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一、担保登记的立法
我国涉及担保及担保登记的法律渊源有法律、行政法规、部委规章、地方性法规、司法解释。法律有《民法通则》、《担保法》、《物权法》、《海商法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《森林法》、《渔业法》等。行政法规有国务院颁布的《船舶登记条例》、《民用航空器权利登记条例》。部委规章有建设部的《房屋登记办法》、国土资源部的《土地登记办法》、公安部的《机动车登记规定》、司法部的《公证机关办理抵押登记办法》、农业部的《渔业船舶登记办法》、中国人民银行的《应收账款质押登记办法》。另外，工商总局出台了《股权出质登记办法》、《动产抵押登记办法》，国家林业总局颁布了《森林资源资产抵押登记办法 （试行）》，民用航空总局发布了《民用航空器权利登记条例实施办法》，国家税务总局也有《纳税担保试行办法》。中国证券监督管理委员会也发布了《证券登记结算管理办法》。各省、市、自治区根据行政法规和行政规章制定了不少的担保登记地方性法规，如《黑龙江省集体（个人）和非公有制林林权抵押登记管理办法》、《河南省实施〈矿产资源法〉办法》等。最高人民法院发布了《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》。
担保登记法律制定机关，除了人大、国务院外，多是各部、行、局、地方政府，担保登记法律渊源多为部委规章，立法级次较低，行政色彩浓厚。不同的行政机关根据财产权性质和财产的功用将适合自己登记管理的财产权通过自己立法取得所有权、使用权等财产权的登记权，进而取得担保登记权，形成了不同的财产权和担保权由国土、建设、公安、工商、公证等十三个不同部门分别登记的分类分部门分别登记制度。
二、分类分部门分别登记制度的弊端分析
（一）多头立法造成法律缺位
《担保法》、《物权法》均未要求保证登记。传统法理认为，保证适用意思自治原则，当事人双方合意一致以契约成立保证，并不需要登记为保证生效或者对抗第三人之要件，保证合同一经成立，保证人即以其全部财产承担保证责任。现实中，保证人为多个债务人作担保，一人多保现象严重，一个保证人担保的债的总额远远超过了其净资产总额，尤其是诸多的担保公司超额担保现象严重。我国银行推行联保贷款制度后，联保圈内的担保人担保的债的总额远远超过了担保圈内所有担保人的净资产总额。保证人的资产，如房产、地产、票据、产成品、车辆、船舶等，都作为担保物了，物的担保权利人拥有优先受偿权，保证人的多数资产作为担保物被担保权人处置后，保证人实际上已经没有或者只有为数不多的资产来承担保证责任，保证责任就变成了纸面上的文字了，债权人就没有保护了。如果设立保证登记制度并限定保证人的保证额度，一个保证人就难以一人多保和超额担保，联保的风险也就小了。
有的担保方式有登记的法律要求无配套的实施细则，未明确相应的登记机构和登记程序对该类担保进行登记。以票据、存款单、债券、提单、仓单出质的，自权利凭证交付质权人时设立质权，没有权利凭证的，自有关部门办理出质登记时设立质权。这里的“有关部门”是哪一个部门，法律没有明确。以非专利技术质押的，我国就没有规定要不要登记，更没有明确由哪个机关登记。未上市的债券登记机关和登记程序不明确。有的登记机关擅自对登记申请人的主体资格设置要求，对非银行的登记申请人拒绝其登记申请。
（二）多头立法造成法律冲突
下级机关制定的下位法违背上位法。如《物权法》、《担保法》规定动产抵押权登记可以对抗第三人，而《纳税担保试行办法》规定所有纳税抵押财产应当办理抵押物登记，纳税抵押自抵押物登记之日起生效，将不动产和动产的抵押登记作为抵押权生效的条件。还有，《矿产资源法》规定采矿权不得转让，从担保性质上看，采矿权担保应该是权利质押，《内蒙古自治区矿产资源管理条例》第32条规定，采矿权人可以将有偿取得的采矿权抵押，将采矿权担保的性质定位为抵押，有违法理，且采矿权质押权利一旦实现，采矿权就发生转让。法律之间有冲突，如地役权登记，《房屋登记办法》规定由房产管理部门登记，《土地登记办法》规定由国土资源机关登记，房产管理部门和国土资源机关各自的登记程序就不同。
（三）多头登记增加了担保成本、司法成本
当事人就同一个债设定不同的担保方式，需要在不同的机关办理登记手续，要递交不同的文件，要经历不同的程序，要各自缴纳费用，甚至同一种担保方式，在同一城市的不同区县的登记机关，也要交纳不同的文件。
各个登记机关都通过行政立法权制定担保收费办法，指定自己为收费机关，单方面规定了收费标准，有的按件收费，有的按标的额定额收费，有的按标的额定率收费，有的实行定额或者定率累进收费。担保登记收费标准多而且收费不低，在给登记机关带来不菲收入的同时增加了登记申请人的成本负担。
司法诉讼中要取证、保全、执行的时候，诉讼当事人、司法机关要奔赴不同机关办理相关手续，司法成本增加不少。重复登记现象还造成司法机关无法执行，造成司法僵局。
（四）担保和担保登记的违法行为和担保风险缺乏监管
我国法律规定登记机关有登记职责，并未明确登记机关的监管职责。登记机关只负责对财产权进行确认，除此之外，对法定要登记的担保只登记不监管，对法律未要求登记的保证则完全不监管。政府的职责主要是监管，而不是登记，但登记机关埋头只顾登记，却忘了自己真正的职责是监管，这样的错位，使得担保的系统风险因缺乏监管而屡屡发生。尤其是联保、互保、接力担保等，没有纳入担保登记范畴或者担保分散登记，无法及时发现其风险，等到法院诉讼时才发现，互保、联保、接力担保的风险已经爆发了，并形成了很多银行坏账，对银行放贷的积极性影响很大，导致企业需要钱但银行不肯放贷的局面。
三、统一担保登记立法的建议
鉴于担保登记制度的缺陷，为保护债权人权益，预防担保风险，有必要按照便利、高效、透明原则，对现行财产权登记制度和担保登记制度统一立法，建立统一的财产权登记和担保登记制度。 （一）统一财产权登记立法，进而统一担保登记立法
不管是动产权利、不动产权利，还是知识产权、票据权利，抑或是其他财产权利，本质上都是财产权利，既然都是财产权，就具有共性，这种本质的财产权共性是建立统一财产权登记制度的法理基础。就是说，财产的差异性可以作登记者分别登记的理由，而财产的“财产权”共性为统一财产登记制度提供了依据，既然都是财产，就可以统一进行财产权和担保登记。
担保登记机关分立的原因在于财产权的分别登记，要统一担保登记，首先要统一财产权登记，统一了财产权登记制度，统一担保登记才有基础。财产权统一登记，可以确定财产权的权利归属，明晰财产权的主体，避免财产权的争议，为担保登记奠定清晰产权基础。统一财产权登记要立法先行。改变行政机关对财产权登记立法各行其是的局面，全国人大统一行使财产权登记立法权，确立财产权登记法在法律渊源上的“法律”性质，增强担保登记法的权威性。归并众多法规和行政规章，废除现行担保登记的各种法规，修订《担保法》和《物权法》，并出台《财产权登记法》，统一财产权登记制度，同时在《财产权登记法》中规定统一的担保登记制度。
（二）新设统一的财产权登记中心，负责财产权登记和担保登记
统一财产权登记机关的设立有两种方式。一种是在现有的登记机关中选择一个机关作为统一财产权登记机关，将其他的登记机关的财产权登记职能都归口到这个登记机关。另外一种方式是设立一个新的独立的财产权登记中心，统一负责动产、不动产、知识产权等财产权利的确认和登记。相较而言，新设独立的财产权登记中心的阻碍和成本较小。
设立统一的财产权登记机关，财产权登记机关设立财产权登记中心和担保登记中心两个中心。财产权登记中心设立财产权登记大厅，负责财产权登记。担保登记中心设立担保登记大厅，负责担保登记，针对不同的担保方式，设立不同的担保登记窗口，办理不同担保方式的登记。
（三）建立担保和担保登记监管制度
建立登记和登记监管分离的制度，登记机关负责登记具体工作，负责监管的行政机关在法律规定范围内依照法定程序，可以到财产权登记机关调用登记信息，对财产权登记和担保登记进行监管。司法行政机关相对中立，法律专业人士较多，对财产权和担保法律较为精通，由司法行政机关统一行使担保监管权较为合适。
统一担保登记制度，有利于对担保进行监管。统一担保登记制度，可以有效防止担保重复登记。担保登记监管机关可以开发针对某一个企业的担保风险评估软件，通过对一个企业在担保登记机构的登记的债和担保资产情况分析该企业的风险，对该企业提出预警，告知企业防范风险。担保登记监管机关可以根据担保登记情况，全面监控担保的债务总额、分析担保的资产性质、分析担保的风险，监控系统性担保风险，建立担保风险预测机制、风险预警机制、风险防控机制，定期向社会公布担保和担保登记的风险分析报告，预防担保风险和系统性债务风险。
统一财产权登记制度，将保证也纳入登记范畴，特别是对互保、联保、接力担保等建立登记，并且限制担保的额度。可以借鉴温州民间借贷自愿登记制度的经验，对保证登记采取自愿登记制度。温州成立民间借贷登记中心后，民众涉及民间借贷都愿意到民间借贷登记中心登记，虽然登记不是民间借贷的生效要件和对抗要件，登记中心可以对民间借贷合同进行登记并告知当事人风险点，当事人可以及时采取有效措施防范风险，政府可以通过民间借贷登记对民间借贷进行监管，对民间借贷进行预警，防范民间借贷风险，温州民众就积极到登记中心办理民间借贷登记。担保登记中心可以对保证进行登记，告知债权人保证的风险，债权人可以采取措施防范互保、联保、接力担保等担保风险。
建立担保和担保登记违法行为责任追究机制。明确担保和担保登记的违法行为及其法律责任，监管机关和司法机关要依法追究担保和担保登记违法者的法律责任。
（四）实行担保登记统一网络化管理
编制担保登记软件，推行担保登记的智能化、信息化、网络化。建立统一的财产权登记和担保登记网，实行担保登记网与财产权登记机关的联网，以便担保登记机关与财产权登记机关的信息共享和交流，可以在网络上办理申请、登记、公示、查询、缴费等手续。
统一担保登记查询。担保登记网全国互联，担保登记信息全国共享。国家行政机关可以通过担保登记网的信息来满足行政需要，银行、公司、企业、个人都可以通过担保登记网络查询担保信息。当然，要立法限制担保信息查询的内容，一般只显示查询目标是否设立了担保，其他信息则不显示，避免泄露当事人的个人隐私或者是商业秘密。
参考文献：
[1]林馨.我国台湾地区动产抵押登记制度的利弊分析[J].河北法学，2000（5）
[2]祝宁波.美国知识产权抵押担保法律制度述评[J].华东理工大学学报（社会科学版），2009（4）
[3]周伟军，刘良毕.我国统一动产担保物权登记制度探索[J].海南金融，2012（1）
（曾章伟，1970年生，浙江龙泉人，浙江财经大学法学院副教授。研究方向：经济法学）
我国涉及担保及担保登记的法律渊源有法律、行政法规、部委规章、地方性法规、司法解释。法律有《民法通则》、《担保法》、《物权法》、《海商法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《森林法》、《渔业法》等。行政法规有国务院颁布的《船舶登记条例》、《民用航空器权利登记条例》。部委规章有建设部的《房屋登记办法》、国土资源部的《土地登记办法》、公安部的《机动车登记规定》、司法部的《公证机关办理抵押登记办法》、农业部的《渔业船舶登记办法》、中国人民银行的《应收账款质押登记办法》。另外，工商总局出台了《股权出质登记办法》、《动产抵押登记办法》，国家林业总局颁布了《森林资源资产抵押登记办法 （试行）》，民用航空总局发布了《民用航空器权利登记条例实施办法》，国家税务总局也有《纳税担保试行办法》。中国证券监督管理委员会也发布了《证券登记结算管理办法》。各省、市、自治区根据行政法规和行政规章制定了不少的担保登记地方性法规，如《黑龙江省集体（个人）和非公有制林林权抵押登记管理办法》、《河南省实施〈矿产资源法〉办法》等。最高人民法院发布了《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》。
担保登记法律制定机关，除了人大、国务院外，多是各部、行、局、地方政府，担保登记法律渊源多为部委规章，立法级次较低，行政色彩浓厚。不同的行政机关根据财产权性质和财产的功用将适合自己登记管理的财产权通过自己立法取得所有权、使用权等财产权的登记权，进而取得担保登记权，形成了不同的财产权和担保权由国土、建设、公安、工商、公证等十三个不同部门分别登记的分类分部门分别登记制度。
二、分类分部门分别登记制度的弊端分析
（一）多头立法造成法律缺位
《担保法》、《物权法》均未要求保证登记。传统法理认为，保证适用意思自治原则，当事人双方合意一致以契约成立保证，并不需要登记为保证生效或者对抗第三人之要件，保证合同一经成立，保证人即以其全部财产承担保证责任。现实中，保证人为多个债务人作担保，一人多保现象严重，一个保证人担保的债的总额远远超过了其净资产总额，尤其是诸多的担保公司超额担保现象严重。我国银行推行联保贷款制度后，联保圈内的担保人担保的债的总额远远超过了担保圈内所有担保人的净资产总额。保证人的资产，如房产、地产、票据、产成品、车辆、船舶等，都作为担保物了，物的担保权利人拥有优先受偿权，保证人的多数资产作为担保物被担保权人处置后，保证人实际上已经没有或者只有为数不多的资产来承担保证责任，保证责任就变成了纸面上的文字了，债权人就没有保护了。如果设立保证登记制度并限定保证人的保证额度，一个保证人就难以一人多保和超额担保，联保的风险也就小了。
有的担保方式有登记的法律要求无配套的实施细则，未明确相应的登记机构和登记程序对该类担保进行登记。以票据、存款单、债券、提单、仓单出质的，自权利凭证交付质权人时设立质权，没有权利凭证的，自有关部门办理出质登记时设立质权。这里的“有关部门”是哪一个部门，法律没有明确。以非专利技术质押的，我国就没有规定要不要登记，更没有明确由哪个机关登记。未上市的债券登记机关和登记程序不明确。有的登记机关擅自对登记申请人的主体资格设置要求，对非银行的登记申请人拒绝其登记申请。
（二）多头立法造成法律冲突
下级机关制定的下位法违背上位法。如《物权法》、《担保法》规定动产抵押权登记可以对抗第三人，而《纳税担保试行办法》规定所有纳税抵押财产应当办理抵押物登记，纳税抵押自抵押物登记之日起生效，将不动产和动产的抵押登记作为抵押权生效的条件。还有，《矿产资源法》规定采矿权不得转让，从担保性质上看，采矿权担保应该是权利质押，《内蒙古自治区矿产资源管理条例》第32条规定，采矿权人可以将有偿取得的采矿权抵押，将采矿权担保的性质定位为抵押，有违法理，且采矿权质押权利一旦实现，采矿权就发生转让。法律之间有冲突，如地役权登记，《房屋登记办法》规定由房产管理部门登记，《土地登记办法》规定由国土资源机关登记，房产管理部门和国土资源机关各自的登记程序就不同。
（三）多头登记增加了担保成本、司法成本
当事人就同一个债设定不同的担保方式，需要在不同的机关办理登记手续，要递交不同的文件，要经历不同的程序，要各自缴纳费用，甚至同一种担保方式，在同一城市的不同区县的登记机关，也要交纳不同的文件。
各个登记机关都通过行政立法权制定担保收费办法，指定自己为收费机关，单方面规定了收费标准，有的按件收费，有的按标的额定额收费，有的按标的额定率收费，有的实行定额或者定率累进收费。担保登记收费标准多而且收费不低，在给登记机关带来不菲收入的同时增加了登记申请人的成本负担。
司法诉讼中要取证、保全、执行的时候，诉讼当事人、司法机关要奔赴不同机关办理相关手续，司法成本增加不少。重复登记现象还造成司法机关无法执行，造成司法僵局。
（四）担保和担保登记的违法行为和担保风险缺乏监管
我国法律规定登记机关有登记职责，并未明确登记机关的监管职责。登记机关只负责对财产权进行确认，除此之外，对法定要登记的担保只登记不监管，对法律未要求登记的保证则完全不监管。政府的职责主要是监管，而不是登记，但登记机关埋头只顾登记，却忘了自己真正的职责是监管，这样的错位，使得担保的系统风险因缺乏监管而屡屡发生。尤其是联保、互保、接力担保等，没有纳入担保登记范畴或者担保分散登记，无法及时发现其风险，等到法院诉讼时才发现，互保、联保、接力担保的风险已经爆发了，并形成了很多银行坏账，对银行放贷的积极性影响很大，导致企业需要钱但银行不肯放贷的局面。
三、统一担保登记立法的建议
鉴于担保登记制度的缺陷，为保护债权人权益，预防担保风险，有必要按照便利、高效、透明原则，对现行财产权登记制度和担保登记制度统一立法，建立统一的财产权登记和担保登记制度。 （一）统一财产权登记立法，进而统一担保登记立法
不管是动产权利、不动产权利，还是知识产权、票据权利，抑或是其他财产权利，本质上都是财产权利，既然都是财产权，就具有共性，这种本质的财产权共性是建立统一财产权登记制度的法理基础。就是说，财产的差异性可以作登记者分别登记的理由，而财产的“财产权”共性为统一财产登记制度提供了依据，既然都是财产，就可以统一进行财产权和担保登记。
担保登记机关分立的原因在于财产权的分别登记，要统一担保登记，首先要统一财产权登记，统一了财产权登记制度，统一担保登记才有基础。财产权统一登记，可以确定财产权的权利归属，明晰财产权的主体，避免财产权的争议，为担保登记奠定清晰产权基础。统一财产权登记要立法先行。改变行政机关对财产权登记立法各行其是的局面，全国人大统一行使财产权登记立法权，确立财产权登记法在法律渊源上的“法律”性质，增强担保登记法的权威性。归并众多法规和行政规章，废除现行担保登记的各种法规，修订《担保法》和《物权法》，并出台《财产权登记法》，统一财产权登记制度，同时在《财产权登记法》中规定统一的担保登记制度。
（二）新设统一的财产权登记中心，负责财产权登记和担保登记
统一财产权登记机关的设立有两种方式。一种是在现有的登记机关中选择一个机关作为统一财产权登记机关，将其他的登记机关的财产权登记职能都归口到这个登记机关。另外一种方式是设立一个新的独立的财产权登记中心，统一负责动产、不动产、知识产权等财产权利的确认和登记。相较而言，新设独立的财产权登记中心的阻碍和成本较小。
设立统一的财产权登记机关，财产权登记机关设立财产权登记中心和担保登记中心两个中心。财产权登记中心设立财产权登记大厅，负责财产权登记。担保登记中心设立担保登记大厅，负责担保登记，针对不同的担保方式，设立不同的担保登记窗口，办理不同担保方式的登记。
（三）建立担保和担保登记监管制度
建立登记和登记监管分离的制度，登记机关负责登记具体工作，负责监管的行政机关在法律规定范围内依照法定程序，可以到财产权登记机关调用登记信息，对财产权登记和担保登记进行监管。司法行政机关相对中立，法律专业人士较多，对财产权和担保法律较为精通，由司法行政机关统一行使担保监管权较为合适。
统一担保登记制度，有利于对担保进行监管。统一担保登记制度，可以有效防止担保重复登记。担保登记监管机关可以开发针对某一个企业的担保风险评估软件，通过对一个企业在担保登记机构的登记的债和担保资产情况分析该企业的风险，对该企业提出预警，告知企业防范风险。担保登记监管机关可以根据担保登记情况，全面监控担保的债务总额、分析担保的资产性质、分析担保的风险，监控系统性担保风险，建立担保风险预测机制、风险预警机制、风险防控机制，定期向社会公布担保和担保登记的风险分析报告，预防担保风险和系统性债务风险。
统一财产权登记制度，将保证也纳入登记范畴，特别是对互保、联保、接力担保等建立登记，并且限制担保的额度。可以借鉴温州民间借贷自愿登记制度的经验，对保证登记采取自愿登记制度。温州成立民间借贷登记中心后，民众涉及民间借贷都愿意到民间借贷登记中心登记，虽然登记不是民间借贷的生效要件和对抗要件，登记中心可以对民间借贷合同进行登记并告知当事人风险点，当事人可以及时采取有效措施防范风险，政府可以通过民间借贷登记对民间借贷进行监管，对民间借贷进行预警，防范民间借贷风险，温州民众就积极到登记中心办理民间借贷登记。担保登记中心可以对保证进行登记，告知债权人保证的风险，债权人可以采取措施防范互保、联保、接力担保等担保风险。
建立担保和担保登记违法行为责任追究机制。明确担保和担保登记的违法行为及其法律责任，监管机关和司法机关要依法追究担保和担保登记违法者的法律责任。
（四）实行担保登记统一网络化管理
编制担保登记软件，推行担保登记的智能化、信息化、网络化。建立统一的财产权登记和担保登记网，实行担保登记网与财产权登记机关的联网，以便担保登记机关与财产权登记机关的信息共享和交流，可以在网络上办理申请、登记、公示、查询、缴费等手续。
统一担保登记查询。担保登记网全国互联，担保登记信息全国共享。国家行政机关可以通过担保登记网的信息来满足行政需要，银行、公司、企业、个人都可以通过担保登记网络查询担保信息。当然，要立法限制担保信息查询的内容，一般只显示查询目标是否设立了担保，其他信息则不显示，避免泄露当事人的个人隐私或者是商业秘密。
参考文献：
[1]林馨.我国台湾地区动产抵押登记制度的利弊分析[J].河北法学，2000（5）
[2]祝宁波.美国知识产权抵押担保法律制度述评[J].华东理工大学学报（社会科学版），2009（4）
[3]周伟军，刘良毕.我国统一动产担保物权登记制度探索[J].海南金融，2012（1）
（曾章伟，1970年生，浙江龙泉人，浙江财经大学法学院副教授。研究方向：经济法学）