能的发挥，也将是对基本养老保险的极大补充。家庭和社区是老人生活的重要组成部分。所以，应坚持基本养老保险与家庭、土地、集体组织养老相结合多层次的养老保障体系。
(四)坚持与农民工养老保险、被征地农民养老保障、五保供养、农村计划生育家庭奖励扶持政策等农村养老保障制度相衔接的原则。
新农保制度应该主要立足于建立针对纯粹务农农民 的创新模式，同时还必须全面地考虑到农民身份变化可能带来的保障衔接问题，避免制度出现人员覆盖时的盲区和叠区。新农保制度力图解决的是基本涵盖所有农民在内的养老问题，而现有的五保供养制度和最低生活保障制度解决的是贫困人群的养老和基本生活保障问题，计划生育家庭奖励扶持政策解决的是对国家和社会作出贡献的部分人员的补偿性和奖励性养老保障补助，所以要做好这些制度间的统筹平衡衔接。同时要与农民工养老保险、被征地农民养老保障和老农保等制度做好衔接通道，切实保障农民在制度建设和变革时期的权益。
三、有关意见和建议
近三年应该是我国新农保制度建设初创时期，这对中国的现今和未来都有着至关重要的经济社会和政治影响，应统筹考虑，精心设计，妥善解决制度建设过程面临的有关问题。为此，提出如下意见和建议：
(一)避免碎片化，统筹制度设计。
一是要有包容性、过渡性。城市化、工业化将使中国农村的人口不断减少，其身份变换频繁，考虑二元经济结构，城保职工和农村居民的养老保险制度一时难以整合，但要顾及城乡统筹发展，新农保制度要考虑与城保相对独立，又可以相互转换的模式，应当有利于与城保、工保(农民工养老保险)、土保(被征地农民基本生活保障)等其他制度的合理衔接和顺利过渡，其覆盖面应考虑城乡无保障居民，从而为统筹城乡社会保障打好基础。农民工和失地农民养老保险都不应成为与农保并驾齐驱的制度，但要尽快制定有关参保办法。
二是要有衔接性、进退性。目前我国农村已经有一些带有养老性质的基本生活保障制度，其中有救济性的“五保户”供养制度、农村最低生活保障制度，有奖励性的计划生育奖励扶持等制度。新农保制度的建立可能暂时不能代替这些制度，但要有衔接，要从整体收入分配格局考虑平衡，使其与农村家庭养老、个人储蓄、商业保险等组成完整的农村养老保障体系。总之制度不能太多，不能太乱。
(二)补贴加账户，创新制度模式。
新型农村社会养老保险制度模式的选择应体现中国农村特殊的制度环境。建议参照许多国家承担对公民基本保障责任的做法，通过实行基础养老金(老年津贴)，建立政府对农村老人的直补机制，从而体现社会公平性、福利性。同时发挥激励功能，通过建立缴费“个人账户”，鼓励多缴多得。采取“社会统筹与个人账户相结合”的制度模式，基金由个人缴费、集体补助、财政补贴构成，纳入财政专户实行收支两条线管理。财政补助采取“补出口”的方式，按基础养老金数额补助。总之通过建立以个人缴费为主、集体合理补助和政府适当补贴等多渠道的筹资机制，明确责任，实现输血和造血机制并举，建立有中国特色的农村社会养老保险制度。
(三)合理确定资金来源，多渠道筹资。
鉴于农村人口众多，农民收入较低，国家财力有限的情况，新农保制度建立之初的筹资应低水平起步，逐步提高保障水平。尤其需要统筹研究国家保障资金的稳定和持续来源问题。
一是开征新税种。如开征高消费税，对购买别墅、高档汽车、游艇以及高尔夫等高消费行为加收高消费税，为二次分配提供财力支持。可研究开征烟草税、资源税，既可降低不健康行为以及石油、煤炭、电力等资源性行业凭借垄断地位取得的高收入。有助于社会公平，同时为社会福利筹集资金。
二是划拨部分国有资产充实社会福利资金来源。通过建立和完善国有资本金预算，可筹集部分资金用于社会福利。还可考虑将国有土地出让收益的一部分用于社会保障福利。
三是增加发行社会福利彩票筹资。2007年，国家从1000多亿元的社会福利和体育彩票销售收入中取得的公益金分别达217亿元和127亿元。1994年以来上述两种彩票销售收入快速增长，目前仍有发行社会福利彩票的筹资空间。
(四)切实抓好试点推广，允许探索创新。
2009年在全国选择10％的县(市、区)开展新农保试点应允许各试点县(市、区)在按照中央有关部门下发的指导意见做好相关工作的基础上，开展制度创新。中央要及时了解试点情况建立自我校正机制。有些地方开展的粮食和土地换社保的实践探索以及新农保基金账户功能的创新性实践，应予以继续探索和关注。
(五)管理监督和操作功能的分工整合。
在横向上，目前在农村的社会事务管理中有低保救灾的民政部门、合作医疗的卫生部门、计划生育的计生部门等，应统筹考虑，能整合的尽量整合。在纵向上。试点阶段以县级统筹为主，制度推开后要尽量提高统筹层次。在手段上，为满足流动性和管理个人账户的需要，要同时考虑利用先进信息手段进行管理，信息卡最好是标准化、统一化和唯一化，从而有利于流动性、便携性和自主性，还有规范性和透明性。此外还要严格执行收支两条线管理和社会化发放制度，确保制度有效安全运行。
(六)大力发展社区和社会养老服务保障。
社会保障主要有经济保障和服务保障。长期以来，中国社会保障制度建立和完善过程中，在制度设计和执行上，过分偏重于资金保障，而忽略了服务保障。目前国家在规划农村社区体系建设时，应考虑社区和社会化养老服务体系建设，制定相应的财税政策鼓励社会投资举办或公办民营养老服务机构。这也是扩内需的增长点。
(本文作者：财政部社会保障司司长)
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