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国企领导申报财产，如果能辅以完善的制度和坚定的决心，必能让阳光照进现实
背景
当人们还为广州市纪委书记王晓琳“国企成腐败重灾区”的论断而愤怒的时候，偏处西南一隅的重庆市国资委已经先出重拳。
不久前，重庆市国资委向重庆多家国有大型企业下发《中共重庆市国资委委员会关于做好2012年领导干部报告个人有关事项工作的通知》。通知要求，国企领导干部报告个人收入、房产、配偶和子女从业、子女婚姻等14个类别的情况。需要报告的人员范围为，市属国有重点企业领导人员、中层管理人员和所属企业领导人员、市国资委机关副处级及以上干部。
本来只是一项加强国资监管、防止国有资产流失的基本工作，却引来了媒体和公众的关注，以及不可避免的质疑。政府官员财产申报制度已蹒跚十多载，有效落实依然前途渺茫。那么重庆市国企领导的财产申报要求是否又会成为一纸空文？该如何跳出“光说不练”的怪圈，建设公开、透明的“阳光反腐”制度？《国企》杂志特邀请众多专业人士一起出谋划策。
邀请嘉宾：
中国企业研究中心首席研究员 李 锦
中美嘉伦企业管理咨询公司总裁 潘朝金
民间反腐第一人、律师 王荣利
中央党校教授、反腐专家 林 喆
民众期待不能辜负
《国企》：前不久，重庆市国资委发文要求下属企业领导上报个人和家庭财产等各项收入，您怎样看待这项措施？
李锦：这并不新鲜，但积极意义很大。当下，从我国经济发展所处的环境来看，大众对国企低红利、高薪酬的质疑较多，体现了群众对国企分配、贫富差距加大的不满。重庆国资委直面这个问题，走在政府部门前面，在省级国资委中较早行动，首先是国企在国企分配和廉政建设中的一种深度发展。其次，也可看做国企面对社会舆论做出的回应，从自身管理提升做起，非常有意义。最后，体现了重庆国资委的自觉行动和改革勇气。从近年来各地对官员财产申报制度的探索来看，勉强推行的有很多信息失真、不公开，有的干脆不推行。
重庆市要求上报的内容很细，范围很广。通知里提到，国企领导持有因私出国（境）证件、因私出国（境）、配偶和子女从业、子女与外国人以及港澳台居民通婚、配偶或子女移居国（境）外等情况，均被要求报告。这有很大的现实意义，是一个极大的进步。当下“裸官”现象非常令人担忧，大量不正当财产转移国外，无法有效监管。现在在美国投资50万美元就可以移民。2011年移民美国的申请者和获批者分别为2969人和934人，与2007年相比，不到4年申请者增长约10倍。这其中肯定包括一定比例的国企企业家，其子女、亲人移民的概率也很大。如何遏制这种现象，防止把非法财产转移国外，这是很重要的反腐课题。
王荣利：中国每年都会创出一些新的反腐招数，最后都不了了之。重庆的措施初衷很好，对加强国资监管、遏制腐败能起到很大作用。但是我们还应该看到，这个通知仅仅要求上报，并没有说公开。彻底根治腐败不可能一招见效，是一个系统工程，涉及财产分配制度是否合理、是否公开引入群众监督、如何监管等问题。现在只是刚刚迈开申报的第一步。
潘朝金：从国际上看，财产申报公示制度是官员的一种义务。把这套制度落实到国企领导身上，短期来看积极作用还是值得肯定的。但是长期来看，这个制度仍然值得商榷。第一，现在国企领导是官员身份，但国企改革的方向是企业领导人去官员化，招聘职业经理人管理企业，尤其对于央企，全球海选带来了很多优秀的职业经理人。如果要求职业经理人公布财产就有点问题。第二，央企走向市场化、国际化是大势所趋，可是上市公司的领导人没有个人财产公示的职责，国际化的管理方式也没有公布财产这种情况。对职业经理人的监管是一种资本市场的监管，对与公司有关的股权和薪资的监管，除此之外的私人财产不受监管。所以国企监管、遏制腐败也需要多角度多方位考量，不可一刀切。这个问题表面看是加强监管、遏制腐败，实际上牵扯到国企未来改革的方向和定位。
林：这是一件好事。从完善的廉政立法来看，财产申报制度对于防范腐败具有特别重要的意义。一年一度的财产申报制度是预防腐败的一个拦洪堤坝，能使任何借助权力获得的不当收益在审查中因与正常收益相去甚远而暴露无遗，是一项易于发现问题的制约机制。因此，大多数国家对于公务人员财产申报制度有明确而严格的法律规定。各界不必要对此大惊小怪。按照国务院2009年下发的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》的要求，各地都在做此类尝试和努力。但是，如果没有具体的制度规范，落实状况令人担忧。
《国企》：据了解，对于国企领导上报财产的规定早已存在。这本来只是国资委日常的本职工作，为何会引起媒体和大众的关注？
王荣利：首先，大众对反腐问题一直非常关注。尤其近几年国企的反腐任务加剧，贪污金额也非常庞大，与大众看病难、上学难、买房难等客观现实形成鲜明对比，牵动大众神经。其次，这项措施在政府部分和多地都有很多尝试，但是效果不尽如人意。公众的关注表达了对全民监督、遏制腐败的一种期待。希望这次重庆市国资委能真正走在前面。
李锦：近年来，公众对国企薪酬、红利分配等问题存在很大争议。从本质上来说这个问题牵扯到财产分配、社会公平，是一个社会热点，被关注是很正常的。而且以前引入全民监督的措施成效不大，大众有关注，更有期待。
阳光是最好的防腐剂
《国企》：有人认为，国企是企业，和政府部门不一样，公布财产不合适，也不必要。您怎样看待这种观点？
李锦：国企领导当然需要公布财产。首先，财产分配问题处于政治改革、经济改革与社会改革的交界点，是个敏感问题，也是国家改革的焦点。目前我国贫富分化的加剧抑制了内需的拉动作用，影响了经济发展速度，也影响了社会秩序。国企领导公布财产也反映了调整社会分配的需要，事关社会公平。这才是问题的关键。从这个意义上说，国企领导公布财产很有必要。其次，国企性质与企业不同，国企是公有制，全民所有，先有国后有企，不能过分强调企业性质。所以，国企领导有必要公开财产，接受全民监督。 王荣利：无论国企领导还是党政干部，都是人民的公仆，都应当公开财产。这是理所当然的。国企往往资产庞大，是国有资本最集中的地方，也是腐败高发区。据我多年研究，近几年国企领导腐败金额呈上升趋势。2011年国企企业家贪腐金额平均每人3380万元，其中光明集团创始人、前董事长冯永明一个人就贪了7.9亿元。即使去掉这一特殊案例，平均每人贪污金额也达到2077万元，而2010年这个数字是957万元。为有效遏制腐败，国企领导的财产必须受到监督。
潘朝金：财产公布制度实施的对象应该有区别。对于有行政级别的国企领导，手里直接掌握着庞大的经济资源，采取这种措施是合理有效的，而且从一定程度上也能遏制相关联的政府部门的腐败。而对于国企中越来越多的职业经理人，采取这种措施却是值得探讨的。连政府官员都没有做到，如何去要求一个职业经理人？
《国企》：目前各界一直呼吁财产申报制度要公开，公众认为公开是此项制度成败与否的关键，您怎样认为？
李锦：公开是关键，也是难点。公众对国企的误解很大程度上是因为信息不公开。国企有多少钱，国企领导的财产有多少，该发多少工资等，都不公开，当然容易引发质疑。一旦公开，将媒体和社会舆论都引入监督系统，对国企的监督由自我监督变成自我与外在社会监督的结合，让监管更加有效。
王荣利：阳光是最好的防腐剂。申报制度要达到预期效果，对外公开无疑是最关键的环节。一方面可以让大众了解情况；另一方面引入大众监督，全民参与，不仅对遏制腐败有积极作用，也将国企监管推入一个新阶段。然而，公开要真正施行很困难。财产申报制度本身就是一项调整范围广、利益触动大的措施，需要顶层的决心，才可能有所突破。
林：没有公开，就存在很大“暗箱操作”的可能，这样的制度施行没有意义，只是一纸空文。国外的财产申报制度大多是公示的，如加拿大、土耳其、俄罗斯等。官员乃至总统的收入，老百姓都知道，甚至某个单位安排一次旅行活动，都要公示。美国的财产申报制度目前是全世界最严格的。早在1989年，美国就正式确立了财产申报制度。官员在任职前、任职时、任职后的财产都要申报，甚至接受礼品馈赠也要申报。
潘朝金：公开是必须的。上报财产如果仅仅是少数人知道，那么这个制度就没有意义，也解决不了当下大众对国企分配、腐败的不满问题。虽然现在只是迈出了第一步，但是未来趋势不可更改。大众对政府官员和国企领导的监督会越来越透明，也会更有成效。
需制度，更需决心
《国企》：我国的探索官员财产申报制度十多年，成效依然不显著。您认为重庆国资委此举能否有效实施？
李锦：实际上，由于重庆市在改革分配制度方面的努力，重庆法院和检察院等司法机关已经开始了官员财产申报的探索，因此申报制度的落实可能会好于其他地方。但是我们也应该看到，通知提出“如果不申报将会得到一定的处罚”，而如何处罚、如何监管都需要更细的制度出台。如果没有申报核查、监督、处罚措施等配套规则，就无法保证领导干部如实申报，只是一种积极的改革姿态。希望重庆市国资委下一步抓紧出台相关具体措施。
王荣利：对于实施效果我并不看好。官员财产申报制度十多年来步伐缓慢，在国企这里难道就不同？如果政策缺乏配套措施，很难推行，就是推行了，上报的财产真实度又会有多少？如何保证如实上报？如果现有财产已经超出正常收入，企业领导又会如何抉择？如果谎报、瞒报，将来再查出来，依然会受处罚。这些顾虑必然会打消企业领导的上报积极性。这里有一个豁免政策的问题，可以给予企业领导上报鼓励，比如可以对他之前的财产既往不咎，规定上报的截止日期等。在以后的任职期内，监督整体财产的上升幅度和水平，看是否异常，以判断是否有贪污腐败。这样推行起来可能更顺利。
问题的核心还是分配制度。分配制度是否合理，究竟在不同级别多少财产是合适的，企业老总跟员工的分配比例如何，企业领导收入又该如何与企业经营状况挂钩？这些问题不捋顺，没有一系列的配套措施，别说以后的公开制度，上报制度效果如何都值得怀疑。
《国企》：那么您认为该如何保证财产申报制度贯彻落实，发挥应有的作用？
李锦：要保证贯彻落实，首先是要有一个完整的制度体系做支撑。整体来说这个制度分为上报、公开、监管和纠正四个部分，上报只是这个制度的初级阶段。同时，在贯彻落实和制度体系建设中也存在两个最大难点，一个是财产申报的真实性，另一个是公开化。要解决这两个难点，依然是要建立制度体系，解决如何申报、核查、监管、处罚等一系列问题。这就需要在立法层面加以明确和规范。通过立法方式，不仅利于制度的系统化，而且利于形成自觉行动，而非当成组织审查。在法律体系中，明确财产申报各个环节、流程、细节内容，形成完善体系，从而让监管制度、公开制度、审查制度和税收制度等其他配套制度完全结合起来，有效运转，才能让财产申报工作落到实处。然而，尽管人大代表呼吁官员财产申报制度已久，但是在公务员管理制度和国家纪检制度中依然没有立法。
其次，需要从上而下推行的决心。2009年国务院就下发了《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，可并无实际成效，这与我国政治民主与廉政建设推进速度慢有直接关系。一个重庆的人大代表曾经七次呼吁将官员财产申报制度立法，但是都没有被接受。这项措施的有效落实，着实需要顶层设计和决心。仅仅下层自行推行会遇到很多阻碍，很难有效推开。
林：在我国要想落实，必须在现有财产申报制度上增加四个环节——强制性的财产审核、公示、建立官员信用记录、严肃追责。这样才会达到财产申报的目的，阻力也会小很多。
背景
当人们还为广州市纪委书记王晓琳“国企成腐败重灾区”的论断而愤怒的时候，偏处西南一隅的重庆市国资委已经先出重拳。
不久前，重庆市国资委向重庆多家国有大型企业下发《中共重庆市国资委委员会关于做好2012年领导干部报告个人有关事项工作的通知》。通知要求，国企领导干部报告个人收入、房产、配偶和子女从业、子女婚姻等14个类别的情况。需要报告的人员范围为，市属国有重点企业领导人员、中层管理人员和所属企业领导人员、市国资委机关副处级及以上干部。
本来只是一项加强国资监管、防止国有资产流失的基本工作，却引来了媒体和公众的关注，以及不可避免的质疑。政府官员财产申报制度已蹒跚十多载，有效落实依然前途渺茫。那么重庆市国企领导的财产申报要求是否又会成为一纸空文？该如何跳出“光说不练”的怪圈，建设公开、透明的“阳光反腐”制度？《国企》杂志特邀请众多专业人士一起出谋划策。
邀请嘉宾：
中国企业研究中心首席研究员 李 锦
中美嘉伦企业管理咨询公司总裁 潘朝金
民间反腐第一人、律师 王荣利
中央党校教授、反腐专家 林 喆
民众期待不能辜负
《国企》：前不久，重庆市国资委发文要求下属企业领导上报个人和家庭财产等各项收入，您怎样看待这项措施？
李锦：这并不新鲜，但积极意义很大。当下，从我国经济发展所处的环境来看，大众对国企低红利、高薪酬的质疑较多，体现了群众对国企分配、贫富差距加大的不满。重庆国资委直面这个问题，走在政府部门前面，在省级国资委中较早行动，首先是国企在国企分配和廉政建设中的一种深度发展。其次，也可看做国企面对社会舆论做出的回应，从自身管理提升做起，非常有意义。最后，体现了重庆国资委的自觉行动和改革勇气。从近年来各地对官员财产申报制度的探索来看，勉强推行的有很多信息失真、不公开，有的干脆不推行。
重庆市要求上报的内容很细，范围很广。通知里提到，国企领导持有因私出国（境）证件、因私出国（境）、配偶和子女从业、子女与外国人以及港澳台居民通婚、配偶或子女移居国（境）外等情况，均被要求报告。这有很大的现实意义，是一个极大的进步。当下“裸官”现象非常令人担忧，大量不正当财产转移国外，无法有效监管。现在在美国投资50万美元就可以移民。2011年移民美国的申请者和获批者分别为2969人和934人，与2007年相比，不到4年申请者增长约10倍。这其中肯定包括一定比例的国企企业家，其子女、亲人移民的概率也很大。如何遏制这种现象，防止把非法财产转移国外，这是很重要的反腐课题。
王荣利：中国每年都会创出一些新的反腐招数，最后都不了了之。重庆的措施初衷很好，对加强国资监管、遏制腐败能起到很大作用。但是我们还应该看到，这个通知仅仅要求上报，并没有说公开。彻底根治腐败不可能一招见效，是一个系统工程，涉及财产分配制度是否合理、是否公开引入群众监督、如何监管等问题。现在只是刚刚迈开申报的第一步。
潘朝金：从国际上看，财产申报公示制度是官员的一种义务。把这套制度落实到国企领导身上，短期来看积极作用还是值得肯定的。但是长期来看，这个制度仍然值得商榷。第一，现在国企领导是官员身份，但国企改革的方向是企业领导人去官员化，招聘职业经理人管理企业，尤其对于央企，全球海选带来了很多优秀的职业经理人。如果要求职业经理人公布财产就有点问题。第二，央企走向市场化、国际化是大势所趋，可是上市公司的领导人没有个人财产公示的职责，国际化的管理方式也没有公布财产这种情况。对职业经理人的监管是一种资本市场的监管，对与公司有关的股权和薪资的监管，除此之外的私人财产不受监管。所以国企监管、遏制腐败也需要多角度多方位考量，不可一刀切。这个问题表面看是加强监管、遏制腐败，实际上牵扯到国企未来改革的方向和定位。
林：这是一件好事。从完善的廉政立法来看，财产申报制度对于防范腐败具有特别重要的意义。一年一度的财产申报制度是预防腐败的一个拦洪堤坝，能使任何借助权力获得的不当收益在审查中因与正常收益相去甚远而暴露无遗，是一项易于发现问题的制约机制。因此，大多数国家对于公务人员财产申报制度有明确而严格的法律规定。各界不必要对此大惊小怪。按照国务院2009年下发的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》的要求，各地都在做此类尝试和努力。但是，如果没有具体的制度规范，落实状况令人担忧。
《国企》：据了解，对于国企领导上报财产的规定早已存在。这本来只是国资委日常的本职工作，为何会引起媒体和大众的关注？
王荣利：首先，大众对反腐问题一直非常关注。尤其近几年国企的反腐任务加剧，贪污金额也非常庞大，与大众看病难、上学难、买房难等客观现实形成鲜明对比，牵动大众神经。其次，这项措施在政府部分和多地都有很多尝试，但是效果不尽如人意。公众的关注表达了对全民监督、遏制腐败的一种期待。希望这次重庆市国资委能真正走在前面。
李锦：近年来，公众对国企薪酬、红利分配等问题存在很大争议。从本质上来说这个问题牵扯到财产分配、社会公平，是一个社会热点，被关注是很正常的。而且以前引入全民监督的措施成效不大，大众有关注，更有期待。
阳光是最好的防腐剂
《国企》：有人认为，国企是企业，和政府部门不一样，公布财产不合适，也不必要。您怎样看待这种观点？
李锦：国企领导当然需要公布财产。首先，财产分配问题处于政治改革、经济改革与社会改革的交界点，是个敏感问题，也是国家改革的焦点。目前我国贫富分化的加剧抑制了内需的拉动作用，影响了经济发展速度，也影响了社会秩序。国企领导公布财产也反映了调整社会分配的需要，事关社会公平。这才是问题的关键。从这个意义上说，国企领导公布财产很有必要。其次，国企性质与企业不同，国企是公有制，全民所有，先有国后有企，不能过分强调企业性质。所以，国企领导有必要公开财产，接受全民监督。 王荣利：无论国企领导还是党政干部，都是人民的公仆，都应当公开财产。这是理所当然的。国企往往资产庞大，是国有资本最集中的地方，也是腐败高发区。据我多年研究，近几年国企领导腐败金额呈上升趋势。2011年国企企业家贪腐金额平均每人3380万元，其中光明集团创始人、前董事长冯永明一个人就贪了7.9亿元。即使去掉这一特殊案例，平均每人贪污金额也达到2077万元，而2010年这个数字是957万元。为有效遏制腐败，国企领导的财产必须受到监督。
潘朝金：财产公布制度实施的对象应该有区别。对于有行政级别的国企领导，手里直接掌握着庞大的经济资源，采取这种措施是合理有效的，而且从一定程度上也能遏制相关联的政府部门的腐败。而对于国企中越来越多的职业经理人，采取这种措施却是值得探讨的。连政府官员都没有做到，如何去要求一个职业经理人？
《国企》：目前各界一直呼吁财产申报制度要公开，公众认为公开是此项制度成败与否的关键，您怎样认为？
李锦：公开是关键，也是难点。公众对国企的误解很大程度上是因为信息不公开。国企有多少钱，国企领导的财产有多少，该发多少工资等，都不公开，当然容易引发质疑。一旦公开，将媒体和社会舆论都引入监督系统，对国企的监督由自我监督变成自我与外在社会监督的结合，让监管更加有效。
王荣利：阳光是最好的防腐剂。申报制度要达到预期效果，对外公开无疑是最关键的环节。一方面可以让大众了解情况；另一方面引入大众监督，全民参与，不仅对遏制腐败有积极作用，也将国企监管推入一个新阶段。然而，公开要真正施行很困难。财产申报制度本身就是一项调整范围广、利益触动大的措施，需要顶层的决心，才可能有所突破。
林：没有公开，就存在很大“暗箱操作”的可能，这样的制度施行没有意义，只是一纸空文。国外的财产申报制度大多是公示的，如加拿大、土耳其、俄罗斯等。官员乃至总统的收入，老百姓都知道，甚至某个单位安排一次旅行活动，都要公示。美国的财产申报制度目前是全世界最严格的。早在1989年，美国就正式确立了财产申报制度。官员在任职前、任职时、任职后的财产都要申报，甚至接受礼品馈赠也要申报。
潘朝金：公开是必须的。上报财产如果仅仅是少数人知道，那么这个制度就没有意义，也解决不了当下大众对国企分配、腐败的不满问题。虽然现在只是迈出了第一步，但是未来趋势不可更改。大众对政府官员和国企领导的监督会越来越透明，也会更有成效。
需制度，更需决心
《国企》：我国的探索官员财产申报制度十多年，成效依然不显著。您认为重庆国资委此举能否有效实施？
李锦：实际上，由于重庆市在改革分配制度方面的努力，重庆法院和检察院等司法机关已经开始了官员财产申报的探索，因此申报制度的落实可能会好于其他地方。但是我们也应该看到，通知提出“如果不申报将会得到一定的处罚”，而如何处罚、如何监管都需要更细的制度出台。如果没有申报核查、监督、处罚措施等配套规则，就无法保证领导干部如实申报，只是一种积极的改革姿态。希望重庆市国资委下一步抓紧出台相关具体措施。
王荣利：对于实施效果我并不看好。官员财产申报制度十多年来步伐缓慢，在国企这里难道就不同？如果政策缺乏配套措施，很难推行，就是推行了，上报的财产真实度又会有多少？如何保证如实上报？如果现有财产已经超出正常收入，企业领导又会如何抉择？如果谎报、瞒报，将来再查出来，依然会受处罚。这些顾虑必然会打消企业领导的上报积极性。这里有一个豁免政策的问题，可以给予企业领导上报鼓励，比如可以对他之前的财产既往不咎，规定上报的截止日期等。在以后的任职期内，监督整体财产的上升幅度和水平，看是否异常，以判断是否有贪污腐败。这样推行起来可能更顺利。
问题的核心还是分配制度。分配制度是否合理，究竟在不同级别多少财产是合适的，企业老总跟员工的分配比例如何，企业领导收入又该如何与企业经营状况挂钩？这些问题不捋顺，没有一系列的配套措施，别说以后的公开制度，上报制度效果如何都值得怀疑。
《国企》：那么您认为该如何保证财产申报制度贯彻落实，发挥应有的作用？
李锦：要保证贯彻落实，首先是要有一个完整的制度体系做支撑。整体来说这个制度分为上报、公开、监管和纠正四个部分，上报只是这个制度的初级阶段。同时，在贯彻落实和制度体系建设中也存在两个最大难点，一个是财产申报的真实性，另一个是公开化。要解决这两个难点，依然是要建立制度体系，解决如何申报、核查、监管、处罚等一系列问题。这就需要在立法层面加以明确和规范。通过立法方式，不仅利于制度的系统化，而且利于形成自觉行动，而非当成组织审查。在法律体系中，明确财产申报各个环节、流程、细节内容，形成完善体系，从而让监管制度、公开制度、审查制度和税收制度等其他配套制度完全结合起来，有效运转，才能让财产申报工作落到实处。然而，尽管人大代表呼吁官员财产申报制度已久，但是在公务员管理制度和国家纪检制度中依然没有立法。
其次，需要从上而下推行的决心。2009年国务院就下发了《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，可并无实际成效，这与我国政治民主与廉政建设推进速度慢有直接关系。一个重庆的人大代表曾经七次呼吁将官员财产申报制度立法，但是都没有被接受。这项措施的有效落实，着实需要顶层设计和决心。仅仅下层自行推行会遇到很多阻碍，很难有效推开。
林：在我国要想落实，必须在现有财产申报制度上增加四个环节——强制性的财产审核、公示、建立官员信用记录、严肃追责。这样才会达到财产申报的目的，阻力也会小很多。