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建国后，尤其是改革开放以来，我国科技进步在推动农业增产增效和工业技术升级方面取得了显著成绩，但总体上看，我国的科技状况远远落后于经济发展的现实水平，我国的经济竞争力尤其是科技竞争力与发达国家比仍有较大差距。造成我国科技落后的原因有多方面，有投入问题，也有科技体系建设的体制和制度问题，根本的还是体制和制度问题。具体表现在：科技宏观管理条块分割、缺乏协调；国家科技投入长期不足；企业没有真正成为创新主体；经济发展中技术政策缺位；教育与科技脱节；创新环境不利于科技发展；科技改革存在问题；科技法制建设滞后等。
科技决定国家的未来，决定包括国家安全在内的经济社会事业的成败与兴衰。国家创新体系的作用在于它试图整合国家的各种创新资源，通过具体的制度设计增加国家的创新产出，提高国家的创新能力，促进经济社会发展。
一、建设国家创新体系的基本原则
建设与经济社会发展相适应的国家创新体系，应遵循的基本原则是：
协调。宏观管理的不同部门的政策及执行要相协调；中央政府和地方政府的科技创新职能要相协调；创新体系中各部门的活动要相协调；自然科学创新和社会科学创新要相协调。
传播。传播知识是创新体系的中心任务。能否把知识传播到所有需要知识的组织或个人是检验创新体系效果的重要指标。
效率。系统的效率大于单个部门的效率。创新体系的运转要比单个组织或部门在没有与体系内其他组织或部门合作情况下的独立运行更有效率。
质量。保证质量是创新的基本要求。质量是创新系统赖以存在的基础。质量需要有评价标准、创新条件作保证。
效益。效益是创新成果的最终体现。它包括经济效益，也包括社会效益。
竞争。创新体系的存在不应妨碍各主体的竞争。竞争要在平等的条件下进行。知识生产的供给方之间和需求方之间都应存在竞争。
因地制宜。创新体系没有固定的、一成不变的模式。一国的创新体系要从本国实际出发建立，并要随时间和环境的变化及时做出调整。
二、我国国家创新体系建设的目标任务
（一）明确国家创新体系的构成和分工
按机构性质分，国家创新体系应由政府、企业、教育与培训机构、科研机构、中介机构和基础设施等组成；按行政区划分，由中央创新体系和地方创新体系组成。除企业外，其他教育与培训、科研、中介等机构的构成成分，应由大学、其它教育科研事业单位和民办的非营利组织构成。应充分考虑行业和区域的特点，统筹规划，实现体系内部的合理布局和分工。各机构的分工可以设定如下：政府制定科技发展和改革的政策，实施宏观管理，运用法律、经济和行政手段保证发展改革目标的实现；企业作为科技创新的主体；国家通过大学和作为事业单位的科研机构实施基础性全局性应用性研究、发挥导向作用；民间非营利科研机构、其他中介机构作为研究与推广的必要补充；教育与培训机构根据需要输送创新人才。
（二）明确各子系统或分支的工作目标和任务
对政府系统，要建立统一、协调、有序的管理体制和运行机制，完善有关机构主体地位、财政资金供给、业绩考核评估、科研创新激励等方面的法律法规，确定国家的科技目标及实施办法；要加快推进市场经济体制建设、完善市场体系，加快推进国有企业改革、投融资体制改革和政府职能转变，使企业在尽快成为独立的市场主体的同时，真正成为创新的主体；对教育与培训系统，要使其成为国家创新体系的重要组成部分而不是教育与科技相分离，把提高国家创新能力、培养创新型人才作为教育与培训的重要目标，深化教育改革给学校以更大的办学自主权；对科研事业单位系统，要按照国家关于事业单位改革的统一部署，使大多数科研院所不再依附于政府，成为独立享有民事权利、承担民事责任的法人实体和社会主体，按照自主管理、自我发展、自我约束的原则独立运营，政府作为科研成果的需求方，以合同外包为主要形式与各类科研主体建立联系；对科技中介系统，要使其成为独立的市场主体或社会主体，一部分需要政府资助才能生存的中介机构可以非营利组织形式运营；对非营利的科研机构和中介机构，应明确其合法地位及运营规则，确立非营利组织与大学、科研事业单位等的平等竞争关系。对基础设施系统，要明确应由国家支持的创新活动所必需的设施条件，包括科技方面、教育方面、情报信息方面基础设施等。
（三）明确创新政策取向
随着知识经济时代的到来，各国国家创新系统的政策都发生了变化，从传统的分别制定教育、科技和经济政策逐步向制定系统的创新政策转变。20世纪80年代初，OECD科技委员会提出，发展创新政策的目的是“把科技政策与政府其他政策，特别是经济、社会和产业政策，包括能源、教育和人力资源政策形成一个整体”。具体来讲，从纵向看，创新政策包括国家创新政策、地区创新政策、行业创新政策、企业和机构创新政策等；从横向看，创新政策包括创新的科技政策、教育政策、产业政策、金融政策、创新主体政策、产学研合作政策、国际合作政策、风险分担政策、激励政策等。
三、建设我国国家创新体系的对策措施
（一）完善科技宏观管理体制
完善科技宏观管理体制的基本原则，一是要体现国家意志，二是要实现各部门、各领域的协调，三是要实行决策的民主化、科学化。应建立完善科技高层决策制度。要建立完善科技决策咨询制度。要探索完善新的管理运行机制。科技主管部门要从安排资金、决定项目以及实施评估等具体事务中解脱出来，集中精力于规划政策的制定及执行监督。依法建立基金会、学会等组织来具体确定项目和资金安排，这些机构完全由政府聘请专家来治理，同时，建立健全其内部的招投标、监督、评估等制度。
（二）完善市场经济制度
一是加强产权保护。边界清晰并受到有效保护的产权，是市场经济运转的基础。既要在宪法层次，也要在具体的法律层次，进一步明确保护合法存在的各类产权，并得到有效实施。二是加强反垄断，促进竞争。应当理顺“条条”、“块块”政府机构与市场的关系，抓紧制定和出台有关反垄断、促进公平竞争的法律。三是推进政府职能转变。全面理顺政府、企业、消费者、中介组织等市场经济相关主体的基本关系，将着力点放到创造和维护公平竞争的环境、促进经济社会可持续发展上来，提高决策的民主化、科学化程度。四是加快国有企业建立现代企业制度的步伐。建立健全现代产权制度，加强市场对公司管理的刺激，增强经理和董事的独立性，尽快形成规范的治理结构和管理制度。五是要完善《破产法》，健全企业的退出机制。
（三）培育企业成为创新主体
在当前市场发育不健全、市场机制作用不足的情况下，政府的激励政策对于有效诱导国有企业的技术创新活动具有重要的作用。借鉴美、日等发达国家的做法，鼓励企业技术创新可以采取以下措施：一是税收优惠。二是研发补贴。三是专利让渡。对企业与国家的研究机构联合的研究成果的专利权无偿或优惠让渡给企业。四是政府采购企业的创新产品。五是鼓励风险投资，完善交易制度，设立交易市场即二板市场。六是对中小企业技术创新给予特别扶持，如政府提供融资、担保等。此外，要加强企业家队伍建设，完善激励机制，调动企业家的创新积极性。
（四）加大国家对科技教育的投入
科技知识具有的外在性，可以使人力资本的投资产生持续提高生产率的效应。因此，增加对人力资本的投入，是提高生产率促进经济增长最有效的手段。国家要在加大对科技投入的同时，加大对教育投入。
在现阶段，更应该加强对技术创新的投入和引导，以增强科技对国民经济发展的直接影响。在国家投入的领域上，既要加大公共领域投入，也要加强对竞争性领域关键技术、共性技术和技术引进吸收的投入引导。
（五）加强技术政策制定，引导产业发展
应把制定实施技术政策作为我国科技创新体系建设的重要措施。首先，要着眼于提高我国的技术创新能力制定完善技术政策。相关的产业政策要在技术政策基础上形成。对于重点行业和领域要制定赶超计划，改变目前的技术管理无章可循、自由放任的局面。其次，要加强重点领域关键技术、共性技术的联合攻关，以提升产业整体的竞争力。第三，要加强与前沿技术密切相关的基础研究，解决原始创新问题。技术政策的另一个方面是先进适用技术的推广。除了赶超外，要大力推动适用技术的传播和使用，提高现实的生产力水平。要建立完善技术推广体系。鉴于行业协会在本领域研究的组织和技术推广上可以起到特殊重要的作用，要高度重视行业协会的发展问题。应及早修改已不适应发展的有关规定，把行业协会的发展纳入正常的法制轨道。
（六）深化科技改革，创造良好创新环境
要完善对科研院所和大学的政策。一是成果政策。要改过去的成果鉴定为项目评估，综合评定项目的研究过程、创新情况、开发前景、市场价值等。要完善对成果完成人在专利权及其转让收入方面的激励政策。可以鼓励科研人员以本人完成的成果创办企业。二是职称政策。逐步改革专业技术职务的评定方式，淡化其对岗位及收入的影响。三是社会保障政策。应把科研等事业单位及早纳入社保范围。四是人事、分配政策。给予科研院所和大学用人自主权。
要完善官、产、学、研结合和科技成果推广的政策。全面实行科技评估制度。实行科技评估是发达国家的普遍做法，我国这方面相对落后。有关部门制定了相关规定，但还有很多方面需要完善。
（七）深化教育改革，加强科技人才培养
首先，把人才培养作为科技项目实施的目标之一。其次，要改革教育制度，把提高学生的科学技术素质作为教育全过程的目标之一，尤其要重视培养能够适应未来需要的创造型人才。重视职业技术人才的培养，为社会提供优秀劳动者。重视成人教育发展，为全体劳动者创造接受再教育的条件。
（八）加强科技法制建设
要在已有实践的基础上，加快有关科技活动的法制建设步伐。用法律保证重要科技决策的权威性、稳定性、连续性，同时，加强对科技决策及科技活动的监督。加强产业、财政、税收、金融以及其他各领域立法与科技政策的协调，推动科技创新的发展。
（作者单位：国家发展改革委经济体制与管理研究所）
科技决定国家的未来，决定包括国家安全在内的经济社会事业的成败与兴衰。国家创新体系的作用在于它试图整合国家的各种创新资源，通过具体的制度设计增加国家的创新产出，提高国家的创新能力，促进经济社会发展。
一、建设国家创新体系的基本原则
建设与经济社会发展相适应的国家创新体系，应遵循的基本原则是：
协调。宏观管理的不同部门的政策及执行要相协调；中央政府和地方政府的科技创新职能要相协调；创新体系中各部门的活动要相协调；自然科学创新和社会科学创新要相协调。
传播。传播知识是创新体系的中心任务。能否把知识传播到所有需要知识的组织或个人是检验创新体系效果的重要指标。
效率。系统的效率大于单个部门的效率。创新体系的运转要比单个组织或部门在没有与体系内其他组织或部门合作情况下的独立运行更有效率。
质量。保证质量是创新的基本要求。质量是创新系统赖以存在的基础。质量需要有评价标准、创新条件作保证。
效益。效益是创新成果的最终体现。它包括经济效益，也包括社会效益。
竞争。创新体系的存在不应妨碍各主体的竞争。竞争要在平等的条件下进行。知识生产的供给方之间和需求方之间都应存在竞争。
因地制宜。创新体系没有固定的、一成不变的模式。一国的创新体系要从本国实际出发建立，并要随时间和环境的变化及时做出调整。
二、我国国家创新体系建设的目标任务
（一）明确国家创新体系的构成和分工
按机构性质分，国家创新体系应由政府、企业、教育与培训机构、科研机构、中介机构和基础设施等组成；按行政区划分，由中央创新体系和地方创新体系组成。除企业外，其他教育与培训、科研、中介等机构的构成成分，应由大学、其它教育科研事业单位和民办的非营利组织构成。应充分考虑行业和区域的特点，统筹规划，实现体系内部的合理布局和分工。各机构的分工可以设定如下：政府制定科技发展和改革的政策，实施宏观管理，运用法律、经济和行政手段保证发展改革目标的实现；企业作为科技创新的主体；国家通过大学和作为事业单位的科研机构实施基础性全局性应用性研究、发挥导向作用；民间非营利科研机构、其他中介机构作为研究与推广的必要补充；教育与培训机构根据需要输送创新人才。
（二）明确各子系统或分支的工作目标和任务
对政府系统，要建立统一、协调、有序的管理体制和运行机制，完善有关机构主体地位、财政资金供给、业绩考核评估、科研创新激励等方面的法律法规，确定国家的科技目标及实施办法；要加快推进市场经济体制建设、完善市场体系，加快推进国有企业改革、投融资体制改革和政府职能转变，使企业在尽快成为独立的市场主体的同时，真正成为创新的主体；对教育与培训系统，要使其成为国家创新体系的重要组成部分而不是教育与科技相分离，把提高国家创新能力、培养创新型人才作为教育与培训的重要目标，深化教育改革给学校以更大的办学自主权；对科研事业单位系统，要按照国家关于事业单位改革的统一部署，使大多数科研院所不再依附于政府，成为独立享有民事权利、承担民事责任的法人实体和社会主体，按照自主管理、自我发展、自我约束的原则独立运营，政府作为科研成果的需求方，以合同外包为主要形式与各类科研主体建立联系；对科技中介系统，要使其成为独立的市场主体或社会主体，一部分需要政府资助才能生存的中介机构可以非营利组织形式运营；对非营利的科研机构和中介机构，应明确其合法地位及运营规则，确立非营利组织与大学、科研事业单位等的平等竞争关系。对基础设施系统，要明确应由国家支持的创新活动所必需的设施条件，包括科技方面、教育方面、情报信息方面基础设施等。
（三）明确创新政策取向
随着知识经济时代的到来，各国国家创新系统的政策都发生了变化，从传统的分别制定教育、科技和经济政策逐步向制定系统的创新政策转变。20世纪80年代初，OECD科技委员会提出，发展创新政策的目的是“把科技政策与政府其他政策，特别是经济、社会和产业政策，包括能源、教育和人力资源政策形成一个整体”。具体来讲，从纵向看，创新政策包括国家创新政策、地区创新政策、行业创新政策、企业和机构创新政策等；从横向看，创新政策包括创新的科技政策、教育政策、产业政策、金融政策、创新主体政策、产学研合作政策、国际合作政策、风险分担政策、激励政策等。
三、建设我国国家创新体系的对策措施
（一）完善科技宏观管理体制
完善科技宏观管理体制的基本原则，一是要体现国家意志，二是要实现各部门、各领域的协调，三是要实行决策的民主化、科学化。应建立完善科技高层决策制度。要建立完善科技决策咨询制度。要探索完善新的管理运行机制。科技主管部门要从安排资金、决定项目以及实施评估等具体事务中解脱出来，集中精力于规划政策的制定及执行监督。依法建立基金会、学会等组织来具体确定项目和资金安排，这些机构完全由政府聘请专家来治理，同时，建立健全其内部的招投标、监督、评估等制度。
（二）完善市场经济制度
一是加强产权保护。边界清晰并受到有效保护的产权，是市场经济运转的基础。既要在宪法层次，也要在具体的法律层次，进一步明确保护合法存在的各类产权，并得到有效实施。二是加强反垄断，促进竞争。应当理顺“条条”、“块块”政府机构与市场的关系，抓紧制定和出台有关反垄断、促进公平竞争的法律。三是推进政府职能转变。全面理顺政府、企业、消费者、中介组织等市场经济相关主体的基本关系，将着力点放到创造和维护公平竞争的环境、促进经济社会可持续发展上来，提高决策的民主化、科学化程度。四是加快国有企业建立现代企业制度的步伐。建立健全现代产权制度，加强市场对公司管理的刺激，增强经理和董事的独立性，尽快形成规范的治理结构和管理制度。五是要完善《破产法》，健全企业的退出机制。
（三）培育企业成为创新主体
在当前市场发育不健全、市场机制作用不足的情况下，政府的激励政策对于有效诱导国有企业的技术创新活动具有重要的作用。借鉴美、日等发达国家的做法，鼓励企业技术创新可以采取以下措施：一是税收优惠。二是研发补贴。三是专利让渡。对企业与国家的研究机构联合的研究成果的专利权无偿或优惠让渡给企业。四是政府采购企业的创新产品。五是鼓励风险投资，完善交易制度，设立交易市场即二板市场。六是对中小企业技术创新给予特别扶持，如政府提供融资、担保等。此外，要加强企业家队伍建设，完善激励机制，调动企业家的创新积极性。
（四）加大国家对科技教育的投入
科技知识具有的外在性，可以使人力资本的投资产生持续提高生产率的效应。因此，增加对人力资本的投入，是提高生产率促进经济增长最有效的手段。国家要在加大对科技投入的同时，加大对教育投入。
在现阶段，更应该加强对技术创新的投入和引导，以增强科技对国民经济发展的直接影响。在国家投入的领域上，既要加大公共领域投入，也要加强对竞争性领域关键技术、共性技术和技术引进吸收的投入引导。
（五）加强技术政策制定，引导产业发展
应把制定实施技术政策作为我国科技创新体系建设的重要措施。首先，要着眼于提高我国的技术创新能力制定完善技术政策。相关的产业政策要在技术政策基础上形成。对于重点行业和领域要制定赶超计划，改变目前的技术管理无章可循、自由放任的局面。其次，要加强重点领域关键技术、共性技术的联合攻关，以提升产业整体的竞争力。第三，要加强与前沿技术密切相关的基础研究，解决原始创新问题。技术政策的另一个方面是先进适用技术的推广。除了赶超外，要大力推动适用技术的传播和使用，提高现实的生产力水平。要建立完善技术推广体系。鉴于行业协会在本领域研究的组织和技术推广上可以起到特殊重要的作用，要高度重视行业协会的发展问题。应及早修改已不适应发展的有关规定，把行业协会的发展纳入正常的法制轨道。
（六）深化科技改革，创造良好创新环境
要完善对科研院所和大学的政策。一是成果政策。要改过去的成果鉴定为项目评估，综合评定项目的研究过程、创新情况、开发前景、市场价值等。要完善对成果完成人在专利权及其转让收入方面的激励政策。可以鼓励科研人员以本人完成的成果创办企业。二是职称政策。逐步改革专业技术职务的评定方式，淡化其对岗位及收入的影响。三是社会保障政策。应把科研等事业单位及早纳入社保范围。四是人事、分配政策。给予科研院所和大学用人自主权。
要完善官、产、学、研结合和科技成果推广的政策。全面实行科技评估制度。实行科技评估是发达国家的普遍做法，我国这方面相对落后。有关部门制定了相关规定，但还有很多方面需要完善。
（七）深化教育改革，加强科技人才培养
首先，把人才培养作为科技项目实施的目标之一。其次，要改革教育制度，把提高学生的科学技术素质作为教育全过程的目标之一，尤其要重视培养能够适应未来需要的创造型人才。重视职业技术人才的培养，为社会提供优秀劳动者。重视成人教育发展，为全体劳动者创造接受再教育的条件。
（八）加强科技法制建设
要在已有实践的基础上，加快有关科技活动的法制建设步伐。用法律保证重要科技决策的权威性、稳定性、连续性，同时，加强对科技决策及科技活动的监督。加强产业、财政、税收、金融以及其他各领域立法与科技政策的协调，推动科技创新的发展。
（作者单位：国家发展改革委经济体制与管理研究所）