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湖南省洪江市地处湘西南雪峰山区的沅水上游，水能蕴藏丰富。近年来，投资18～70亿元装机容量16万～83万千瓦的四座大中型水电开发项目相继落户该市及相邻区县，这些电站淹没区70%在洪江市境内，移民安置补偿资金总计30亿元。
由于境内大中型水电建设重点工程较多，移民搬迁、征地补偿环节容易诱发部分村干部贪污、挪用、虚报移民资金的案件，加之惠民资金管理上的漏洞，部分乡镇的农户对村干部不信任，不断有村民联名举报村级组织在管理、使用、发放移民款过程中，少数村干部存在贪污、挪用、私分移民资金的问题。继而发生村民集体上访，以及堵塞国道、阻挠电站施工、围攻乡政府、殴打乡镇干部的群体性事件。
鉴于如上情况，我院认为开展库区移民资金管理工作“村官”职务犯罪的预防调查，将有助于规范村级组织移民资金管理工作，加大村干部职务犯罪预防工作力度，切实维护移民区社会稳定。
一、基本数据
近十年来，洪江市“村官”涉嫌职务犯罪的查处情况：2002年至2006年共接到举报件数2件2人，立案件数为0，涉及金额为0，移送纪委处理1件，不立案1件；2007年接到举报件数1件1人，立案1件1人，涉及金额为7万元，移送纪委处理；2008年接到举报件数2件2人，立案件数为0，涉及金额为0，移送纪委处理1件，不立案1件；2009年接到举报件数3件4人，立案件数2件2人，涉及金额为16.8万元，法院作出有罪判决1件，不起诉1件，不立案1件。2010年接到举报件数1件2人，立案件数1件2人，涉及金额为15万元，法院作出有罪判决1件；2011年接到举报件数2件3人，立案件数2件3人，涉及金额为13万元，法院作出有罪判决1件1人，1件2人处于侦查阶段。
二、“村官”职务犯罪特征
一是举报及大案要案数呈上升趋势。从统计数据看，2007年之前的5年举报数仅为2件2人、2007年及之后的5年达9件12人。从立案件数看，2007年之前的5年为0，2007年及之后的5年为6件8人。从“村官”涉嫌职务犯罪的金额看，2007年之前的5年为0，2007年为7万元，2009年为16.8万元，2010年为15万元，2011年为13万元。所发生的案件均为大案。这些数据说明随着重点项目的增加，“村官”被举报、被立案查处、大案要案数都随之增加。
二是窝案串案多发。过去，农村职务犯罪以个人单独犯罪为主要特征，而近几年由于村级财务管理上升为“乡管村”，个人单独犯罪难度增大，加之移民资金管理的特殊性，发生窝案串案的可能性更大，并且往往是村支书、村委会主任等共谋进行共同犯罪，这也是当前农村基层组织干部职务犯罪案件的一个显著特点，从查处的情况看，往往小案牵出大案，查处一个，带出一串（含违纪），个案向窝案、串案发展。
三是犯罪手段多样化。采取虚列项目、开假票据、打白条等手段贪污公款。如洪江市硖洲乡溪边村原村支书李某虚列砂场吊台建设项目，以他人打白条的形式，申请砂场吊台补偿款16万余元，然后由村报账员以村委会的名义打申请报告，经乡政府领导审批后，李某将领取的16万余元现金转由个人掌管，后将该款私分。有的报账员采取重复报账的手段贪污公款，或利用手中的权力将公款挪用。如洪江市黔城镇金牛村出纳到市移民局领款，不入账被发现后，携款外逃，至今未归案。
三、犯罪原因分析
一是学习教育不够，思想蜕变。宗旨观念淡薄，导致某些基层干部在贯彻党的富民政策时在理解上出现偏差。目前部分基层组织人员学习政策理论、法律较少，乡镇在处理与村干部的关系上，大多是依赖为主，在政策法律上的引导较少，从而导致村干部形成我行我素的作风。有的认为自己为村里做出了较大的贡献，没有得到相应回报，在思想上发生了蜕变，把人民赋予的权力当做捞钱的资本、牟利的工具，最终走上了犯罪道路。
二是监督不力，管理失控。目前，我市对村级财务实行的是“村账乡管”，有的乡镇在管理上是名存实亡，有的村虽然制度上了墙，但没有很好地落实与执行。目前已经推行村务、政务“两公开”，但是有一些村公开的内容有限，表面的东西多，群众最关注的财务收支等方面的内容却很少，群众监督难以到位。有的乡镇对基层组织财务监督不严，对群众反映的问题，不是积极主动地去调查，而是等出了问题再去查，有的甚至采取袒护的态度。
三是财务制度流于形式。突出表现为三个方面。一是开支无制约。有的村经费审批制度形同虚设，有的村对财务实行家长制管理，支出、审批一人说了算。二是账目不健全。有的村收入、支出不按规定建账，成为滋生腐败的温床。三是财务人员身份杂、素质低。不少财会人员接受政治和业务培训少，缺乏法制观念，财务水平较低，财务处理随意性较大。四是账目审查力度不到位。有关职能部门对农村账目审查仅局限于年终象征性的对账，有些村民自发组织的清账小组能查出几年来的问题，而监管部门却发现不了问题，由于对账目的审查不到位，以致个别基层组织人员有恃无恐。
四、预防建议及对策
针对当前农村基层组织人员职务犯罪的现状，为不断提升基层组织的形象，促进库区移民资金管理的健康发展，应加强以下几方面的工作：
1.抓教育，防止“村官”腐败。针对某些基层干部素质较低的现状，加强任职教育培训，这是从根本上解决农村基层组织人员职务犯罪问题的重要途径。首先应对基层组织人员采取持证上岗，任职教育培训的方法。在培训之前，对村干部进行一次应知应会的理论测试，结合村干部自身建设、村级组织建设、急需的法律知识等情况开展一次问卷调查。目的是掌握村干部的理论水平及现实需求。根据实际情况，重点就农村党建、阳光村务、农村社区建设、村干部廉政建设、财经管理、法律知识进行专题培训。培训课上预留部分时间开展教与学的互动交流，针对基层农村工作的难点和热点问题开展调研。培训结束后，及时组织结业考试，以考促学，确保学有所获。通过培训，引导村干部树立正确的世界观、人生观和价值观，自觉维护党和政府的形象，保证政令畅通，增强法制意识，做到遵纪守法、依法办事、自觉接受监督，培养造就一批党性强、素质高的农村基层干部队伍。此外，还可以开展警示教育，通过对违法违纪基层组织人员的及時查处、曝光，起到震慑作用。检察机关可利用乡镇赶集日，派出流动宣传车，积极主动地深入基层开展法制教育，用惩腐倡廉的法律法规引导人，用职务犯罪的典型案例警示人，用廉洁勤政的模范事迹鼓舞人。 2.抓管理，建立健全财务管理制度。一是要使民主理财小组真正发挥作用，杜绝白条子、假发票等现象，必须实行收支两条线，真正做到村务公开。收取的各项款项要及时纳入财务，统一管理，合理使用。村支书、主任、会计、出纳等人要认真履行财务手续和执行财务制度。对于重大事项，村委会要集体研究，逐项审查，严格把关，改变目前部分村财务管理混乱的局面，堵塞漏洞。規范、严谨的财务制度将大大缩小职务犯罪的发生空间。二是要严格审批程序，制约村干部对资金的随意使用。同时对高危环节要加强监控，比如针对上百万的补偿款通过银行以存折的方式由财务人员一人保管的情况，要制定有力的管理措施。
3.抓队伍，强化农村基层组织建设。作为一级党政基层组织，农村基层组织与广大人民群众有着更广泛、直接的关系，其廉洁与否，直接影响党和政府在群众中的威望和形象。这就要求在选拔农村基层干部时要充分发扬民主，警惕宗族势力、恶势力操弄选举，最大限度地体现党员、群众的意愿。切实加强基层班子建设，选好配强基层干部，认真落实民主集中制，重大事项要集体研究决定，坚决杜绝“一言堂”。乡镇党委政府也应把握好使用干部的原则，上下沟通，建设一个强有力的基层组织，从而有效防止职务犯罪的发生。同时，审计部门要适时对基层财务状况进行审计，实行审计监督，进行定期审计和离任审计，同时可定期对基层组织和干部进行群众评议，实行群众监督。
4.抓监督，完善基层组织干部监督制度。“权力失去监督必然导致腐败”，这是一条亘古不变的真理。对农村基层干部的监督体系应包括以下内容：一是充分发挥市、乡镇人大及各级代表的监督作用，这是我国宪法、法律赋予人大的权利。二是充分发挥市委、乡镇党委在农村职务犯罪中的特殊监督作用，坚持把预防工作纳入党委廉政建设和反腐败工作的总体格局。三是充分发挥检察机关的专门监督作用。主要通过对农村职务犯罪的查处，达到警示作用，形成威慑效应；通过发布纠正违法通知书、检察建议等，帮助发案单位完善制度，堵塞漏洞；通过宣传法律知识，提供法律咨询、举办预防职务犯罪讲座等，教育广大农村基层干部遵纪守法、克己奉公。同时，人民群众的监督也是预防农村基层干部职务犯罪的屏障。
5.抓治理，搞好农村干部犯罪综合治理。要始终坚持打防结合、标本兼治的方针，在搞好教育培训的同时，要及时妥善处理群众反映强烈的热点和难点问题，对其中构成犯罪的要坚决予以查处。在依法打击农村基层组织职务犯罪的同时，要抓住个案预防所具有的针对性强、容易被发案单位接受的特点，利用办案的有利时机，对发案单位提出切实可行的《检察建议》等，采取全程跟踪和定期回访等形式，监督《检察建议》的落实，努力达到办理一案，治理一片，稳定一方的法律效果和社会效果。
总之，预防库区农村基层组织人员职务犯罪是一项长期、繁重和艰巨的社会系统工程，必须要运用各种预防农村职务犯罪的有效方式，引导农村基层干部遵纪守法，形成对农村职务犯罪“不敢犯，不想犯”的约束机制，真正从源头上遏止农村基层组织职务犯罪的滋生蔓延，使预防农村村干部职务犯罪工作收到实效。
（作者单位：湖南省洪江市人民检察院职务犯罪预防室）
编辑：刘雁君 nina_lyj@yahoo.com.cn
由于境内大中型水电建设重点工程较多，移民搬迁、征地补偿环节容易诱发部分村干部贪污、挪用、虚报移民资金的案件，加之惠民资金管理上的漏洞，部分乡镇的农户对村干部不信任，不断有村民联名举报村级组织在管理、使用、发放移民款过程中，少数村干部存在贪污、挪用、私分移民资金的问题。继而发生村民集体上访，以及堵塞国道、阻挠电站施工、围攻乡政府、殴打乡镇干部的群体性事件。
鉴于如上情况，我院认为开展库区移民资金管理工作“村官”职务犯罪的预防调查，将有助于规范村级组织移民资金管理工作，加大村干部职务犯罪预防工作力度，切实维护移民区社会稳定。
一、基本数据
近十年来，洪江市“村官”涉嫌职务犯罪的查处情况：2002年至2006年共接到举报件数2件2人，立案件数为0，涉及金额为0，移送纪委处理1件，不立案1件；2007年接到举报件数1件1人，立案1件1人，涉及金额为7万元，移送纪委处理；2008年接到举报件数2件2人，立案件数为0，涉及金额为0，移送纪委处理1件，不立案1件；2009年接到举报件数3件4人，立案件数2件2人，涉及金额为16.8万元，法院作出有罪判决1件，不起诉1件，不立案1件。2010年接到举报件数1件2人，立案件数1件2人，涉及金额为15万元，法院作出有罪判决1件；2011年接到举报件数2件3人，立案件数2件3人，涉及金额为13万元，法院作出有罪判决1件1人，1件2人处于侦查阶段。
二、“村官”职务犯罪特征
一是举报及大案要案数呈上升趋势。从统计数据看，2007年之前的5年举报数仅为2件2人、2007年及之后的5年达9件12人。从立案件数看，2007年之前的5年为0，2007年及之后的5年为6件8人。从“村官”涉嫌职务犯罪的金额看，2007年之前的5年为0，2007年为7万元，2009年为16.8万元，2010年为15万元，2011年为13万元。所发生的案件均为大案。这些数据说明随着重点项目的增加，“村官”被举报、被立案查处、大案要案数都随之增加。
二是窝案串案多发。过去，农村职务犯罪以个人单独犯罪为主要特征，而近几年由于村级财务管理上升为“乡管村”，个人单独犯罪难度增大，加之移民资金管理的特殊性，发生窝案串案的可能性更大，并且往往是村支书、村委会主任等共谋进行共同犯罪，这也是当前农村基层组织干部职务犯罪案件的一个显著特点，从查处的情况看，往往小案牵出大案，查处一个，带出一串（含违纪），个案向窝案、串案发展。
三是犯罪手段多样化。采取虚列项目、开假票据、打白条等手段贪污公款。如洪江市硖洲乡溪边村原村支书李某虚列砂场吊台建设项目，以他人打白条的形式，申请砂场吊台补偿款16万余元，然后由村报账员以村委会的名义打申请报告，经乡政府领导审批后，李某将领取的16万余元现金转由个人掌管，后将该款私分。有的报账员采取重复报账的手段贪污公款，或利用手中的权力将公款挪用。如洪江市黔城镇金牛村出纳到市移民局领款，不入账被发现后，携款外逃，至今未归案。
三、犯罪原因分析
一是学习教育不够，思想蜕变。宗旨观念淡薄，导致某些基层干部在贯彻党的富民政策时在理解上出现偏差。目前部分基层组织人员学习政策理论、法律较少，乡镇在处理与村干部的关系上，大多是依赖为主，在政策法律上的引导较少，从而导致村干部形成我行我素的作风。有的认为自己为村里做出了较大的贡献，没有得到相应回报，在思想上发生了蜕变，把人民赋予的权力当做捞钱的资本、牟利的工具，最终走上了犯罪道路。
二是监督不力，管理失控。目前，我市对村级财务实行的是“村账乡管”，有的乡镇在管理上是名存实亡，有的村虽然制度上了墙，但没有很好地落实与执行。目前已经推行村务、政务“两公开”，但是有一些村公开的内容有限，表面的东西多，群众最关注的财务收支等方面的内容却很少，群众监督难以到位。有的乡镇对基层组织财务监督不严，对群众反映的问题，不是积极主动地去调查，而是等出了问题再去查，有的甚至采取袒护的态度。
三是财务制度流于形式。突出表现为三个方面。一是开支无制约。有的村经费审批制度形同虚设，有的村对财务实行家长制管理，支出、审批一人说了算。二是账目不健全。有的村收入、支出不按规定建账，成为滋生腐败的温床。三是财务人员身份杂、素质低。不少财会人员接受政治和业务培训少，缺乏法制观念，财务水平较低，财务处理随意性较大。四是账目审查力度不到位。有关职能部门对农村账目审查仅局限于年终象征性的对账，有些村民自发组织的清账小组能查出几年来的问题，而监管部门却发现不了问题，由于对账目的审查不到位，以致个别基层组织人员有恃无恐。
四、预防建议及对策
针对当前农村基层组织人员职务犯罪的现状，为不断提升基层组织的形象，促进库区移民资金管理的健康发展，应加强以下几方面的工作：
1.抓教育，防止“村官”腐败。针对某些基层干部素质较低的现状，加强任职教育培训，这是从根本上解决农村基层组织人员职务犯罪问题的重要途径。首先应对基层组织人员采取持证上岗，任职教育培训的方法。在培训之前，对村干部进行一次应知应会的理论测试，结合村干部自身建设、村级组织建设、急需的法律知识等情况开展一次问卷调查。目的是掌握村干部的理论水平及现实需求。根据实际情况，重点就农村党建、阳光村务、农村社区建设、村干部廉政建设、财经管理、法律知识进行专题培训。培训课上预留部分时间开展教与学的互动交流，针对基层农村工作的难点和热点问题开展调研。培训结束后，及时组织结业考试，以考促学，确保学有所获。通过培训，引导村干部树立正确的世界观、人生观和价值观，自觉维护党和政府的形象，保证政令畅通，增强法制意识，做到遵纪守法、依法办事、自觉接受监督，培养造就一批党性强、素质高的农村基层干部队伍。此外，还可以开展警示教育，通过对违法违纪基层组织人员的及時查处、曝光，起到震慑作用。检察机关可利用乡镇赶集日，派出流动宣传车，积极主动地深入基层开展法制教育，用惩腐倡廉的法律法规引导人，用职务犯罪的典型案例警示人，用廉洁勤政的模范事迹鼓舞人。 2.抓管理，建立健全财务管理制度。一是要使民主理财小组真正发挥作用，杜绝白条子、假发票等现象，必须实行收支两条线，真正做到村务公开。收取的各项款项要及时纳入财务，统一管理，合理使用。村支书、主任、会计、出纳等人要认真履行财务手续和执行财务制度。对于重大事项，村委会要集体研究，逐项审查，严格把关，改变目前部分村财务管理混乱的局面，堵塞漏洞。規范、严谨的财务制度将大大缩小职务犯罪的发生空间。二是要严格审批程序，制约村干部对资金的随意使用。同时对高危环节要加强监控，比如针对上百万的补偿款通过银行以存折的方式由财务人员一人保管的情况，要制定有力的管理措施。
3.抓队伍，强化农村基层组织建设。作为一级党政基层组织，农村基层组织与广大人民群众有着更广泛、直接的关系，其廉洁与否，直接影响党和政府在群众中的威望和形象。这就要求在选拔农村基层干部时要充分发扬民主，警惕宗族势力、恶势力操弄选举，最大限度地体现党员、群众的意愿。切实加强基层班子建设，选好配强基层干部，认真落实民主集中制，重大事项要集体研究决定，坚决杜绝“一言堂”。乡镇党委政府也应把握好使用干部的原则，上下沟通，建设一个强有力的基层组织，从而有效防止职务犯罪的发生。同时，审计部门要适时对基层财务状况进行审计，实行审计监督，进行定期审计和离任审计，同时可定期对基层组织和干部进行群众评议，实行群众监督。
4.抓监督，完善基层组织干部监督制度。“权力失去监督必然导致腐败”，这是一条亘古不变的真理。对农村基层干部的监督体系应包括以下内容：一是充分发挥市、乡镇人大及各级代表的监督作用，这是我国宪法、法律赋予人大的权利。二是充分发挥市委、乡镇党委在农村职务犯罪中的特殊监督作用，坚持把预防工作纳入党委廉政建设和反腐败工作的总体格局。三是充分发挥检察机关的专门监督作用。主要通过对农村职务犯罪的查处，达到警示作用，形成威慑效应；通过发布纠正违法通知书、检察建议等，帮助发案单位完善制度，堵塞漏洞；通过宣传法律知识，提供法律咨询、举办预防职务犯罪讲座等，教育广大农村基层干部遵纪守法、克己奉公。同时，人民群众的监督也是预防农村基层干部职务犯罪的屏障。
5.抓治理，搞好农村干部犯罪综合治理。要始终坚持打防结合、标本兼治的方针，在搞好教育培训的同时，要及时妥善处理群众反映强烈的热点和难点问题，对其中构成犯罪的要坚决予以查处。在依法打击农村基层组织职务犯罪的同时，要抓住个案预防所具有的针对性强、容易被发案单位接受的特点，利用办案的有利时机，对发案单位提出切实可行的《检察建议》等，采取全程跟踪和定期回访等形式，监督《检察建议》的落实，努力达到办理一案，治理一片，稳定一方的法律效果和社会效果。
总之，预防库区农村基层组织人员职务犯罪是一项长期、繁重和艰巨的社会系统工程，必须要运用各种预防农村职务犯罪的有效方式，引导农村基层干部遵纪守法，形成对农村职务犯罪“不敢犯，不想犯”的约束机制，真正从源头上遏止农村基层组织职务犯罪的滋生蔓延，使预防农村村干部职务犯罪工作收到实效。
（作者单位：湖南省洪江市人民检察院职务犯罪预防室）
编辑：刘雁君 nina_lyj@yahoo.com.cn